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中小学“馆配”图书，即为中小学图书馆（室）建设所配备的馆藏图书。教育部下发的《中小学图书馆（室）规程（修订）》中提出，小学图书馆（室）的生均藏书要达到15册和30册，初中生均藏书要达到25册和40册，这形成了一个中小学“馆配”图书的巨大需求。
“馆配”过程中存在的问题及问题存在的原因
在为中小学配备图书的过程中，很多县（区）存在着经费少、短期内达标难的现实问题。因此，政府采购部门总想着少花钱、多办事，招标主要面对的是图书发行商，招标时往往只看中高折扣而忽视图书质量。图书发行商面对巨大的“馆配”市场，为了迎合中小学校生均藏书量达标的需求，同时也为了多中标，往往采取高定价、高折扣的办法，提供的图书很多是“自做”的套书（“一号多书”的小册子）、分拆书、积压书甚至是盗版书，使得那些价低质次的图书大量流入到中小学图书馆（室）。
产生上述现象的主要原因，除了采购部门想少花钱、多办事、不懂馆藏图书规律、人为干预招标、书商唯利是图等因素外，笔者认为最主要的原因还是在招标方式和招标程序上存在着缺陷。
推出“双线控制”模式
江西省在2010年度农村义务教育薄弱学校改造计划图书招标采购项目上，采取对出版单位直接招标采购的“双线控制”模式，招标过程始终坚持“质量第一”的理念，规范程序、确保质量，图书招标取得了预期的结果。
确定招标对象
经过充分调研，提出方案后报省教育厅批准，2010年度“农村义务教育薄弱学校改造计划”图书项目只对出版单位招标，而不对图书发行商招标。为确保投标单位是出版单位，我们在招标文件中提出了如下限制：一是投标人必须是具有工商部门注册登记或事业单位法人资格，经国务院出版行政主管部门批准，具备图书出版资格的出版单位，不能是联合体；二是投标人购买标书时必须提供下列文件：营业执照副本或事业单位法人证书副本原件和加盖公章的复印件；组织机构代码证副本原件和加盖公章的复印件；税务登记证（国税、地税）副本原件和加盖公章的复印件；出版行政主管部门颁发的《图书出版许可证》原件和加盖公章的复印件；法定代表人或负责人授权书原件和授权人身份证复印件并加盖公章。此外，为防止假冒出版单位的现象发生，我们还适当提高了投标保证金的数额，并要求投标保证金必须从出版单位的账户上转到招标公司，不允许交现金、转账支票或现金支票、银行保函和其他形式的投标保证金。
制定招标方案
为了从出版单位招到物美价廉的好书，要制定具体而详细的招标方案，方案的关键点为“双线控制”，即“选书”和“评标”两条线同时进行，互不影响又互相牵制。具体做法是：招标公司在省采购办专家库中随机抽取两批专家，一批为选书专家，另一批为评标专家。选书专家在具有高级职称的中小学各学科教师、图书管理员专家库中抽取，选书过程邀请部份中小学生参加；评标专家在图书专家库中抽取。选书专家分成四个组，只负责在各投标人选送的“社会科学和文化教育类”“文学艺术类”“历史地理类”“自然科学类”四大类（我们称为“通用类”，综合类“工具书”另招）图书样书中挑选（包括可读性、馆藏价值、印刷、装帧、纸张质量），不考虑价格因素，挑选出来的图书列入该类图书“拟采购书目”（尽量使入选品种数大于实际采购该类图书的配额数）；评标专家结合投标人信誉、业绩、折扣率、平均印张价、服务响应程度及拟采购图书质量，按图书类别进行综合评标、打分，根据各投标人得分高低，分别确定各类图书的预中标人排名。每类图书排名第一的预中标人在该类图书“拟采购书目”中的书全数纳入该类“中标图书清单”，若排名第一的预中标人“拟采购书目”中的图书金额（实洋）未达到该类别图书配额时，则将排名第二的预中标人该类图书“拟采购书目”中的图书全数纳入该类“中标图书清单”，依此类推，直至达到该类别图书配额为止（江西省这次将所采购图书分为大、中、小三套，每套都包含五个类别。大套金额为实洋5万元、中套3万元、小套1万元，每类图书根据藏书结构分别确定了配额。四类图书的“中标图书清单”组成“通用类”“中标图书清单”。这是大套图书“通用类”“中标图书清单”的确定方法，中套、小套图书的“中标图书清单”则在大套图书“中标图书清单”的基础上按各自的金额比例确定）。
这种“双线控制”方案的优点在于，投标人不仅要提供质量好的样书，而且要提供合理的价格。否则，你虽然有大量的好书入选“拟采购书目”，但由于单价或印张价太高而不能在评标环节排名靠前，也许列入“拟采购书目”的书不能或者不能全部入选“中标图书书目”。
为了能选到质量好的图书，我们在招标文件中对投标人选送的样书作了一些规定：一是投标人所投图书必须是近3年内出版的，并选送样书各一册（套）；二是投标人选送的必须是本版图书；三是提供的样书中，以一个书号出版的丛(套)书的品种数量不得超过自身所投“图书类别”品种总数的5%，且一个书号出版的丛(套)书必须在6册及以下，同时应提供完整丛(套)书的样书；四是提供所有“图书类别”样书的品种总数不得超过300种（含）；五是所投图书的单册库存量不能低于本次采购图书的单册复本量（1 600册）。这些规定为我们成功招标奠定了基础。
加强过程管理
江西省这次招标没有单独招物流配送标段，采取的是由中标人（即出版单位）按我们的分包要求配书，并由他们直接发货至江西省11个设区市。这样，就加大了采购人的工作量，要想完成好整个招标采购工作，必须加强对招标后期的过程管理。
我们重点抓了以下几个过程：一是建立数据库；二是制定分包方案；三是检查分包情况。
建立数据库是整个工作的基础。招标结果出来后，我们首先做的就是将109家中标单位的中标书目（纸质稿）从他们提供的投标书目（电子稿）中分四大类筛选出来，合并后按套建立Excel版的中标书目数据库。
分包工作关系到配书、发货和验收。由于我们确定的大、中、小三套图书是由109家中标人的图书组成的，这样，每套图书的打包方案就要由采购人来制定。我们根据通常一个包所包图书的数量（约40册），确定了每套书分几个包、每个包的包号、每个包所包的书目（清单），各投标人根据我们提供的打包方案配书、打包。
由于这次中标人是出版单位，他们原来很少做配书工作。为了配书工作的准确性，我们还组织人员到出版单位配书现场查看，对配书、打包过程出现的问题及时纠正，保证了配书、打包的准确性。
严格检查验收
检查验收是确保采购图书质量的最终环节，我们在招标文件中规定了初步验收和最终验收两个环节。初步验收是在图书发运前，中标人须通知采购人到现场对图书进行抽检，初验合格后方可发运。我们选择了中标实洋在80万元以上、中标折扣在40折以下的中标人，派员到他们的配书、打包现场，对他们的配书书目、数量、打包方法、包装质量、包号标识等逐一进行了抽检，发现问题进行了及时纠正。不能到现场初验的，中标人在出具质量承诺函后方可发货；最终验收是指图书到达收货地点后，由接收单位负责按照招标文件的要求对图书进 行的验收，验收合格后签署货物验收单。采购人组织人员到设区市进行抽验。
“双线控制”招标模式取得的成效
在程序上保证了公平、公正、公开
不管是省内出版单位还是省外出版单位，也不管是大出版单位还是小出版单位，只要选送的样书质量好、价格合理、排名靠前，通过我们“双线控制”的评标方法，就一定能够中标。如果仅是价格低，图书质量不好，那就没有图书入选，或者入选的图书极少，也就中不到标或中标金额小；如果是图书质量好，虽然入选了很多图书，但由于价格报得太高，影响了评标的排名，也有可能中不到标，或者中标的图书少。实践证明，这种模式得到了投标单位的一致好评，整个招标过程没有收到投标人的质疑或投诉。
保证了采购图书质量
我们通过对投标人提供样书的规定，同时规范选书程序，采购到的图书都是正规出版社近三年内出版的新书，杜绝了“一号多书”现象，杜绝了图书发行商“自做”的套书、分拆书、积压书和盗版书。图书发到学校，得到了学校教师的广泛好评，说是“自始以来配到的最好图书”。
确保了图书品种
我们这次采购图书的实洋为5 466万元，而每个出版社每年出版的新书是有限的，由于我们采取“双线控制”的招标模式，使得中标的出版单位较多，在每本图书限定2个复本的基础上，中标图书的品种达到了3 378个，有效地保证了中小学馆藏图书的结构比例和内容多样性。
保证了合理的价格
“双线控制”的招标模式，杜绝了“高定价，高折扣”的图书，中标图书的平均折扣为45折，属于合理的折扣范围。
“双线控制”招标模式存在的问题
中标单位过多，造成采购人工作量大、部份中标人效益较低
以通過增加投标人选送样书的品种，适当控制中标单位的数量的方法来解决。个人认为，中标单位控制在50～70家为宜。
招标模式有待进一步完善
除了坚持“双线控制”外，在物流环节宜单独招一家配送企业，负责图书的分检、配书、打包、发运甚至加工，缩短收货单位的接货时间，减少转运环节出现的差错率。
值得指出的是，要实现“双线控制”招标模式，至少要具备两个前提条件。一是要有一个相对宽松、规范的招标环境，如果干预招标的环节太多，再好的模式也难以实现；二是采购资金要集中使用，个人认为图书采购标的在1 000万元实洋以上比较理想。如果标的太小，出版单位参与的积极性不高，图书品种也会受到限制。
“馆配”过程中存在的问题及问题存在的原因
在为中小学配备图书的过程中，很多县（区）存在着经费少、短期内达标难的现实问题。因此，政府采购部门总想着少花钱、多办事，招标主要面对的是图书发行商，招标时往往只看中高折扣而忽视图书质量。图书发行商面对巨大的“馆配”市场，为了迎合中小学校生均藏书量达标的需求，同时也为了多中标，往往采取高定价、高折扣的办法，提供的图书很多是“自做”的套书（“一号多书”的小册子）、分拆书、积压书甚至是盗版书，使得那些价低质次的图书大量流入到中小学图书馆（室）。
产生上述现象的主要原因，除了采购部门想少花钱、多办事、不懂馆藏图书规律、人为干预招标、书商唯利是图等因素外，笔者认为最主要的原因还是在招标方式和招标程序上存在着缺陷。
推出“双线控制”模式
江西省在2010年度农村义务教育薄弱学校改造计划图书招标采购项目上，采取对出版单位直接招标采购的“双线控制”模式，招标过程始终坚持“质量第一”的理念，规范程序、确保质量，图书招标取得了预期的结果。
确定招标对象
经过充分调研，提出方案后报省教育厅批准，2010年度“农村义务教育薄弱学校改造计划”图书项目只对出版单位招标，而不对图书发行商招标。为确保投标单位是出版单位，我们在招标文件中提出了如下限制：一是投标人必须是具有工商部门注册登记或事业单位法人资格，经国务院出版行政主管部门批准，具备图书出版资格的出版单位，不能是联合体；二是投标人购买标书时必须提供下列文件：营业执照副本或事业单位法人证书副本原件和加盖公章的复印件；组织机构代码证副本原件和加盖公章的复印件；税务登记证（国税、地税）副本原件和加盖公章的复印件；出版行政主管部门颁发的《图书出版许可证》原件和加盖公章的复印件；法定代表人或负责人授权书原件和授权人身份证复印件并加盖公章。此外，为防止假冒出版单位的现象发生，我们还适当提高了投标保证金的数额，并要求投标保证金必须从出版单位的账户上转到招标公司，不允许交现金、转账支票或现金支票、银行保函和其他形式的投标保证金。
制定招标方案
为了从出版单位招到物美价廉的好书，要制定具体而详细的招标方案，方案的关键点为“双线控制”，即“选书”和“评标”两条线同时进行，互不影响又互相牵制。具体做法是：招标公司在省采购办专家库中随机抽取两批专家，一批为选书专家，另一批为评标专家。选书专家在具有高级职称的中小学各学科教师、图书管理员专家库中抽取，选书过程邀请部份中小学生参加；评标专家在图书专家库中抽取。选书专家分成四个组，只负责在各投标人选送的“社会科学和文化教育类”“文学艺术类”“历史地理类”“自然科学类”四大类（我们称为“通用类”，综合类“工具书”另招）图书样书中挑选（包括可读性、馆藏价值、印刷、装帧、纸张质量），不考虑价格因素，挑选出来的图书列入该类图书“拟采购书目”（尽量使入选品种数大于实际采购该类图书的配额数）；评标专家结合投标人信誉、业绩、折扣率、平均印张价、服务响应程度及拟采购图书质量，按图书类别进行综合评标、打分，根据各投标人得分高低，分别确定各类图书的预中标人排名。每类图书排名第一的预中标人在该类图书“拟采购书目”中的书全数纳入该类“中标图书清单”，若排名第一的预中标人“拟采购书目”中的图书金额（实洋）未达到该类别图书配额时，则将排名第二的预中标人该类图书“拟采购书目”中的图书全数纳入该类“中标图书清单”，依此类推，直至达到该类别图书配额为止（江西省这次将所采购图书分为大、中、小三套，每套都包含五个类别。大套金额为实洋5万元、中套3万元、小套1万元，每类图书根据藏书结构分别确定了配额。四类图书的“中标图书清单”组成“通用类”“中标图书清单”。这是大套图书“通用类”“中标图书清单”的确定方法，中套、小套图书的“中标图书清单”则在大套图书“中标图书清单”的基础上按各自的金额比例确定）。
这种“双线控制”方案的优点在于，投标人不仅要提供质量好的样书，而且要提供合理的价格。否则，你虽然有大量的好书入选“拟采购书目”，但由于单价或印张价太高而不能在评标环节排名靠前，也许列入“拟采购书目”的书不能或者不能全部入选“中标图书书目”。
为了能选到质量好的图书，我们在招标文件中对投标人选送的样书作了一些规定：一是投标人所投图书必须是近3年内出版的，并选送样书各一册（套）；二是投标人选送的必须是本版图书；三是提供的样书中，以一个书号出版的丛(套)书的品种数量不得超过自身所投“图书类别”品种总数的5%，且一个书号出版的丛(套)书必须在6册及以下，同时应提供完整丛(套)书的样书；四是提供所有“图书类别”样书的品种总数不得超过300种（含）；五是所投图书的单册库存量不能低于本次采购图书的单册复本量（1 600册）。这些规定为我们成功招标奠定了基础。
加强过程管理
江西省这次招标没有单独招物流配送标段，采取的是由中标人（即出版单位）按我们的分包要求配书，并由他们直接发货至江西省11个设区市。这样，就加大了采购人的工作量，要想完成好整个招标采购工作，必须加强对招标后期的过程管理。
我们重点抓了以下几个过程：一是建立数据库；二是制定分包方案；三是检查分包情况。
建立数据库是整个工作的基础。招标结果出来后，我们首先做的就是将109家中标单位的中标书目（纸质稿）从他们提供的投标书目（电子稿）中分四大类筛选出来，合并后按套建立Excel版的中标书目数据库。
分包工作关系到配书、发货和验收。由于我们确定的大、中、小三套图书是由109家中标人的图书组成的，这样，每套图书的打包方案就要由采购人来制定。我们根据通常一个包所包图书的数量（约40册），确定了每套书分几个包、每个包的包号、每个包所包的书目（清单），各投标人根据我们提供的打包方案配书、打包。
由于这次中标人是出版单位，他们原来很少做配书工作。为了配书工作的准确性，我们还组织人员到出版单位配书现场查看，对配书、打包过程出现的问题及时纠正，保证了配书、打包的准确性。
严格检查验收
检查验收是确保采购图书质量的最终环节，我们在招标文件中规定了初步验收和最终验收两个环节。初步验收是在图书发运前，中标人须通知采购人到现场对图书进行抽检，初验合格后方可发运。我们选择了中标实洋在80万元以上、中标折扣在40折以下的中标人，派员到他们的配书、打包现场，对他们的配书书目、数量、打包方法、包装质量、包号标识等逐一进行了抽检，发现问题进行了及时纠正。不能到现场初验的，中标人在出具质量承诺函后方可发货；最终验收是指图书到达收货地点后，由接收单位负责按照招标文件的要求对图书进 行的验收，验收合格后签署货物验收单。采购人组织人员到设区市进行抽验。
“双线控制”招标模式取得的成效
在程序上保证了公平、公正、公开
不管是省内出版单位还是省外出版单位，也不管是大出版单位还是小出版单位，只要选送的样书质量好、价格合理、排名靠前，通过我们“双线控制”的评标方法，就一定能够中标。如果仅是价格低，图书质量不好，那就没有图书入选，或者入选的图书极少，也就中不到标或中标金额小；如果是图书质量好，虽然入选了很多图书，但由于价格报得太高，影响了评标的排名，也有可能中不到标，或者中标的图书少。实践证明，这种模式得到了投标单位的一致好评，整个招标过程没有收到投标人的质疑或投诉。
保证了采购图书质量
我们通过对投标人提供样书的规定，同时规范选书程序，采购到的图书都是正规出版社近三年内出版的新书，杜绝了“一号多书”现象，杜绝了图书发行商“自做”的套书、分拆书、积压书和盗版书。图书发到学校，得到了学校教师的广泛好评，说是“自始以来配到的最好图书”。
确保了图书品种
我们这次采购图书的实洋为5 466万元，而每个出版社每年出版的新书是有限的，由于我们采取“双线控制”的招标模式，使得中标的出版单位较多，在每本图书限定2个复本的基础上，中标图书的品种达到了3 378个，有效地保证了中小学馆藏图书的结构比例和内容多样性。
保证了合理的价格
“双线控制”的招标模式，杜绝了“高定价，高折扣”的图书，中标图书的平均折扣为45折，属于合理的折扣范围。
“双线控制”招标模式存在的问题
中标单位过多，造成采购人工作量大、部份中标人效益较低
以通過增加投标人选送样书的品种，适当控制中标单位的数量的方法来解决。个人认为，中标单位控制在50～70家为宜。
招标模式有待进一步完善
除了坚持“双线控制”外，在物流环节宜单独招一家配送企业，负责图书的分检、配书、打包、发运甚至加工，缩短收货单位的接货时间，减少转运环节出现的差错率。
值得指出的是，要实现“双线控制”招标模式，至少要具备两个前提条件。一是要有一个相对宽松、规范的招标环境，如果干预招标的环节太多，再好的模式也难以实现；二是采购资金要集中使用，个人认为图书采购标的在1 000万元实洋以上比较理想。如果标的太小，出版单位参与的积极性不高，图书品种也会受到限制。