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乡镇政府作为我国行政机关中最基层的一级政府，代表国家行使职权，同时与人民群众有着最为密切的联系，因此它是国家和政府联系广大人民群众的重要桥梁和纽带，具有承上启下的作用，在中国行政体系中占据着极其重要的地位。为了配套农村税费改革的乡镇机构改革提出以来，全国各地乡镇政府积极响应并有条不紊的进行着改革，取得巨大成效，但在推进我国乡镇政府机构改革的过程中，地区改革发展的不平衡、不协调，并且所遇到的财权、事权与责任不相匹配、机构精简越简越臃肿、干部队伍结构失衡、管理队伍思想观念落后等问题严重阻碍了政府高效率运转以及职能的有效发挥。针对这些问题，本文提出了因地制宜、高效精简、明确职权等相应的措施，为今后的乡镇政府机构改革提供总结经验。
在继续推进国家行政体制改革中提到“深化政府机构改革，提高行政效能”，而这些要从基层做起，进行层层机构改革，完善管理体制，提高行政效率。政府始终坚持“全心全意为人民服务”的宗旨，乡镇机构改革，也是为了更好的服务广大群众。社会主义新农村建设如火如荼的开展，也为乡镇政府机构改革带来了机遇与挑战。到目前为止，多次以精简机构和分流人员为目标的乡镇机构改革，没有从根本上解决乡镇机构和人员膨胀等核心问题，也出现了“机构精简越简越臃肿”、放权过度导致乡镇政府承受了更多的责任等现象。十八届五中全会公报中也强调，持续推进简政放权、放管结合、优化服务。将“放管结合”单独提出，也是从这几年年的各地政府机构改革中得出的经验，同时对政府的要求也越来越高。
一、当前我国乡镇政府机构改革过程中遇到的问题
（一）财权收紧，事权扩大
财权与是事权不相匹配是自农村税费改革以来提到的最多的问题。经济社会的发展需要大量资金的注入，公共设施的建设、公共服务的提供、公共事业的管理都离不开资金的支持，然而现实问题是乡镇政府财政资金来源单一，单纯依靠上级财政拨付，仅仅只能夠维持机关基本运转，甚至在经济不发达的地方机关运转也存在困难，更别提产业机构调整了，财政入不敷出，压力大。所以许多乡镇领导上任后第一件事就是先想办法“化缘”，由此也导致了乡镇政府负债严重，乡镇干部垫款普遍、工资福利长期拖欠等衍生问题。大部分乡镇政府会通过卖地获得资金维持区域发展，也因此陷入了“土地财政”的怪圈。以土地出售为主的“土地财政”只能起到暂时性的缓解作用，其与地方政府财政收入来源的稳定性与可持续性要求相背离，这些都是财权收紧的现象以及可能产生的后果。
基层乡镇政府的工作量极大，事权范围涉及较广。而保障民生、发展经济、维护治安都需要财政的运作。一般来说乡镇政府财政能力弱，乡镇政府所拥有的的财力往往满足不了也保证不了事权所需要的财力。在这种“事权”没有减负，但财权减弱的情况下，会催生政府的非规范谋利行为。
（二）权力小，责任大
在推进乡镇机构改革的过程中，权责不对称也是重大问题之一，乡镇干部的压力是比较大的。乡镇机构中多为县级部门的派出机构，而派出机构的人、财、物权大多都在县里，乡镇政府对一些机构不合理的做法也无权干涉，也就是说责任在乡镇政府，权力却在县级的职能部门，这也使得大多数乡镇政府干部力不从心、无法作为。而上级部门的行政命令、工作任务、考核指标最终都要层层下落到乡镇头上，当前多数乡镇干部都有一个共同的心声就是“芝麻大的官儿，巴掌大的权力，无限大的责任”。
在行政实践中，一方面基层事务复杂繁琐；另一方面，县区政府及其职能部门往往将大量考核指标与任务挤压到乡镇与街道，它们承载着招商引资、社会保障、民生服务等大量事务，往往形成上面千根线下面一根针现象。乡镇政府往往是该干的要干，不该干的也要干，并且这些都是年底绩效考核的评比，而至于资金也要自己自行解决。
（三）干部队伍建设问题
由于基层干部队伍的组成结构较为复杂，文化素质也参差不齐，思想建设方面也各有差异：除了上述的少部分乡镇领导干部权力不大、无法作为，再者是因为责任风险导致部分领导不敢作为。随着反腐的纵深掘进与法制化的建设，尤其是即将建立的重大决策终身责任追究及倒查机制，使得少部分领导者在责任面前退缩了，萌生了“宁愿少干事不干事，保证不出事”的想法。干部队伍中存在为了防止政治事业“清零”而小心翼翼“不敢放开干”的现象，在责任风险面前，他们追求“保稳”缺乏冒险精神，他们不敢大有作为，因为在追求效率的同时稍有不慎便会令人落下话柄，揪住“小辫子”，捕风捉影的现象也时有发生，那么既然责任存在风险，何不安于现状呢？惧怕责任风险，这也就导致他们不敢有所作为的原因。还有部分将一些不合理利益视为应有报酬的党性不纯的基层领导会觉得利益受损而不想作为，心理失衡不愿作为。这些错误保守的思想观念都阻碍了政府工作的有效进行。即从观念、心理方面，基层干部队伍出现了一些偏差问题，这个问题需要引导解决。
（四）机构越简越多，人员越精越冗
大多数地区把机构改革单纯的认为是“精简机构，裁减人员”，而忽视了职能转变，步入“机构越简越多，人员越精越冗”的怪圈。有些乡镇政府机构设置仍存在着机构庞大、职能不明确、行政机构远远大于事业型机构等主要问题。由于乡镇机构中还有合同制工人，国家安排的复退转军人，这都决定了乡镇组成人员的复杂性，而机构改革中清退人员遇到阻碍，对于清退人员的补偿也由于乡镇资金不够遇到了困难。
二、改革过程中出现问题的原因
（一）基层乡镇政府内在动力小
首先，行政权力尤其是行政执法权依然隶属于县区职能部门没有下放，因此基层乡镇政府的权力较小。其次，农业税的取消，一定程度上缓和了党群关系，但是对于政府的财政有一定的影响，如此一来乡镇政府进行基层建设所需要的资金来源少，并且自主权的缺失以及调控权的缺损即所拥有的权力小。再者，基层公务员工资工资待遇差但是工作任务繁重，工作责任大，导致积极性不高。这三个因素导致整体的内在动力小，做一件事的限制性条件多。 （二）行政体制和管理方式的不足，干部选拔方式守旧
由于行政体制与行管理方式不当，有很多事务，基层干部想去作为但却无法作为，他们拥有的行政执法权远远小于事权。在领导干部选拔任用上，往往论资排辈，难以将责任风险与选拔任用有机结合，把一些敢于担当、善于创新的人选拔出来。对基层领导者的考核激励机制没有进一步配套跟进，考核难以深度触及基层领导不作为的神经系统，难以产生激励作用，这也导致少部分基层领导不愿作为。
（三）改革目标不明确，无统一的理论
基层政府决策议事程序缺乏法律规范，依法决策缺乏刚性保障。比如说在推进改革的过程中，中西部欠发达地区的基层政府机构改革和东部发达地区的基层政府机构改革的方向方法是略微不同的，但是他们的改革都应有共性，即基本理论。由于现在没有统一的基本理论，地区改革成果差异性明显，相互借鉴但是又不能够很好的结合当地的政治经济状况，缺乏统一的规范与理论指导，盲目性和随意性较大，各地改革的力度与进度差异明显，有些地方甚至“原地踏步”，无法形成改革的整体效应。
三、对改革出现的问题提出解决办法
（一）事权重组，明确乡镇事权范围
继续推进简政放权，赋予乡镇更多自主权。明确各级政府事权，不能上下一般粗，应该有一些划分原则，比如乡镇政府管理主要在农业、农村经济、村镇建设、文化建设等方面，而派出机构的事务比如公安、地税、国税、工商、电力等应由县政府统一管理。进一步依法规范县级政府的职责、权限，用法律手段界定乡镇政府的职责范围并且为其提供保护。
（二）机构调整，队伍整改
要认真做好公共服务设施的撤并与建设，撤并目前职能交叉重复、业务相相同或相近的机构，并且调整部门职能分工和职责权限，改变按“部门管理”原则设立机构的格局，以达到优化整个地方政府组织机构的目的，建立精干高效的组织模式，从真正意义上为群众生产活动提供便利。
高效政府必然以精干的组织和人员、健全的行政运行机制为基础，因此优化干部队伍结构，创新管理方式十分必要。在公务员队伍的数量方面，坚决守住机构编制和实有人员“只减不增”这条底线，在公务员队伍的质量方面，其所处地域分布、学历、年龄等结构进行调整和改善，使整体素质得到提高，同时引入竞争机制，实行“乡官”竞选。改变过去“以钱养人”的现象，完善干部考核评价机制，健全干部管理体制。多种手段并举，让干部队伍保质又保量。
（三）明确改革目标，形成改革理论
明确改革目标：优化乡镇政府体制，提高乡镇政府效能，促进乡镇政府法治。现在强调依法治国，要提高政府工作人员的法律意识，任何行政行为都不是政府机关和公职人员的随意行为，而是一种组织行为和规范行为，同时带动管辖区域人民知法、懂法、守法，高效管理社会事务。矛盾共性与个性的辩证关系指出共性寓于个性之中，个性又受共性的制约，共性和个性在一定条件下相互转化。故在多年的乡镇机构改革实践中，可以总结不同地区改革的经验，并且形成一套相对完整的理论，对于今后的乡镇机构改革奠定基础。
乡镇政府机构改革任重道远，从国家基层行政机关开始进行改革，由小到大，由点到面，层层推进，不断总结经验，相互借鉴，求同存异，形成一套完整的理论体系。全心全意为人民服务，以广大人民群众的根本利益为出发点和落脚点。因为乡镇政府是与人民群众生活联系最紧密的国家机关，只有建設权威性高、公信力强的基层政府，人民才会更加信服政府治理与服务。（作者单位为江西师范大学）
在继续推进国家行政体制改革中提到“深化政府机构改革，提高行政效能”，而这些要从基层做起，进行层层机构改革，完善管理体制，提高行政效率。政府始终坚持“全心全意为人民服务”的宗旨，乡镇机构改革，也是为了更好的服务广大群众。社会主义新农村建设如火如荼的开展，也为乡镇政府机构改革带来了机遇与挑战。到目前为止，多次以精简机构和分流人员为目标的乡镇机构改革，没有从根本上解决乡镇机构和人员膨胀等核心问题，也出现了“机构精简越简越臃肿”、放权过度导致乡镇政府承受了更多的责任等现象。十八届五中全会公报中也强调，持续推进简政放权、放管结合、优化服务。将“放管结合”单独提出，也是从这几年年的各地政府机构改革中得出的经验，同时对政府的要求也越来越高。
一、当前我国乡镇政府机构改革过程中遇到的问题
（一）财权收紧，事权扩大
财权与是事权不相匹配是自农村税费改革以来提到的最多的问题。经济社会的发展需要大量资金的注入，公共设施的建设、公共服务的提供、公共事业的管理都离不开资金的支持，然而现实问题是乡镇政府财政资金来源单一，单纯依靠上级财政拨付，仅仅只能夠维持机关基本运转，甚至在经济不发达的地方机关运转也存在困难，更别提产业机构调整了，财政入不敷出，压力大。所以许多乡镇领导上任后第一件事就是先想办法“化缘”，由此也导致了乡镇政府负债严重，乡镇干部垫款普遍、工资福利长期拖欠等衍生问题。大部分乡镇政府会通过卖地获得资金维持区域发展，也因此陷入了“土地财政”的怪圈。以土地出售为主的“土地财政”只能起到暂时性的缓解作用，其与地方政府财政收入来源的稳定性与可持续性要求相背离，这些都是财权收紧的现象以及可能产生的后果。
基层乡镇政府的工作量极大，事权范围涉及较广。而保障民生、发展经济、维护治安都需要财政的运作。一般来说乡镇政府财政能力弱，乡镇政府所拥有的的财力往往满足不了也保证不了事权所需要的财力。在这种“事权”没有减负，但财权减弱的情况下，会催生政府的非规范谋利行为。
（二）权力小，责任大
在推进乡镇机构改革的过程中，权责不对称也是重大问题之一，乡镇干部的压力是比较大的。乡镇机构中多为县级部门的派出机构，而派出机构的人、财、物权大多都在县里，乡镇政府对一些机构不合理的做法也无权干涉，也就是说责任在乡镇政府，权力却在县级的职能部门，这也使得大多数乡镇政府干部力不从心、无法作为。而上级部门的行政命令、工作任务、考核指标最终都要层层下落到乡镇头上，当前多数乡镇干部都有一个共同的心声就是“芝麻大的官儿，巴掌大的权力，无限大的责任”。
在行政实践中，一方面基层事务复杂繁琐；另一方面，县区政府及其职能部门往往将大量考核指标与任务挤压到乡镇与街道，它们承载着招商引资、社会保障、民生服务等大量事务，往往形成上面千根线下面一根针现象。乡镇政府往往是该干的要干，不该干的也要干，并且这些都是年底绩效考核的评比，而至于资金也要自己自行解决。
（三）干部队伍建设问题
由于基层干部队伍的组成结构较为复杂，文化素质也参差不齐，思想建设方面也各有差异：除了上述的少部分乡镇领导干部权力不大、无法作为，再者是因为责任风险导致部分领导不敢作为。随着反腐的纵深掘进与法制化的建设，尤其是即将建立的重大决策终身责任追究及倒查机制，使得少部分领导者在责任面前退缩了，萌生了“宁愿少干事不干事，保证不出事”的想法。干部队伍中存在为了防止政治事业“清零”而小心翼翼“不敢放开干”的现象，在责任风险面前，他们追求“保稳”缺乏冒险精神，他们不敢大有作为，因为在追求效率的同时稍有不慎便会令人落下话柄，揪住“小辫子”，捕风捉影的现象也时有发生，那么既然责任存在风险，何不安于现状呢？惧怕责任风险，这也就导致他们不敢有所作为的原因。还有部分将一些不合理利益视为应有报酬的党性不纯的基层领导会觉得利益受损而不想作为，心理失衡不愿作为。这些错误保守的思想观念都阻碍了政府工作的有效进行。即从观念、心理方面，基层干部队伍出现了一些偏差问题，这个问题需要引导解决。
（四）机构越简越多，人员越精越冗
大多数地区把机构改革单纯的认为是“精简机构，裁减人员”，而忽视了职能转变，步入“机构越简越多，人员越精越冗”的怪圈。有些乡镇政府机构设置仍存在着机构庞大、职能不明确、行政机构远远大于事业型机构等主要问题。由于乡镇机构中还有合同制工人，国家安排的复退转军人，这都决定了乡镇组成人员的复杂性，而机构改革中清退人员遇到阻碍，对于清退人员的补偿也由于乡镇资金不够遇到了困难。
二、改革过程中出现问题的原因
（一）基层乡镇政府内在动力小
首先，行政权力尤其是行政执法权依然隶属于县区职能部门没有下放，因此基层乡镇政府的权力较小。其次，农业税的取消，一定程度上缓和了党群关系，但是对于政府的财政有一定的影响，如此一来乡镇政府进行基层建设所需要的资金来源少，并且自主权的缺失以及调控权的缺损即所拥有的权力小。再者，基层公务员工资工资待遇差但是工作任务繁重，工作责任大，导致积极性不高。这三个因素导致整体的内在动力小，做一件事的限制性条件多。 （二）行政体制和管理方式的不足，干部选拔方式守旧
由于行政体制与行管理方式不当，有很多事务，基层干部想去作为但却无法作为，他们拥有的行政执法权远远小于事权。在领导干部选拔任用上，往往论资排辈，难以将责任风险与选拔任用有机结合，把一些敢于担当、善于创新的人选拔出来。对基层领导者的考核激励机制没有进一步配套跟进，考核难以深度触及基层领导不作为的神经系统，难以产生激励作用，这也导致少部分基层领导不愿作为。
（三）改革目标不明确，无统一的理论
基层政府决策议事程序缺乏法律规范，依法决策缺乏刚性保障。比如说在推进改革的过程中，中西部欠发达地区的基层政府机构改革和东部发达地区的基层政府机构改革的方向方法是略微不同的，但是他们的改革都应有共性，即基本理论。由于现在没有统一的基本理论，地区改革成果差异性明显，相互借鉴但是又不能够很好的结合当地的政治经济状况，缺乏统一的规范与理论指导，盲目性和随意性较大，各地改革的力度与进度差异明显，有些地方甚至“原地踏步”，无法形成改革的整体效应。
三、对改革出现的问题提出解决办法
（一）事权重组，明确乡镇事权范围
继续推进简政放权，赋予乡镇更多自主权。明确各级政府事权，不能上下一般粗，应该有一些划分原则，比如乡镇政府管理主要在农业、农村经济、村镇建设、文化建设等方面，而派出机构的事务比如公安、地税、国税、工商、电力等应由县政府统一管理。进一步依法规范县级政府的职责、权限，用法律手段界定乡镇政府的职责范围并且为其提供保护。
（二）机构调整，队伍整改
要认真做好公共服务设施的撤并与建设，撤并目前职能交叉重复、业务相相同或相近的机构，并且调整部门职能分工和职责权限，改变按“部门管理”原则设立机构的格局，以达到优化整个地方政府组织机构的目的，建立精干高效的组织模式，从真正意义上为群众生产活动提供便利。
高效政府必然以精干的组织和人员、健全的行政运行机制为基础，因此优化干部队伍结构，创新管理方式十分必要。在公务员队伍的数量方面，坚决守住机构编制和实有人员“只减不增”这条底线，在公务员队伍的质量方面，其所处地域分布、学历、年龄等结构进行调整和改善，使整体素质得到提高，同时引入竞争机制，实行“乡官”竞选。改变过去“以钱养人”的现象，完善干部考核评价机制，健全干部管理体制。多种手段并举，让干部队伍保质又保量。
（三）明确改革目标，形成改革理论
明确改革目标：优化乡镇政府体制，提高乡镇政府效能，促进乡镇政府法治。现在强调依法治国，要提高政府工作人员的法律意识，任何行政行为都不是政府机关和公职人员的随意行为，而是一种组织行为和规范行为，同时带动管辖区域人民知法、懂法、守法，高效管理社会事务。矛盾共性与个性的辩证关系指出共性寓于个性之中，个性又受共性的制约，共性和个性在一定条件下相互转化。故在多年的乡镇机构改革实践中，可以总结不同地区改革的经验，并且形成一套相对完整的理论，对于今后的乡镇机构改革奠定基础。
乡镇政府机构改革任重道远，从国家基层行政机关开始进行改革，由小到大，由点到面，层层推进，不断总结经验，相互借鉴，求同存异，形成一套完整的理论体系。全心全意为人民服务，以广大人民群众的根本利益为出发点和落脚点。因为乡镇政府是与人民群众生活联系最紧密的国家机关，只有建設权威性高、公信力强的基层政府，人民才会更加信服政府治理与服务。（作者单位为江西师范大学）