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摘 要：我国烟草专卖制度的建立是我国改革开放的一个产物，但是随着我国市场环境的深刻变化和我国烟草专卖制度自身存在的缺陷，它又面临着新一轮改革的压力。怎么更好地推动新的改革，关键要从理论上厘清烟草专卖制度的科学内涵、目的、职责是什么，并以新的改革理念，设计改革方案，确定改革的主要内容。
关键词：烟草；专卖制度；改革；理论
中图分类号：F120 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）09-0075-02 自从我国建立烟草专卖制度以来，国家烟草专卖局于2003年相继实施了工商分开、战略重组、调整职能和理顺产权的四大改革，这是一场不彻底的改革，因为它没有触动烟草专卖专营的垄断根基。随着世界卫生组织《烟草控制框架公约》生效后，在我国改革进入攻坚战的大背景下，打破垄断，是这个时代的必然趋势。因此，烟草行业亟须推动新的一轮改革。
一、改变对我国烟草专卖制度的科学内涵的传统认识
我国烟草专卖制度是针对烟草制品实行严格行政和法律管理的制度。有的学者把我国烟草专卖制度简单理解为行政垄断是片面的。我国目前烟草专卖制度是围绕领导机制、管理机制、经营机制这样一个模式构建出来的，实行 “统一领导、垂直管理、专卖专营”。针对这一制度，学界争论较大。从目前争论的焦点来看，在“统一领导、垂直管理”的领导机制、管理机制方面，基本上没有多少争论，现在主要在“专卖专营”上争论比较大。“专卖专营”是目前我国烟草专卖制度的基石，“统一领导、垂直管理”是为了保证“专卖专营”正常运行。学者普遍对“专卖专营”的合理性提出质疑，进而对我国烟草专卖制度合理性也产生了怀疑。
“专卖专营”的制度设计是缺乏科学依据的。具体有以下几点：（1）“专卖专营”是与计划经济体制相适应的经营模式，违背了市场经济的基本原则，市场经济的竞争性、效率性，公平性基本上被压制和破坏了。实行“专卖专营”的预期效果并不十分理想。一项新制度设计是否合理，也要根据这个制度推行的效率和利益最大化标准来衡量。“专卖专营”成为我国“计划经济的最后一块堡垒”[1]。由于“专卖专营”，烟草业形成了行业高度行政性垄断经营，建立了封闭、垄断、保护生产经营的秩序，与市场经济条件下的竞争、统一、有序、开放的市场竞争秩序形成了鲜明对比，直接阻碍全国统一开放大市场的形成，进而限制了中国烟草产业竞争力的提升。（2）笔者认为我国烟草专卖制度传统上强调“专卖专营”，这是错误的，应该正确理解为法定国家专卖管理。所谓专卖管理，就是根据烟草商品的特殊性，采取有别于普通商品的一套国家监管模式。在国家颁布的《烟草专卖法》中明确规定，国家对烟草制品生产销售、进出口实行专卖管理，国家是唯一专卖主体，国家烟草专卖局代表中央政府履行职能，管理烟草行业内各下属单位。《烟草专卖法》突出专卖管理、烟草专卖许可证制度，对主体的所有制资格并没有特殊规定，但是为了有利于保证国家专卖管理，在烟草体制设计上把专卖管理与烟草国有独资经营高度统一起来，禁止民营资本和外资进入烟草业生产和经营领域。在《烟草专卖法实施条例》中将烟草专卖解释为国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。一个只是市场准入限制，一个却是国有企业全行业垄断经营。中国烟草总公司（国家烟草专卖局） 负责对所有烟草企业进行统一管理和经营，所有有关烟草的生产经营活动，除了卷烟零售业务和部分辅料生产外，只能由烟草总公司及其下属的各级各类行业内的公司经营，其他行业的企业、资本不能自由进入烟草行业。这种“政企合一”烟草体制弊端比较严重。政府既是烟草企业的所有者，行使所有权和经营权，又是企业监督管理者，烟草监管部门和地方政府行政利益左右着企业生产和经营，监管被虚化和企业化了，而企业的生产经营则行政化了，烟草企业不是一个独立的法人经营实体，更像是“一个计划经济条件下的加工厂”[2]。从理论和实践来看，把国家专卖管理理解为“专卖专营”有很大的局限性，必须要改革这种模式，建立一个在市场经济条件下的烟草专卖新制度。
二、深刻理解我国实行烟草专卖制度的根本目的
为了更好地指导我国烟草业健康发展，需要搞清楚我国烟草专卖制度的目的是什么。笔者认为，我国烟草专卖制度的目的，不仅要严格控制烟草制品的生产，而且也要控制香烟的消费，在“双控”中，逐步缩减我国烟草生产规模。这与世界卫生组织所公布的《烟草控制框架公约》精神是高度一致的。《烟草控制框架公约》第3条目标中明确指出：“本公约及其议定书的目标是提供一个由各缔约方在国家、区域和全球各级实施烟草控制措施的框架，以便使烟草使用和接触烟草烟雾持续大幅度下降，从而保护当代和后代免受烟草消费和接触烟雾对健康、社会、环境和经济造成的破坏性影响。”但是，从建立烟草专卖制度以来，推动我国烟草业发展的目的主要强调其经济贡献和财政贡献，而不重视“控烟”，这导致我国烟草业发展跑偏了。
我国烟草专卖制度根据烟草制品的特殊属性的生产和经营而建立的一项制度，其目的突出强调保证国家财政税收。自从1982年中国烟草总公司成立以来，我国国家财政具有很强的“烟草财政”的特点。 “就近些年来说，烟草业甚至是国内最大的单一税源。政府与烟草企业形成了高度统一的利益体，政府依赖于企业发展提供财政支持，企业需要政府提供保护，让企业在行政垄断条件下，获得暴利。”
在现实中，我国烟草专卖部门和烟草企业把烟草专卖当做发展烟草的保护工具，对于“控烟”往往比较消极，“控烟”往往流于形式，使我国烟草专卖制度被片面化实施，实践效果走向了一个错误极端。“世界卫生组织《烟草控制框架公约》在我国2006年1月生效后的5年间，我国卷烟产量不降反增，2010年达到23 752.7亿支，增长了17%。与卷烟产量上升相应的是，患烟草相关疾病的人数迅速增加。目前，我国烟民总数达3亿人，男性吸烟率高达52%，遭受二手烟危害的人数达7.4亿，我国距离2040年全球烟草制品使用率低于5%的目标渐行渐远。”[3] 我国烟草业能否实现从保护性发展转向限制性发展，关键要明确烟草业发展的目的，正确把握“控烟”和“发展”的平衡，搞清楚“控烟”是目的，“发展”是必不可少的手段，而不是相反。今后的烟草产业调整，要以“控烟”为导向，推进烟草产业结构和产品结构调整，促进优势烟草企业发展壮大，促进新的危害性低的烟草制品生产，淘汰旧烟草制品。“健康应当成为产业结构调整、经济结构转型的重要标准。政府对于健康危害型的烟草产业，必须严格准入，限制发展。在未来20年，我国完全有机会平稳实现烟草业的转型，这符合中国经济发展方式的根本方向。”[4]
三、界定清楚我国烟草专卖制度的职责
在我国现行的烟草专卖制度下，以专卖保护专营，限制民营资本涉足于烟草业的生产和批发销售，只允许个体、私营从事烟草的零售业务，形成了专卖与专营权高度统一的模式。在这个模式下，专卖局行使专卖行政管理权，而烟草公司享有烟草专营权，这使我国烟草专卖制度的职责具有很强的排斥民营资本的特点。
第一，依法保护合法烟草企业的正常生产经营，打击无证企业从事假烟生产和经营，这是法治市场经济的一个监管基本职责，这是对的。但专卖专营的监管，往往被视为对民营资本从事烟草生产经营的管制，则对烟草公司进行强化式保护。按照市场经济的有效监管要求来讲，监管主体与市场经营主体完全独立，两者无直接经济利益关系和上下级领导关系。但是我国烟草专卖局与烟草公司两块牌子一套人马，并且实行垂直领导，这明显不符合市场经济的有效监管条件，在这种环境下，监管就变成国家局（或公司）对地方局（或公司）的行政事务和业务监管，而不是行政管理权对企业经营权的监管。
为了改变目前我国烟草业比较严重的地方保护主义，行业之间条块分割的局面，培育企业之间健康的市场竞争，引导企业依法依规生产和经营，做大做优名牌企业和产品，淘汰落后企业，必须真正从国家层面到地方层面把经营权下放给烟草公司，烟草专卖局专司管理权。
第二，打击香烟走私，维护国内烟草市场。根据《烟草专卖法》及有关规定，明令禁止香烟走私。中国拥有3.5亿烟民，是全世界最大的烟草消费国。西方烟草跨国公司已经不满足于正常贸易，而是加大对中国进行香烟走私力度。“走私一直是英美烟草公司渗入中国市场的核心战略。”
四、深化我国烟草体制改革的主要思路
我国烟草专卖制度不能固步自封，而是要根据国内外形势的变化，加大自身的改革。我国烟草专卖制度改革不是抛弃烟草专卖制度，而是进行自我完善和发展，充分发挥其优势。
一是放松市场准入的限制，取消烟草专卖专营，允许民营资本进入烟草生产领域，培育不同烟草企业市场竞争，加强产权制度改革力度，打破国有独资经营，探索建立国有控股、民营资本参股的多元化经营模式，推动烟草企业按照现代企业制度的要求进行兼并重组，在这个方面烟草业可以借鉴我国汽车产业的整合模式的成功经验。
二是放松行政垄断管理，转变烟草专卖局的管理职能，加强对烟草行业的宏观调控，保持和促进烟草生产经营的有序发展和合理布局，维护国家利益和消费者利益，合理运用行政和法律手段加强对烟草行业的监管，负责制定我国烟草发展规划，制定和下达每年的生产计划指标，协调公安、海关和工商等部门依法打击烟草走私和非法烟草生产经营。“国家减少在专卖制度下的计划体制、投资体制、财税体制等方面的直接管制，慢慢淡化行政垄断经营色彩。”[4]
三是弱化对烟草财政的依赖，加强对烟草行业的控制，认真履行“控烟公约”规定，以“控烟”为导向，有效引导烟草业的健康发展。长期把烟草行业作为国民经济支柱产业是不符合国家长远利益的，因为烟草行业所创造的收入与用于支付治疗公众因吸烟造成身体疾病的费用相比，后者超过前者。
参考文献：
[1] 王彩霞.内忧外患下的中国烟草专卖制度困境分析[J].吉林工商大学学报，2008，（7）.
[2] 周耀辉.中国烟草产业制度变革：专卖放松与产权改革并重[J].经济管理，2010，（11）.
[3] 王君平.《烟草控制框架公约》已生效五年 控烟为何难奏效[N].人民日报，2011-06-09.
[4] 吕筱萍，杨静.从世界烟草专卖制度演变模式看我国烟草专卖制度的改革[J].重庆工商大学学报：社会科学版，2006，（10）.
（责任编辑：赵蕾）
关键词：烟草；专卖制度；改革；理论
中图分类号：F120 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）09-0075-02 自从我国建立烟草专卖制度以来，国家烟草专卖局于2003年相继实施了工商分开、战略重组、调整职能和理顺产权的四大改革，这是一场不彻底的改革，因为它没有触动烟草专卖专营的垄断根基。随着世界卫生组织《烟草控制框架公约》生效后，在我国改革进入攻坚战的大背景下，打破垄断，是这个时代的必然趋势。因此，烟草行业亟须推动新的一轮改革。
一、改变对我国烟草专卖制度的科学内涵的传统认识
我国烟草专卖制度是针对烟草制品实行严格行政和法律管理的制度。有的学者把我国烟草专卖制度简单理解为行政垄断是片面的。我国目前烟草专卖制度是围绕领导机制、管理机制、经营机制这样一个模式构建出来的，实行 “统一领导、垂直管理、专卖专营”。针对这一制度，学界争论较大。从目前争论的焦点来看，在“统一领导、垂直管理”的领导机制、管理机制方面，基本上没有多少争论，现在主要在“专卖专营”上争论比较大。“专卖专营”是目前我国烟草专卖制度的基石，“统一领导、垂直管理”是为了保证“专卖专营”正常运行。学者普遍对“专卖专营”的合理性提出质疑，进而对我国烟草专卖制度合理性也产生了怀疑。
“专卖专营”的制度设计是缺乏科学依据的。具体有以下几点：（1）“专卖专营”是与计划经济体制相适应的经营模式，违背了市场经济的基本原则，市场经济的竞争性、效率性，公平性基本上被压制和破坏了。实行“专卖专营”的预期效果并不十分理想。一项新制度设计是否合理，也要根据这个制度推行的效率和利益最大化标准来衡量。“专卖专营”成为我国“计划经济的最后一块堡垒”[1]。由于“专卖专营”，烟草业形成了行业高度行政性垄断经营，建立了封闭、垄断、保护生产经营的秩序，与市场经济条件下的竞争、统一、有序、开放的市场竞争秩序形成了鲜明对比，直接阻碍全国统一开放大市场的形成，进而限制了中国烟草产业竞争力的提升。（2）笔者认为我国烟草专卖制度传统上强调“专卖专营”，这是错误的，应该正确理解为法定国家专卖管理。所谓专卖管理，就是根据烟草商品的特殊性，采取有别于普通商品的一套国家监管模式。在国家颁布的《烟草专卖法》中明确规定，国家对烟草制品生产销售、进出口实行专卖管理，国家是唯一专卖主体，国家烟草专卖局代表中央政府履行职能，管理烟草行业内各下属单位。《烟草专卖法》突出专卖管理、烟草专卖许可证制度，对主体的所有制资格并没有特殊规定，但是为了有利于保证国家专卖管理，在烟草体制设计上把专卖管理与烟草国有独资经营高度统一起来，禁止民营资本和外资进入烟草业生产和经营领域。在《烟草专卖法实施条例》中将烟草专卖解释为国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。一个只是市场准入限制，一个却是国有企业全行业垄断经营。中国烟草总公司（国家烟草专卖局） 负责对所有烟草企业进行统一管理和经营，所有有关烟草的生产经营活动，除了卷烟零售业务和部分辅料生产外，只能由烟草总公司及其下属的各级各类行业内的公司经营，其他行业的企业、资本不能自由进入烟草行业。这种“政企合一”烟草体制弊端比较严重。政府既是烟草企业的所有者，行使所有权和经营权，又是企业监督管理者，烟草监管部门和地方政府行政利益左右着企业生产和经营，监管被虚化和企业化了，而企业的生产经营则行政化了，烟草企业不是一个独立的法人经营实体，更像是“一个计划经济条件下的加工厂”[2]。从理论和实践来看，把国家专卖管理理解为“专卖专营”有很大的局限性，必须要改革这种模式，建立一个在市场经济条件下的烟草专卖新制度。
二、深刻理解我国实行烟草专卖制度的根本目的
为了更好地指导我国烟草业健康发展，需要搞清楚我国烟草专卖制度的目的是什么。笔者认为，我国烟草专卖制度的目的，不仅要严格控制烟草制品的生产，而且也要控制香烟的消费，在“双控”中，逐步缩减我国烟草生产规模。这与世界卫生组织所公布的《烟草控制框架公约》精神是高度一致的。《烟草控制框架公约》第3条目标中明确指出：“本公约及其议定书的目标是提供一个由各缔约方在国家、区域和全球各级实施烟草控制措施的框架，以便使烟草使用和接触烟草烟雾持续大幅度下降，从而保护当代和后代免受烟草消费和接触烟雾对健康、社会、环境和经济造成的破坏性影响。”但是，从建立烟草专卖制度以来，推动我国烟草业发展的目的主要强调其经济贡献和财政贡献，而不重视“控烟”，这导致我国烟草业发展跑偏了。
我国烟草专卖制度根据烟草制品的特殊属性的生产和经营而建立的一项制度，其目的突出强调保证国家财政税收。自从1982年中国烟草总公司成立以来，我国国家财政具有很强的“烟草财政”的特点。 “就近些年来说，烟草业甚至是国内最大的单一税源。政府与烟草企业形成了高度统一的利益体，政府依赖于企业发展提供财政支持，企业需要政府提供保护，让企业在行政垄断条件下，获得暴利。”
在现实中，我国烟草专卖部门和烟草企业把烟草专卖当做发展烟草的保护工具，对于“控烟”往往比较消极，“控烟”往往流于形式，使我国烟草专卖制度被片面化实施，实践效果走向了一个错误极端。“世界卫生组织《烟草控制框架公约》在我国2006年1月生效后的5年间，我国卷烟产量不降反增，2010年达到23 752.7亿支，增长了17%。与卷烟产量上升相应的是，患烟草相关疾病的人数迅速增加。目前，我国烟民总数达3亿人，男性吸烟率高达52%，遭受二手烟危害的人数达7.4亿，我国距离2040年全球烟草制品使用率低于5%的目标渐行渐远。”[3] 我国烟草业能否实现从保护性发展转向限制性发展，关键要明确烟草业发展的目的，正确把握“控烟”和“发展”的平衡，搞清楚“控烟”是目的，“发展”是必不可少的手段，而不是相反。今后的烟草产业调整，要以“控烟”为导向，推进烟草产业结构和产品结构调整，促进优势烟草企业发展壮大，促进新的危害性低的烟草制品生产，淘汰旧烟草制品。“健康应当成为产业结构调整、经济结构转型的重要标准。政府对于健康危害型的烟草产业，必须严格准入，限制发展。在未来20年，我国完全有机会平稳实现烟草业的转型，这符合中国经济发展方式的根本方向。”[4]
三、界定清楚我国烟草专卖制度的职责
在我国现行的烟草专卖制度下，以专卖保护专营，限制民营资本涉足于烟草业的生产和批发销售，只允许个体、私营从事烟草的零售业务，形成了专卖与专营权高度统一的模式。在这个模式下，专卖局行使专卖行政管理权，而烟草公司享有烟草专营权，这使我国烟草专卖制度的职责具有很强的排斥民营资本的特点。
第一，依法保护合法烟草企业的正常生产经营，打击无证企业从事假烟生产和经营，这是法治市场经济的一个监管基本职责，这是对的。但专卖专营的监管，往往被视为对民营资本从事烟草生产经营的管制，则对烟草公司进行强化式保护。按照市场经济的有效监管要求来讲，监管主体与市场经营主体完全独立，两者无直接经济利益关系和上下级领导关系。但是我国烟草专卖局与烟草公司两块牌子一套人马，并且实行垂直领导，这明显不符合市场经济的有效监管条件，在这种环境下，监管就变成国家局（或公司）对地方局（或公司）的行政事务和业务监管，而不是行政管理权对企业经营权的监管。
为了改变目前我国烟草业比较严重的地方保护主义，行业之间条块分割的局面，培育企业之间健康的市场竞争，引导企业依法依规生产和经营，做大做优名牌企业和产品，淘汰落后企业，必须真正从国家层面到地方层面把经营权下放给烟草公司，烟草专卖局专司管理权。
第二，打击香烟走私，维护国内烟草市场。根据《烟草专卖法》及有关规定，明令禁止香烟走私。中国拥有3.5亿烟民，是全世界最大的烟草消费国。西方烟草跨国公司已经不满足于正常贸易，而是加大对中国进行香烟走私力度。“走私一直是英美烟草公司渗入中国市场的核心战略。”
四、深化我国烟草体制改革的主要思路
我国烟草专卖制度不能固步自封，而是要根据国内外形势的变化，加大自身的改革。我国烟草专卖制度改革不是抛弃烟草专卖制度，而是进行自我完善和发展，充分发挥其优势。
一是放松市场准入的限制，取消烟草专卖专营，允许民营资本进入烟草生产领域，培育不同烟草企业市场竞争，加强产权制度改革力度，打破国有独资经营，探索建立国有控股、民营资本参股的多元化经营模式，推动烟草企业按照现代企业制度的要求进行兼并重组，在这个方面烟草业可以借鉴我国汽车产业的整合模式的成功经验。
二是放松行政垄断管理，转变烟草专卖局的管理职能，加强对烟草行业的宏观调控，保持和促进烟草生产经营的有序发展和合理布局，维护国家利益和消费者利益，合理运用行政和法律手段加强对烟草行业的监管，负责制定我国烟草发展规划，制定和下达每年的生产计划指标，协调公安、海关和工商等部门依法打击烟草走私和非法烟草生产经营。“国家减少在专卖制度下的计划体制、投资体制、财税体制等方面的直接管制，慢慢淡化行政垄断经营色彩。”[4]
三是弱化对烟草财政的依赖，加强对烟草行业的控制，认真履行“控烟公约”规定，以“控烟”为导向，有效引导烟草业的健康发展。长期把烟草行业作为国民经济支柱产业是不符合国家长远利益的，因为烟草行业所创造的收入与用于支付治疗公众因吸烟造成身体疾病的费用相比，后者超过前者。
参考文献：
[1] 王彩霞.内忧外患下的中国烟草专卖制度困境分析[J].吉林工商大学学报，2008，（7）.
[2] 周耀辉.中国烟草产业制度变革：专卖放松与产权改革并重[J].经济管理，2010，（11）.
[3] 王君平.《烟草控制框架公约》已生效五年 控烟为何难奏效[N].人民日报，2011-06-09.
[4] 吕筱萍，杨静.从世界烟草专卖制度演变模式看我国烟草专卖制度的改革[J].重庆工商大学学报：社会科学版，2006，（10）.
（责任编辑：赵蕾）