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[摘要]民主集中制是党的根本组织制度和领导制度，也是理解党内决策机制的枢纽，其本质上是一种程序过程。贯彻民主集中制应解决好决策程序的科学化、规范化和透明化等技术难题，应从权力运行程序的各个环节加强民主集中制建设。
[关键词]民主程序民主集中制权力运行
民主集中制在本质上是一种程序过程
程序是现代民主政治的重要范畴，其重要追求是科学民主决策，而如何实现科学民主决策是无产阶级政党建设的主要内容之一。自列宁创立民主集中制以来，我们党逐渐引入了这一党内决策机制。在党的历史上，对民主集中制的民主与集中的关系有过激烈的争论，其主要原因是对该原则的本质认识不清。从本质上看，民主集中制应是一种程序过程。
首先，民主集中制的决策过程显示了现代民主程序的基本功能。在现代民主政治中，程序的作用主要体现在以下三个方面：第一是控权，即将权力运行的过程、方式和边界分解为若干过程和环节，每一个过程与环节都有其标准和时空限制，从而使权力按照既定的轨道运行，这样就克服了权力的随意性，增强了权力运行结果的可预见性。而按照民主集中制，我们党内决策的基本过程为：确定议题或方案、召开适当会议充分讨论、实行表决、作出决策、制定执行方案和措施以及明确分工、检查监督和厉行赏罚。这一决策过程的各个环节都可以控制权力的运行。第二是避害，即通过平等基础上的协商、妥协等使问题得到解决，协调各种利益关系，增强人们对结果的认同，减少冲突的发生。民主集中制的基础正是党员的平等协商、参与，通过各种程序参与决策，认同和服从决策。第二是修正，即按照程序做出的决策如果发生错误，可以迅速得到修正，而民主集中制的原则本身在各个层面上蕴含了监督纠错机制。
其次，民主集中制涵盖了程序的基本前提和标准。民主集中制的一个重要隐含前提就是，每一党员都必须遵守在平等基础上按照多数原则做出的决策，而这正是现代程序的基本前提。同时，民主集中制也体现了现代民主程序的基本标准：第一，民主集中制体现了党员之间的政治平等，每一个党员是平等的决策主体；第二，民主集中制可以保证每一名党员有效参与决策的全过程，其可以影响决策的最终阶段；第三，民主集中制使每一名党员都有机会获得足够的信息，以发现最有利的决策；第四，民主集中制体现了决策的授权来自于全体党员。概括起来就是，民主集中制涵盖了现代程序所要求的政治平等、有效参与、开明理解和包容性的标准。
第三，民主集中制体现了程序的独立价值特征，民主程序不仅体现了现代民主的实质性要求，而且它本身具有独立的价值。民主集中制不仅体现了党内民主的实质价值，而且体现了通过程序正义，实现人的尊严和道德自主及党内正义分配的制度设计要求，因而具有自身的独立价值。
贯彻民主集中制应破解的程序性技术难题
民主集中制作为一种程序过程，从目前来看，要更好地实现科学决策，必须针对其在实践中的缺陷破解以下技术性难题：
一是破解程序的科学化难题。首先，任何决策程序都要坚持实事求是的思想路线。设置程序和执行程序要坚持实事求是，大力调查研究，尽可能多地获取信息。同时，要重视程序的效益，必须进行程序成本的严密核算，对风险有一个客观的评估，成本必须是最低的。当程序不可避免地损害某些人的利益时，必须选择最为低廉，损失最小的程序。其次，程序的设置必须具有切实的可操作性，坚持刚性原则。坚持刚性原则最重要的就是程序要有强制性。源起于法律程序的民主程序只有相关强制性的法规的支撑，才具有权威性，没有强制性的程序规则就没有真正的民主。所谓程序的强制性，就是程序一日确立必须执行，违反了程序，行为应视为无效，并被追究责任。同时，程序一旦作出并生效，即使可以重新解释，如果没有另一个正当合法程序的认定，决不能撤回推翻。是要坚持群众路线。坚持群众路线，掌握民情、民意，让群众或者其代表参与决策过程，给他们充分的发言权和决定权。
二是破解程序的规范化难题。不规范程序会造成结果的随意性。例如，如果会议在A、B、c三个方案之间进行表决，如果某领导支持A，那么他可能会首先要求在B、c之间进行淘汰表决，从而增加A获胜的机会，最后进行A与获胜者之间的表决。为什么我们经常会遇到“上有政策，下有对策”的现象?主要原因在于，我们的程序缺乏严谨合理的具体程序的设定或存在漏洞，不规范，可操作性差。调查表明，当前绝大多数腐败的产生，其重要原因就是权力运行在程序不完整、欠规范上。促进程序的规范性，主要的就是把不同权力的运行通过法律规章确定下来，纳入法制化、程序化轨道，做到分工明确、各司其职，同时还要保证程序的可监督性。
是破解程序的透明化难题。程序透明化既可以让当事人亲眼看到决策及正义的实现过程，对当事人和社会公众具有提示、感染和教育作用，又提供了对程序过程的可监督性。民主的程度越高，程序的透明化越高，反之亦然。那么，如何实现民主程序的透明化呢?首先，要提高程序的参与性。尤其是当权力行使可能对当事人的权利、义务产生不利影响时，必须提供某种形式的表达意见和为自己辩护的机会。在决策信息获得(或被告知)与传递上机会平等。其次，要提高程序的公开性。程序的每一阶段和步骤都应当以当事人和社会公众看得见的成文方式公布。当程序以一种透明、公开的方式运行时，其结果即是人们理性的决定，从而也就具有了合理性。第三，要提高程序的及时终结性，即程序必须包含行为的明确时效和期限要求。
按力运行程序加强民主集中制
民主集中制的核心是党内权力运行问题。而权力的运行主要包括权力的赋予、权力的行使、权力的监督等几个环节。据此，按照权力运行程序加强民主集中制，实现科学决策，应重点做好以下工作：
首先，从权力赋予上要真正确立广大党员权力来源及运行的主体地位，确保其依照程序有效参与决策。确保对被授权者的制约是民主政治的关键，其关键环节是严格的授权程序。依据党章，党的各级组织的权力是通过全体党员以选举等形式委托产生的，党员是权力的主体。只有确保党员的权力主体地位，才能真正维护其基本权利，监督主要党员干部的行为，保证党员对事关党的命运等重大事项上有最终决定权，防止决策失误。应依据《中国共产党章程》、《中国共产党党员权力保障条例》等法规，建立领导人定期通报党内重要事务的制度，尤其是发挥和扩大党内质询力度，让主要领导干部定期回答广大党员提出的问题并及时汇报解决情况，把质询作为一种定期的制度固定下来。也可以利用信息化平台，积极开展建言献策等活动，使广大党员的意见和建议及时得到反馈。
其次，从权力行使角度上要培养和增强广大党员干部的程序民主意识，打破潜规则的困扰。应教育党员善于利用程序监督主要领导干部的权力行使，看其有没有遵守程序，有没有破坏程序的规范性、完整性。一是要确立程序面前人人平等的意识；二是要确立程序参与意识；三是要确立程序公开透明意识；四是要确立决策改变必须经过另一程序的意识。树立程序意识，还必须破除潜规则的困扰。潜规则大多和权钱交易紧密相联，败坏了社会公平正义与效率，它是和各种正常的民主程序在根本精神上是背道而驰的。一个执政党内如果潜规则盛行，将极大地破坏其执政的合法性基础，降低执政效率，败坏党的形象。
其三，从权力监督角度上加强党内的程序监督。党内民主程序包含选举程序、立法程序、行政程序、司法程序、监督程序等多个方面，监督程序实质是修正程序。加强程序监督，应注意三个重要方面：一是完善纪委功能设计。十七届四中全会提出，要加强领导干部特别是主要领导干部的监督，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。程序的最低标准原则包括“由无偏见的法官审判”、“平等防御”、“程序公开”等。据此，如何提高和有效运行纪委的权力，防止某些主要党员干部既当运动员又当裁判员的现象，应该是今后探索的重点。二是抓好干部选拔任用监督程序。极少数领导干部插手党内干部选拔以及选拔任用中的程序混乱败坏了民主风气、挫伤了广大党员积极性和创造性，削弱了党组织战斗力。在干部选拔任用中干部缺乏知情权、参与权、选择权，民主推荐、民主测评、民主公开选拔成为遮羞布的现象是存在的。如何把干部的日常表现和能力素质通过科学有效的监督程序体现出来，并把它作为选择干部的依据极为重要。只有让有素质有能力的干部可以清晰地预见个人的进步，干部队伍建设才能趋向良性循环。三是推进党务公开，确保知情权。党务公开是实现监督的重要环节。十七届四中全会提出，要“推进党务公开，健全党内情况通报制度，及时公布党内信息，畅通党内信息上下互通渠道。”当前，信息技术的发展既为党务公开提供了物质手段，又逼迫我们进行党务公开。今年以来，党内新闻发言人制度等党务公开制度的确立，为党内监督注入了新的活力，也树立了我党民主、亲民的形象。(作者为解放军西安政治学院军队党的建设学系博士研究生、空军第十三飞行学院讲师)
[关键词]民主程序民主集中制权力运行
民主集中制在本质上是一种程序过程
程序是现代民主政治的重要范畴，其重要追求是科学民主决策，而如何实现科学民主决策是无产阶级政党建设的主要内容之一。自列宁创立民主集中制以来，我们党逐渐引入了这一党内决策机制。在党的历史上，对民主集中制的民主与集中的关系有过激烈的争论，其主要原因是对该原则的本质认识不清。从本质上看，民主集中制应是一种程序过程。
首先，民主集中制的决策过程显示了现代民主程序的基本功能。在现代民主政治中，程序的作用主要体现在以下三个方面：第一是控权，即将权力运行的过程、方式和边界分解为若干过程和环节，每一个过程与环节都有其标准和时空限制，从而使权力按照既定的轨道运行，这样就克服了权力的随意性，增强了权力运行结果的可预见性。而按照民主集中制，我们党内决策的基本过程为：确定议题或方案、召开适当会议充分讨论、实行表决、作出决策、制定执行方案和措施以及明确分工、检查监督和厉行赏罚。这一决策过程的各个环节都可以控制权力的运行。第二是避害，即通过平等基础上的协商、妥协等使问题得到解决，协调各种利益关系，增强人们对结果的认同，减少冲突的发生。民主集中制的基础正是党员的平等协商、参与，通过各种程序参与决策，认同和服从决策。第二是修正，即按照程序做出的决策如果发生错误，可以迅速得到修正，而民主集中制的原则本身在各个层面上蕴含了监督纠错机制。
其次，民主集中制涵盖了程序的基本前提和标准。民主集中制的一个重要隐含前提就是，每一党员都必须遵守在平等基础上按照多数原则做出的决策，而这正是现代程序的基本前提。同时，民主集中制也体现了现代民主程序的基本标准：第一，民主集中制体现了党员之间的政治平等，每一个党员是平等的决策主体；第二，民主集中制可以保证每一名党员有效参与决策的全过程，其可以影响决策的最终阶段；第三，民主集中制使每一名党员都有机会获得足够的信息，以发现最有利的决策；第四，民主集中制体现了决策的授权来自于全体党员。概括起来就是，民主集中制涵盖了现代程序所要求的政治平等、有效参与、开明理解和包容性的标准。
第三，民主集中制体现了程序的独立价值特征，民主程序不仅体现了现代民主的实质性要求，而且它本身具有独立的价值。民主集中制不仅体现了党内民主的实质价值，而且体现了通过程序正义，实现人的尊严和道德自主及党内正义分配的制度设计要求，因而具有自身的独立价值。
贯彻民主集中制应破解的程序性技术难题
民主集中制作为一种程序过程，从目前来看，要更好地实现科学决策，必须针对其在实践中的缺陷破解以下技术性难题：
一是破解程序的科学化难题。首先，任何决策程序都要坚持实事求是的思想路线。设置程序和执行程序要坚持实事求是，大力调查研究，尽可能多地获取信息。同时，要重视程序的效益，必须进行程序成本的严密核算，对风险有一个客观的评估，成本必须是最低的。当程序不可避免地损害某些人的利益时，必须选择最为低廉，损失最小的程序。其次，程序的设置必须具有切实的可操作性，坚持刚性原则。坚持刚性原则最重要的就是程序要有强制性。源起于法律程序的民主程序只有相关强制性的法规的支撑，才具有权威性，没有强制性的程序规则就没有真正的民主。所谓程序的强制性，就是程序一日确立必须执行，违反了程序，行为应视为无效，并被追究责任。同时，程序一旦作出并生效，即使可以重新解释，如果没有另一个正当合法程序的认定，决不能撤回推翻。是要坚持群众路线。坚持群众路线，掌握民情、民意，让群众或者其代表参与决策过程，给他们充分的发言权和决定权。
二是破解程序的规范化难题。不规范程序会造成结果的随意性。例如，如果会议在A、B、c三个方案之间进行表决，如果某领导支持A，那么他可能会首先要求在B、c之间进行淘汰表决，从而增加A获胜的机会，最后进行A与获胜者之间的表决。为什么我们经常会遇到“上有政策，下有对策”的现象?主要原因在于，我们的程序缺乏严谨合理的具体程序的设定或存在漏洞，不规范，可操作性差。调查表明，当前绝大多数腐败的产生，其重要原因就是权力运行在程序不完整、欠规范上。促进程序的规范性，主要的就是把不同权力的运行通过法律规章确定下来，纳入法制化、程序化轨道，做到分工明确、各司其职，同时还要保证程序的可监督性。
是破解程序的透明化难题。程序透明化既可以让当事人亲眼看到决策及正义的实现过程，对当事人和社会公众具有提示、感染和教育作用，又提供了对程序过程的可监督性。民主的程度越高，程序的透明化越高，反之亦然。那么，如何实现民主程序的透明化呢?首先，要提高程序的参与性。尤其是当权力行使可能对当事人的权利、义务产生不利影响时，必须提供某种形式的表达意见和为自己辩护的机会。在决策信息获得(或被告知)与传递上机会平等。其次，要提高程序的公开性。程序的每一阶段和步骤都应当以当事人和社会公众看得见的成文方式公布。当程序以一种透明、公开的方式运行时，其结果即是人们理性的决定，从而也就具有了合理性。第三，要提高程序的及时终结性，即程序必须包含行为的明确时效和期限要求。
按力运行程序加强民主集中制
民主集中制的核心是党内权力运行问题。而权力的运行主要包括权力的赋予、权力的行使、权力的监督等几个环节。据此，按照权力运行程序加强民主集中制，实现科学决策，应重点做好以下工作：
首先，从权力赋予上要真正确立广大党员权力来源及运行的主体地位，确保其依照程序有效参与决策。确保对被授权者的制约是民主政治的关键，其关键环节是严格的授权程序。依据党章，党的各级组织的权力是通过全体党员以选举等形式委托产生的，党员是权力的主体。只有确保党员的权力主体地位，才能真正维护其基本权利，监督主要党员干部的行为，保证党员对事关党的命运等重大事项上有最终决定权，防止决策失误。应依据《中国共产党章程》、《中国共产党党员权力保障条例》等法规，建立领导人定期通报党内重要事务的制度，尤其是发挥和扩大党内质询力度，让主要领导干部定期回答广大党员提出的问题并及时汇报解决情况，把质询作为一种定期的制度固定下来。也可以利用信息化平台，积极开展建言献策等活动，使广大党员的意见和建议及时得到反馈。
其次，从权力行使角度上要培养和增强广大党员干部的程序民主意识，打破潜规则的困扰。应教育党员善于利用程序监督主要领导干部的权力行使，看其有没有遵守程序，有没有破坏程序的规范性、完整性。一是要确立程序面前人人平等的意识；二是要确立程序参与意识；三是要确立程序公开透明意识；四是要确立决策改变必须经过另一程序的意识。树立程序意识，还必须破除潜规则的困扰。潜规则大多和权钱交易紧密相联，败坏了社会公平正义与效率，它是和各种正常的民主程序在根本精神上是背道而驰的。一个执政党内如果潜规则盛行，将极大地破坏其执政的合法性基础，降低执政效率，败坏党的形象。
其三，从权力监督角度上加强党内的程序监督。党内民主程序包含选举程序、立法程序、行政程序、司法程序、监督程序等多个方面，监督程序实质是修正程序。加强程序监督，应注意三个重要方面：一是完善纪委功能设计。十七届四中全会提出，要加强领导干部特别是主要领导干部的监督，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。程序的最低标准原则包括“由无偏见的法官审判”、“平等防御”、“程序公开”等。据此，如何提高和有效运行纪委的权力，防止某些主要党员干部既当运动员又当裁判员的现象，应该是今后探索的重点。二是抓好干部选拔任用监督程序。极少数领导干部插手党内干部选拔以及选拔任用中的程序混乱败坏了民主风气、挫伤了广大党员积极性和创造性，削弱了党组织战斗力。在干部选拔任用中干部缺乏知情权、参与权、选择权，民主推荐、民主测评、民主公开选拔成为遮羞布的现象是存在的。如何把干部的日常表现和能力素质通过科学有效的监督程序体现出来，并把它作为选择干部的依据极为重要。只有让有素质有能力的干部可以清晰地预见个人的进步，干部队伍建设才能趋向良性循环。三是推进党务公开，确保知情权。党务公开是实现监督的重要环节。十七届四中全会提出，要“推进党务公开，健全党内情况通报制度，及时公布党内信息，畅通党内信息上下互通渠道。”当前，信息技术的发展既为党务公开提供了物质手段，又逼迫我们进行党务公开。今年以来，党内新闻发言人制度等党务公开制度的确立，为党内监督注入了新的活力，也树立了我党民主、亲民的形象。(作者为解放军西安政治学院军队党的建设学系博士研究生、空军第十三飞行学院讲师)