论文部分内容阅读
［摘 要］ 2009年6月1日《中华人民共和国食品安全法》正式实施，该法秉承了"从农田到餐桌"的食品安全全程控制理念，实行了以一个监管部门为主、其他部门履行相关职责并相互配合的分段监管体制，特别是国务院食品安全委员会的设立，作为最高议事协调机构，对避免监管的重叠和漏洞，将起到重要的作用。但笔者认为，此种体制设置还存在某些不足，应该进一步完善。
［关键词］ 食品安全 监管体制 不足 完善
一、食品安全监管体制概述
《食品安全法》第四条、第五条对我国食品安全监管体制作了总体性规定，规定了国务院各有关主管部门按照各自职责分工依法行使职权，对食品安全分段实施监管的监督管理体制。国务院设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作。其中国务院卫生行政部门承担食品综合协调职责；农业行政部门负责初级农产品生产环节的监管；质量监督部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；国家食品药品监督管理部门负责餐饮服务活动的监管。
二、现行食品安全监管体制的不足
1.现有食品安全分段监管模式还存在问题
最近的一则新闻最能反映问题。据华西都市报、钱江晚报等多家媒体报道，“烤鸭油泛滥令人吃惊，更令人吃惊的是相关监管部门推诿扯皮：杭州食品药品监督管理局称没有具体市场监管职能，建议向工商和卫生部门反映；市卫生局监督所表示，如果是小摊贩使用烤鸭油，就属于工商部门管；而工商局则称，这事归食品药品监督管理局管。某种意义上说，相关监管部门不作为、乱作为，正是食品安全问题频发的最重要缘由。”可以说食品安全实行分段管理，最大的弊端是忽略了各环节的自然关系，以静态的眼光割裂食品链，造成了监管部门职责不清。事实上从食品的生产到流通消费，各个环节往往有交叉、甚至反复。拿烤鸭油来说，烤制过程中流出垃圾油脂，相当于生产环节，而烤鸭油的使用和销售又分属餐饮、流通环节。这样，监管就涉及质监、工商、卫生等部门。正因涉及多个部门，所以每个部门都认为不是自己的监管范围，都可以将皮球踢给别的部门，从而导致监管漏洞。一旦发生食品安全事故，因涉及多个监管部门，所以各个部门都不必为监管不力承担责任，食品安全的责任追究成了一笔糊涂账。
2.食品安全委员会的法律定位问题
《食品安全法》第4条规定，设置国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。与食品安全监督有关的部门基本为部级单位，有了国家层面的协调机构，可以对各监管部门进行协调，防止发生安全事件后互相“扯皮”的现象。这一设置被赋予了极大的希望，但笔者不以为然，因为国务院食品安全委员会定位于“议事协调”。议事协调机构是授权行政主体，只有在法律授权的情况下才享有行政职权。目前，各地建立的食品安全委员会都只是一个软性的临时议事协调机构，不享有法律规定的行政职权，因此实践中协调的效果并不好；食品安全委员会权限设置不明确，影响监管力度。
三、食品安全监管体制的完善
1.完善我国分段监管的食品安全监管模式
食品安全监管体制主要有两种模式，即集中管理模式和分段监督管理模式。集中监管模式的优点在于避免了因职能交错造成的管理体系混乱，提高了监管工作的效率。如在我国采用这种模式，即需在现有监管机构外另设专门机关，况且我国幅员辽阔，行政成本大大提高。所以笔者认为，在现时情况下，我国采用分段监管的食品安全监管模式符合目前我国的国情，而不应一味要求通过合并建立独立统一的监管机关来解决现在在食品安全监管方面存在的问题，可以对分段制的监管体制进行完善，美国的经验就值得我们借鉴。美国与我国类似，也是多部门监管食品安全，但显然，美国的监管效果更好。究其原因在于，美国主要是按照食物的种类来划分部门职能，这样在对特定食品进行监管时实现了功能上的集中监管。比如说农产品和畜产品，由农业部门一管到底，从农田到餐桌，没有出现监管断链；而我国主要按照环节分段管，所以会出现脱节的问题。因此，在还不具备建立统一监管机构的条件下，可以建立类似美国的职能划分机制来尽量避免出现的问题。
2.加大食品安全委员会的职权，增强其协调权威性
在当前监管体制尚未厘清之前，完善食品安全委员会的职责是改善食品安全监管问题的关键。首先，强化食品安全委员会的法律地位。食品安全委员会必须是一个刚性的行政主体，享有行政管理的职权。作为最高的统一协调机构在整体上对全国食品安全工作进行全程监管，虽不具体参与食品监管工作，但是对其他监管部门具有绝对的权威。通过加强食品安全委员会协调的权威性，可带动部门之间的协调与合作，从而向统一机构迈进。其次，明确食品安全委员会的职责。在《食品安全法》实施细则中必须明确规定食品安全委员会的职权范围。应赋予食品安全委员会直接监督管理各监管部门的职能，对于监管部门没有履行的监管职能和监管冲突的协调，食品安全委员会可以直接下达行政命令要求予以履行，彻底改变目前各地食品安全委员会无具体实权的局面。同时，法律规定卫生部承担食品安全综合协调职责，那么卫生部与食品安全委员会两者的职能交叉处理，也是一个有待解决的问题。
学界普遍认为监管部门的监管失职、监管不力是造成食品安全事故频发的重要原因之一。进一步完善食品安全监管机制，并不断加强监管机构的监管责任，对于确保消费者的餐桌安全具有重要的意义。
参考文献：
[1]“烤鸭油”与食品分段监管[N].华西都市报,2010-09-28
[2]陶勇:解读《食品安全法》安全监管体制http://blog.sina.com.cn/s/blog_64897aa10100g99d.html
[3] 肖艳辉 刘 亮:我国食品安全监管体制研究——兼评我国《食品安全法》[J]．太平洋学报，2009(11)
［关键词］ 食品安全 监管体制 不足 完善
一、食品安全监管体制概述
《食品安全法》第四条、第五条对我国食品安全监管体制作了总体性规定，规定了国务院各有关主管部门按照各自职责分工依法行使职权，对食品安全分段实施监管的监督管理体制。国务院设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作。其中国务院卫生行政部门承担食品综合协调职责；农业行政部门负责初级农产品生产环节的监管；质量监督部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；国家食品药品监督管理部门负责餐饮服务活动的监管。
二、现行食品安全监管体制的不足
1.现有食品安全分段监管模式还存在问题
最近的一则新闻最能反映问题。据华西都市报、钱江晚报等多家媒体报道，“烤鸭油泛滥令人吃惊，更令人吃惊的是相关监管部门推诿扯皮：杭州食品药品监督管理局称没有具体市场监管职能，建议向工商和卫生部门反映；市卫生局监督所表示，如果是小摊贩使用烤鸭油，就属于工商部门管；而工商局则称，这事归食品药品监督管理局管。某种意义上说，相关监管部门不作为、乱作为，正是食品安全问题频发的最重要缘由。”可以说食品安全实行分段管理，最大的弊端是忽略了各环节的自然关系，以静态的眼光割裂食品链，造成了监管部门职责不清。事实上从食品的生产到流通消费，各个环节往往有交叉、甚至反复。拿烤鸭油来说，烤制过程中流出垃圾油脂，相当于生产环节，而烤鸭油的使用和销售又分属餐饮、流通环节。这样，监管就涉及质监、工商、卫生等部门。正因涉及多个部门，所以每个部门都认为不是自己的监管范围，都可以将皮球踢给别的部门，从而导致监管漏洞。一旦发生食品安全事故，因涉及多个监管部门，所以各个部门都不必为监管不力承担责任，食品安全的责任追究成了一笔糊涂账。
2.食品安全委员会的法律定位问题
《食品安全法》第4条规定，设置国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。与食品安全监督有关的部门基本为部级单位，有了国家层面的协调机构，可以对各监管部门进行协调，防止发生安全事件后互相“扯皮”的现象。这一设置被赋予了极大的希望，但笔者不以为然，因为国务院食品安全委员会定位于“议事协调”。议事协调机构是授权行政主体，只有在法律授权的情况下才享有行政职权。目前，各地建立的食品安全委员会都只是一个软性的临时议事协调机构，不享有法律规定的行政职权，因此实践中协调的效果并不好；食品安全委员会权限设置不明确，影响监管力度。
三、食品安全监管体制的完善
1.完善我国分段监管的食品安全监管模式
食品安全监管体制主要有两种模式，即集中管理模式和分段监督管理模式。集中监管模式的优点在于避免了因职能交错造成的管理体系混乱，提高了监管工作的效率。如在我国采用这种模式，即需在现有监管机构外另设专门机关，况且我国幅员辽阔，行政成本大大提高。所以笔者认为，在现时情况下，我国采用分段监管的食品安全监管模式符合目前我国的国情，而不应一味要求通过合并建立独立统一的监管机关来解决现在在食品安全监管方面存在的问题，可以对分段制的监管体制进行完善，美国的经验就值得我们借鉴。美国与我国类似，也是多部门监管食品安全，但显然，美国的监管效果更好。究其原因在于，美国主要是按照食物的种类来划分部门职能，这样在对特定食品进行监管时实现了功能上的集中监管。比如说农产品和畜产品，由农业部门一管到底，从农田到餐桌，没有出现监管断链；而我国主要按照环节分段管，所以会出现脱节的问题。因此，在还不具备建立统一监管机构的条件下，可以建立类似美国的职能划分机制来尽量避免出现的问题。
2.加大食品安全委员会的职权，增强其协调权威性
在当前监管体制尚未厘清之前，完善食品安全委员会的职责是改善食品安全监管问题的关键。首先，强化食品安全委员会的法律地位。食品安全委员会必须是一个刚性的行政主体，享有行政管理的职权。作为最高的统一协调机构在整体上对全国食品安全工作进行全程监管，虽不具体参与食品监管工作，但是对其他监管部门具有绝对的权威。通过加强食品安全委员会协调的权威性，可带动部门之间的协调与合作，从而向统一机构迈进。其次，明确食品安全委员会的职责。在《食品安全法》实施细则中必须明确规定食品安全委员会的职权范围。应赋予食品安全委员会直接监督管理各监管部门的职能，对于监管部门没有履行的监管职能和监管冲突的协调，食品安全委员会可以直接下达行政命令要求予以履行，彻底改变目前各地食品安全委员会无具体实权的局面。同时，法律规定卫生部承担食品安全综合协调职责，那么卫生部与食品安全委员会两者的职能交叉处理，也是一个有待解决的问题。
学界普遍认为监管部门的监管失职、监管不力是造成食品安全事故频发的重要原因之一。进一步完善食品安全监管机制，并不断加强监管机构的监管责任，对于确保消费者的餐桌安全具有重要的意义。
参考文献：
[1]“烤鸭油”与食品分段监管[N].华西都市报,2010-09-28
[2]陶勇:解读《食品安全法》安全监管体制http://blog.sina.com.cn/s/blog_64897aa10100g99d.html
[3] 肖艳辉 刘 亮:我国食品安全监管体制研究——兼评我国《食品安全法》[J]．太平洋学报，2009(11)