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为了纠正行政机关在制定"红头文件"过程中存在的"上有政策、下有对策"和"政府权力部门化,部门权力利益化"的倾向,国务院2001年发布的<规章制定程序条例>、<法规规章备案条例>(以下对两者作并列表述时简称"两条例"),在规范行政立法程序的同时,也对规章以下的行政机关的"红头文件"的制定和备案工作做出了相应的规定,以加强对行政立法以外的抽象行政行为的法制监督.