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[摘要] 政府建立和健全促进农民增加收机制，是破解“三农”难题的关键。本文从政府政策制度方面分析了阻碍农民增收的原因。
[关键词] 农民增收； 政策制度； 原因分析
[中图分类号] F304.8 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2006）14-0009-02
党的十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会，是全面建设小康社会的一个重要内容。在中国，没有占全国人口70%以上农民的小康，就不可能有真正意义上的小康社会。而小康社会的建设，农民的收入问题至关重要。因为，农民收入的增加或减少直接关系到农民的生存和发展，关系到社会的稳定，关系到全面建设小康社会目标的实现。但是，近年来农民收入增长缓慢却是不容置疑的事实。探讨农民收入增长缓慢的原因，明晰政府在促进农民增加收入的过程中，应当做什么，怎样做什么，怎样建设促进农民增加收入的有效机制，来保证社会主义和谐社会的建设，则是非常有意义的事情。
农民收入增长缓慢的原因是多方面的，既有农村经济内部的原因，又有来自政府政策制度等原因的影响：
1.身份制度的“差异性”。目前大约有1亿以上农村劳动力流入城市谋求劳动机会，城市所有的脏活累活几乎全由他们承担。可是他们所得到的劳动报酬和其他相关待遇却很低。他们没有城市户口，没有“国家干部”或“国家职工”的编制。这些没有编制的就业者实际上得不到国家制度的认可，他们的权益当然也得不到应有的保护。他们被社会称为“临时工”或“民工”。在城市里，他们饱受歧视，被认为是社会的最低层。与城市就业者相比，“民工”所得到的劳动报酬，仅仅是他们所应该得到的极小的一部分。城市职工大致可以被看做“国家的人”，他们享有近代以来在西方工业社会普遍流行的一些劳动保障和福利保障，干部更是在一般城市职工之上享有种种特殊权利和利益。而农村人口几乎是被隔离于制度之外的人口，他们没有国家保障的工资、没有医疗保障、没有住房保障、没有教育服务和体育娱乐服务。身份制度存在使农村大量剩余劳力束缚在土地上，形成稳性失业，导致生产率低下，若能将一部分多余劳力挤出，农村生产率将提高，农民人均收入也会上升。
2.户籍制度的“残酷性”。中国的二元社会结构以二元户籍制度为核心。1958年1月9日，《中华人民共和国户口登记条例》的颁布，标志着二元户籍制度正式确立。条例规定，没有城市公安部门的批准，农民不得将户口从农村迁往城市。由于我国长期实行严格控制城市人口增长的方针，国家对城市人口的增长实行政策加指标的双重控制方法。这种户籍制度一方面将城市和农村割裂开来，限制了人口、劳动力的合理流动，阻碍了生产要素的自由流动与合理配置，降低了经济投入的产出和效益，阻碍了农业剩余劳动力向城镇转移，使农业经营规模难以扩大，劳动生产率难以提高，农民收入和购买力受到制约；另一方面，即便有大量的农民涌入城市务工经商，但由于没有城市户口，几乎不可能获得城市居民的身份，也就不可能获得与城市居民同等的工作机会及社会地位。工作预期不稳定，消费行为难以“城市化”，缺乏归属感甚至基本的人身安全感，使他们难以真正地融入城市，也遏制了他们投身城市建设和管理的积极性和创造性。城乡隔离体制的制度性约束使得那些在城市就业的农民无法获得与城市居民同等的就业条件和报酬收入。因此，即使进城打工的农民，大部分人也只是在温饱线上徘徊，收入很低。
3.财政体制的“不对称性”。由于二元就业制度和户籍制度不允许作为国有生产资料所有者的农民和市民共同占有国有生产资料，所以造成了城市居民独占国家资源和全民财产的事实。在这种资源配置严重不合理的前提下，城市和农村各自独立发展，其结果使城乡差别越来越大。要解决这一问题，政府必须建立规范的财政转移支付制度。但是，目前政府财政转移支付并没有注重地区差别和城乡差别。随着改革的发展，社会保障制度的完善迫在眉睫，可政府却没能负担起应负的责任，资金投入往往不够，广大农村居民实际上是被排除在保障范围之外的(国家每年对贫困人口有一定的扶贫资金除外)，这也是农村许多人收入严重不稳定的一个原因。
4.教育体制的“不平等性”。“科教兴国”是我国的基本国策，但长期以来，政府在这方面对农村和城市的投入是有差异的。我国宪法明确规定，接受义务教育是公民的权利和义务，但由于政府没有创造良好的条件，以致许多农村居民无法享有这一权利或履行这一义务。1986年9月，《关于实施〈义务教育〉若干问题的意见》，其中规定：“城镇，凡国家举办的中小学新建、扩建、改建校舍所需的投资，按学校隶属关系，列入主管部门基本建设投资计划，并予以照顾。农村中小学校舍建设投资，以乡、村自筹为主。”也就是说，城镇中小学属于国家举办的学校，由国家和地方财政拨款建设，农村中小学则是农民自己的学校，由农民自筹资金兴办。不仅建学校如此，教育经费的分配也是如此。农村基础教育大体是“民办义务教育”，即除了公办教师的工资是由国家和当地政府财政支付以外，基本上都是农民自己掏钱举办教育。政府在教育投入上的不公平造成了城乡居民在教育上的不平等，如不加以改善势必进一步导致城乡居民收入差距加大。
5.社会保障和福利制度的“滞后性”。二元的社会结构必然带来二元的社会保障和福利制度。当等级制度和身份明确地把农民排斥于城市就业的大门之外以后，社会保障及福利制度就直接与城市户口联系起来了。有了城市户口，就意味着可以享受各种各样的福利待遇和社会保障，而那些没有城市户口的农民，则只能望“城”兴叹。公共事业负担城乡有别的二元体制决定着我国农民只能自己出钱办福利。在城市，一切公共设施的建设经费和开支均由国家、政府和全民单位负担。对此，城市居民不必从自己所得中掏一分钱。但在农村，农民必须自己出钱办中小学，办医疗、文化事业、道路、水电以及农村中的一切公共设施。民办的公共事业不但增加了农民的负担，也使得低收入的农村居民无法享有和城市居民同等的福利设施和公共便利条件，而创造一个良好的外部环境是提高农村居民收入水平的必要条件。
除以上政策制度因素外，影响农民收入增长的内部原因主要有：农业基础薄弱、农村产业结构不合理、乡镇企业发展面临困难、农民自身素质不高和负担过重等。农民收入增长缓慢阻碍了城乡的协调，阻碍着社会主义和谐社会的建设。由此可见，找准问题，对症下药，充分发挥政府在农民收入增长中的支持、保护、引导、协调作用才是我们今天所要探讨问题的目的所在。
(本文作者：中共娄底市委党校校长)
责任编辑 许冬梅
[关键词] 农民增收； 政策制度； 原因分析
[中图分类号] F304.8 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2006）14-0009-02
党的十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会，是全面建设小康社会的一个重要内容。在中国，没有占全国人口70%以上农民的小康，就不可能有真正意义上的小康社会。而小康社会的建设，农民的收入问题至关重要。因为，农民收入的增加或减少直接关系到农民的生存和发展，关系到社会的稳定，关系到全面建设小康社会目标的实现。但是，近年来农民收入增长缓慢却是不容置疑的事实。探讨农民收入增长缓慢的原因，明晰政府在促进农民增加收入的过程中，应当做什么，怎样做什么，怎样建设促进农民增加收入的有效机制，来保证社会主义和谐社会的建设，则是非常有意义的事情。
农民收入增长缓慢的原因是多方面的，既有农村经济内部的原因，又有来自政府政策制度等原因的影响：
1.身份制度的“差异性”。目前大约有1亿以上农村劳动力流入城市谋求劳动机会，城市所有的脏活累活几乎全由他们承担。可是他们所得到的劳动报酬和其他相关待遇却很低。他们没有城市户口，没有“国家干部”或“国家职工”的编制。这些没有编制的就业者实际上得不到国家制度的认可，他们的权益当然也得不到应有的保护。他们被社会称为“临时工”或“民工”。在城市里，他们饱受歧视，被认为是社会的最低层。与城市就业者相比，“民工”所得到的劳动报酬，仅仅是他们所应该得到的极小的一部分。城市职工大致可以被看做“国家的人”，他们享有近代以来在西方工业社会普遍流行的一些劳动保障和福利保障，干部更是在一般城市职工之上享有种种特殊权利和利益。而农村人口几乎是被隔离于制度之外的人口，他们没有国家保障的工资、没有医疗保障、没有住房保障、没有教育服务和体育娱乐服务。身份制度存在使农村大量剩余劳力束缚在土地上，形成稳性失业，导致生产率低下，若能将一部分多余劳力挤出，农村生产率将提高，农民人均收入也会上升。
2.户籍制度的“残酷性”。中国的二元社会结构以二元户籍制度为核心。1958年1月9日，《中华人民共和国户口登记条例》的颁布，标志着二元户籍制度正式确立。条例规定，没有城市公安部门的批准，农民不得将户口从农村迁往城市。由于我国长期实行严格控制城市人口增长的方针，国家对城市人口的增长实行政策加指标的双重控制方法。这种户籍制度一方面将城市和农村割裂开来，限制了人口、劳动力的合理流动，阻碍了生产要素的自由流动与合理配置，降低了经济投入的产出和效益，阻碍了农业剩余劳动力向城镇转移，使农业经营规模难以扩大，劳动生产率难以提高，农民收入和购买力受到制约；另一方面，即便有大量的农民涌入城市务工经商，但由于没有城市户口，几乎不可能获得城市居民的身份，也就不可能获得与城市居民同等的工作机会及社会地位。工作预期不稳定，消费行为难以“城市化”，缺乏归属感甚至基本的人身安全感，使他们难以真正地融入城市，也遏制了他们投身城市建设和管理的积极性和创造性。城乡隔离体制的制度性约束使得那些在城市就业的农民无法获得与城市居民同等的就业条件和报酬收入。因此，即使进城打工的农民，大部分人也只是在温饱线上徘徊，收入很低。
3.财政体制的“不对称性”。由于二元就业制度和户籍制度不允许作为国有生产资料所有者的农民和市民共同占有国有生产资料，所以造成了城市居民独占国家资源和全民财产的事实。在这种资源配置严重不合理的前提下，城市和农村各自独立发展，其结果使城乡差别越来越大。要解决这一问题，政府必须建立规范的财政转移支付制度。但是，目前政府财政转移支付并没有注重地区差别和城乡差别。随着改革的发展，社会保障制度的完善迫在眉睫，可政府却没能负担起应负的责任，资金投入往往不够，广大农村居民实际上是被排除在保障范围之外的(国家每年对贫困人口有一定的扶贫资金除外)，这也是农村许多人收入严重不稳定的一个原因。
4.教育体制的“不平等性”。“科教兴国”是我国的基本国策，但长期以来，政府在这方面对农村和城市的投入是有差异的。我国宪法明确规定，接受义务教育是公民的权利和义务，但由于政府没有创造良好的条件，以致许多农村居民无法享有这一权利或履行这一义务。1986年9月，《关于实施〈义务教育〉若干问题的意见》，其中规定：“城镇，凡国家举办的中小学新建、扩建、改建校舍所需的投资，按学校隶属关系，列入主管部门基本建设投资计划，并予以照顾。农村中小学校舍建设投资，以乡、村自筹为主。”也就是说，城镇中小学属于国家举办的学校，由国家和地方财政拨款建设，农村中小学则是农民自己的学校，由农民自筹资金兴办。不仅建学校如此，教育经费的分配也是如此。农村基础教育大体是“民办义务教育”，即除了公办教师的工资是由国家和当地政府财政支付以外，基本上都是农民自己掏钱举办教育。政府在教育投入上的不公平造成了城乡居民在教育上的不平等，如不加以改善势必进一步导致城乡居民收入差距加大。
5.社会保障和福利制度的“滞后性”。二元的社会结构必然带来二元的社会保障和福利制度。当等级制度和身份明确地把农民排斥于城市就业的大门之外以后，社会保障及福利制度就直接与城市户口联系起来了。有了城市户口，就意味着可以享受各种各样的福利待遇和社会保障，而那些没有城市户口的农民，则只能望“城”兴叹。公共事业负担城乡有别的二元体制决定着我国农民只能自己出钱办福利。在城市，一切公共设施的建设经费和开支均由国家、政府和全民单位负担。对此，城市居民不必从自己所得中掏一分钱。但在农村，农民必须自己出钱办中小学，办医疗、文化事业、道路、水电以及农村中的一切公共设施。民办的公共事业不但增加了农民的负担，也使得低收入的农村居民无法享有和城市居民同等的福利设施和公共便利条件，而创造一个良好的外部环境是提高农村居民收入水平的必要条件。
除以上政策制度因素外，影响农民收入增长的内部原因主要有：农业基础薄弱、农村产业结构不合理、乡镇企业发展面临困难、农民自身素质不高和负担过重等。农民收入增长缓慢阻碍了城乡的协调，阻碍着社会主义和谐社会的建设。由此可见，找准问题，对症下药，充分发挥政府在农民收入增长中的支持、保护、引导、协调作用才是我们今天所要探讨问题的目的所在。
(本文作者：中共娄底市委党校校长)
责任编辑 许冬梅