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目前，我国的改革难度加大，必须解决好改革的顶层设计方案与实际结合的问题。随着改革顶层设计的逐步完善，当前的迫切任务是实现政策的“落准、落细、落实”。政策的制定和执行各有侧重点，前者侧重于认识世界，后者侧重于改造世界。政策制定是为了执行，如果缺少执行环节，再好的政策也是空对空，因此政策执行很关键。习近平总书记经常说：“一分部署，九分落实。”他还强调：“必须把抓落实摆上重要位置，做到落实、落实、再落实。实践表明，抓而不紧，等于不抓；抓而不实，等于白抓。抓好落实，我们的事业就能充满生机；不抓落实，再好的蓝图也是空中楼阁。”
一、尊崇“贵在落实，崇尚实干”的执政理念，破除政策落实的“中梗阻”
习近平总书记早在20世纪80年代任正定县委书记时就提出：“要坚决改掉议而不决、决而不行，唱高调、尚空谈等假大空恶习。”必须“集中力量抓大事，抓实事”。在90年代任福州市委书记时，他又倡导推行“马上就办、真抓实干”的工作理念。2002年后，习近平任浙江省委书记时又提出四个“抓好落实”：抓好落实要有好的精神状态，抓好落实要有好的工作能力，抓好落实要有好的领导班子，抓好落实要有好的机制保障。2007年到上海后，他要求以实干精神开创上海发展的新局面。2007年10月習近平当选为中共中央政治局常委后，更大力地强调“贵在落实，崇尚实干”的理念，并于2011年在《求是》发表了《关键在于落实》的文章。党的十八大习近平当选为总书记后，于2013年11月到山东考察时提出“一分部署，九分落实”的要求。2014年10月，习近平总书记曾作出重要批示：“崇尚实干、狠抓落实是我反复强调的。如果不沉下心来抓落实，再好的目标，再好的蓝图，也只是镜中花、水中月。”“贵在落实，崇尚实干”是习近平总书记长期以来在为党工作的实践中凝结成的、一以贯之的一个深邃理念，并构成其治国理政思想中极具魅力的工作理路。
令人遗憾的是，我们党和国家的政策在执行过程中，“中梗阻”现象常常影响政策的顺利执行。“中梗阻”在政策实践中有的表现为落实环节多、进度慢；有的表现为重部署而轻落实，执行力大打折扣；有的表现为看重部门自身利益，选择性和象征性地执行政策；有的干部怀着“只要不出事，宁愿不做事”的慵懒懈怠心理；有的部门或人员使出各种招数阻碍或破坏政策执行，从而满足私利。所以在政策实践中出现了走出“最初一公里”，却不能到达“最后一公里”的现象。“中梗阻”一方面造成有令不行、有禁不止，严重影响行政效能，政策效率低下；另一方面严重损害政府公信力，进而导致党群干群关系紧张。“中梗阻”使得好政策落实起来受限，影响政策的权威性，给一些地方或部门随意变通执行提供了空间，损害政策的严肃性。“中梗阻”在政策实践中必须坚决予以铲除。2013年1月，习近平在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上郑重指出三个“决不允许”：“决不允许‘上有政策、下有对策’，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。”2013年11月，习近平在山东农科院召开座谈会时强调：“对中央工作部署，要准确领会政策要点和要领，不能随意解读，想怎么干就怎么干。”
深化改革，破解“中梗阻”，还得在“实”字上狠下功夫。梳理习总书记在各种会议上的讲话内容，不难发现，“落实”是总书记一再强调的重要课题。突破“中梗阻”，应多问问群众的获得感，既以之作为试金石，去检验改革的成效，去考察政策的落实，从而不断推动改革进程；又通过提升群众的获得感、幸福感，增强社会对改革的认同感、自信心，从而不断凝聚改革力量。
二、正确认识和把握政策问题的五对关系，以求真务实的精神抓政策落实
政策执行必须要清除政策认知和实践层面的各种障碍，以辩证思维认识和处理政策的各种关系和矛盾。习近平总书记于2014年2月17日在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上提出了正确认识和把握政策问题的五对关系，为执行政策提供了根本遵循。他指出：“要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系。”习近平总书记强调：“既不能以局部代替整体、又不能以整体代替局部，既不能以灵活性损害原则性、又不能以原则性束缚灵活性。”习近平总书记论述的“五对关系”是政策落实中首先要面对和解决的问题。习近平总书记在深改领导小组第二十八次会议上指出“改革争在朝夕，落实难在方寸。对党中央通过的改革方案，不论有多大困难，都要坚定不移抓好落实。”“既要抓具体改革举措推进落实，又要抓牵头改革任务统筹协调；既要抓本部门改革，又要抓对地方改革的指导。”在深改领导小组第二十九次会议上习近平总书记再次指出：“对打基础、谋长远的制度性改革，要重点搞好制度设计，抓紧细化落实；对切口小、见效快的具体改革，要盯紧抓牢，逐条跟踪，一一落实；对面上提出原则性要求、鼓励引导性的改革举措，要注重社会面引导，形成合理改革预期；对探路性质的改革试点，要大胆探索，及时总结经验，注意发现问题，该完善的要完善，可复制推广的要及时推广。”
政策的生命力在于落实，要扭住政策执行这个关键不放松，不断把政策转化为实际行动。毛泽东同志说过：“抓而不紧，等于不抓”。2016年5月习近平在考察黑龙江省时指出：“如果在政策上左顾右盼，在工作上浅尝辄止，就会贻误时机。”他还强调：“要把政策转化为行动，全力打好攻坚战。”在我国政策实践中最令人头痛的问题是改革方案“落地”问题。全面深化改革启动以来，尽管中央反复强调要抓顶层设计与抓改革落地始终相伴而行，但在不少地方都存在这样一种倾向：重视政策的制定颁布、会议的召开和宏观的结果，却轻视政策的执行与落实、会后的具体反响以及对百姓的微观影响。甚至于一些领导干部往往会沉寂在自己的“小世界”里，自说自话、闭门造车，至于现实情况、落实效果等，则完全不在他们的考虑范畴之中。因此各地都曾出现不少面子工程、政绩工程，看起来是很盛大，但百姓却没有得到实惠。因此习近平总书记反复强调要以求真务实的精神抓政策落实。他指出抓落实的态度：“要把‘三严三实’要求贯穿改革全过程，引导广大党员、干部特别是领导干部大力弘扬实事求是、求真务实精神，理解改革要实，谋划改革要实，落实改革也要实，既当改革的促进派，又当改革的实干家。”在深改领导小组第二十二次会议上再次强调抓落实要有韧劲：“要分析规划纲要对各领域改革和制度建设提出的目标任务，一一对照落实。要注重把各领域基础性改革抓在手上，分清轻重缓急，集中用力，持续发力。要拿出抓铁有痕、踏石留印的韧劲来，持之以恒抓改革落实。” 三、政策落实要明确落实责任，搞好责任落实督察，健全责任落实督察机制
政策落实要形成责任具体、环环相扣的“责任链”，以“不落实之事”倒查“不落实之人”，要形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局，产生层层落实责任、层层传导责任压力的良好效果。从方法论上看，一级做给一级看，一级带着一级干，是抓落实的最好方法。从管理学角度看，一级抓一级、层层抓落实，是破除“科层制”弊端的最有效手段。那种以文件落实文件、以会议落实会议的“空对空”的责任落实，根本无法产生实际效力。习近平总书记在深改领导小組第十九次会议上指出“改革工作能不能落实到位，落实责任是关键。要抓好部门和地方两个责任主体，把改革责任理解到位、落实到位，以责促行、以责问效，抓紧抓实改革方案制定、评估、督察、落实等各个环节，做到全程跟进、全程负责、一抓到底。”在深改领导小组第二十次会议上再次强调：“全面深化改革头3年是夯基垒台、立柱架梁的3年，今年要力争把改革的主体框架搭建起来。要牢牢扭住全面深化改革各项目标，落实主体责任，理清责任链条，拧紧责任螺丝，提高履责效能，打通关节、疏通堵点、激活全盘，努力使各项改革都能落地生根。”
在明确政策落实责任的基础上，必须搞好责任督察。习近平总书记在深改领导小组第二十四次会议上指出：“对各种矛盾要做到心中有数，增强改革定力，抓住改革时间窗口，只要看准了的改革，就要一抓到底，务求必胜。关键性改革举措要抓紧推出。要抓紧抓好改革督察工作，既要督方案落实，也要督责任落实。”在深改领导小组第二十六次会议上他对督察的主要内容和任务又做了进一步明确：“改革是一场革命，必须有坚忍不拔的毅力，以真抓促落实、以实干求实效。各地区各部门要以更大的决心和气力抓好改革督察工作，既要督任务、督进度、督成效，也要察认识、察责任、察作风，确保党中央确定的改革方向不偏离、党中央明确的改革任务不落空。”习近平总书记强调主要领导干部要亲自抓督察，指出：“党政主要负责同志是抓改革的关键，要把改革放在更加突出位置来抓，不仅亲自抓、带头干，还要勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头，做到重要改革亲自部署、重大方案亲自把关、关键环节亲自协调、落实情况亲自督察，扑下身子，狠抓落实。”
搞好责任督察必须健全督察机制。习近平总书记在深改领导小组第二十一次会议上指出：“抓改革落实，要遵循改革规律和特点，建立全过程、高效率、可核实的改革落实机制，推动改革举措早落地、见实效。一要抓主体责任，二要抓督办协调，三要抓督察落实，四要抓完善机制，五要抓改革成效，六要抓成果巩固。”在深改领导小组第三十次会议上再次强调：“要把改革年度账本点清楚，把抓改革落实的战术打法弄清楚，把改革成效理清楚，把改革遇到的矛盾和问题搞清楚。要推动落实党的十八届三中、四中、五中全会部署的改革任务，把六中全会提出的全面从严治党的改革任务纳入总盘子一体推进。要投入更多力量狠抓落实，健全各部门各地区改革督察机制。”
作者系中共天津市委党校、天津行政学院公共管理教研部副主任、教授
责任编辑：双艳珍
一、尊崇“贵在落实，崇尚实干”的执政理念，破除政策落实的“中梗阻”
习近平总书记早在20世纪80年代任正定县委书记时就提出：“要坚决改掉议而不决、决而不行，唱高调、尚空谈等假大空恶习。”必须“集中力量抓大事，抓实事”。在90年代任福州市委书记时，他又倡导推行“马上就办、真抓实干”的工作理念。2002年后，习近平任浙江省委书记时又提出四个“抓好落实”：抓好落实要有好的精神状态，抓好落实要有好的工作能力，抓好落实要有好的领导班子，抓好落实要有好的机制保障。2007年到上海后，他要求以实干精神开创上海发展的新局面。2007年10月習近平当选为中共中央政治局常委后，更大力地强调“贵在落实，崇尚实干”的理念，并于2011年在《求是》发表了《关键在于落实》的文章。党的十八大习近平当选为总书记后，于2013年11月到山东考察时提出“一分部署，九分落实”的要求。2014年10月，习近平总书记曾作出重要批示：“崇尚实干、狠抓落实是我反复强调的。如果不沉下心来抓落实，再好的目标，再好的蓝图，也只是镜中花、水中月。”“贵在落实，崇尚实干”是习近平总书记长期以来在为党工作的实践中凝结成的、一以贯之的一个深邃理念，并构成其治国理政思想中极具魅力的工作理路。
令人遗憾的是，我们党和国家的政策在执行过程中，“中梗阻”现象常常影响政策的顺利执行。“中梗阻”在政策实践中有的表现为落实环节多、进度慢；有的表现为重部署而轻落实，执行力大打折扣；有的表现为看重部门自身利益，选择性和象征性地执行政策；有的干部怀着“只要不出事，宁愿不做事”的慵懒懈怠心理；有的部门或人员使出各种招数阻碍或破坏政策执行，从而满足私利。所以在政策实践中出现了走出“最初一公里”，却不能到达“最后一公里”的现象。“中梗阻”一方面造成有令不行、有禁不止，严重影响行政效能，政策效率低下；另一方面严重损害政府公信力，进而导致党群干群关系紧张。“中梗阻”使得好政策落实起来受限，影响政策的权威性，给一些地方或部门随意变通执行提供了空间，损害政策的严肃性。“中梗阻”在政策实践中必须坚决予以铲除。2013年1月，习近平在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上郑重指出三个“决不允许”：“决不允许‘上有政策、下有对策’，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。”2013年11月，习近平在山东农科院召开座谈会时强调：“对中央工作部署，要准确领会政策要点和要领，不能随意解读，想怎么干就怎么干。”
深化改革，破解“中梗阻”，还得在“实”字上狠下功夫。梳理习总书记在各种会议上的讲话内容，不难发现，“落实”是总书记一再强调的重要课题。突破“中梗阻”，应多问问群众的获得感，既以之作为试金石，去检验改革的成效，去考察政策的落实，从而不断推动改革进程；又通过提升群众的获得感、幸福感，增强社会对改革的认同感、自信心，从而不断凝聚改革力量。
二、正确认识和把握政策问题的五对关系，以求真务实的精神抓政策落实
政策执行必须要清除政策认知和实践层面的各种障碍，以辩证思维认识和处理政策的各种关系和矛盾。习近平总书记于2014年2月17日在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上提出了正确认识和把握政策问题的五对关系，为执行政策提供了根本遵循。他指出：“要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系。”习近平总书记强调：“既不能以局部代替整体、又不能以整体代替局部，既不能以灵活性损害原则性、又不能以原则性束缚灵活性。”习近平总书记论述的“五对关系”是政策落实中首先要面对和解决的问题。习近平总书记在深改领导小组第二十八次会议上指出“改革争在朝夕，落实难在方寸。对党中央通过的改革方案，不论有多大困难，都要坚定不移抓好落实。”“既要抓具体改革举措推进落实，又要抓牵头改革任务统筹协调；既要抓本部门改革，又要抓对地方改革的指导。”在深改领导小组第二十九次会议上习近平总书记再次指出：“对打基础、谋长远的制度性改革，要重点搞好制度设计，抓紧细化落实；对切口小、见效快的具体改革，要盯紧抓牢，逐条跟踪，一一落实；对面上提出原则性要求、鼓励引导性的改革举措，要注重社会面引导，形成合理改革预期；对探路性质的改革试点，要大胆探索，及时总结经验，注意发现问题，该完善的要完善，可复制推广的要及时推广。”
政策的生命力在于落实，要扭住政策执行这个关键不放松，不断把政策转化为实际行动。毛泽东同志说过：“抓而不紧，等于不抓”。2016年5月习近平在考察黑龙江省时指出：“如果在政策上左顾右盼，在工作上浅尝辄止，就会贻误时机。”他还强调：“要把政策转化为行动，全力打好攻坚战。”在我国政策实践中最令人头痛的问题是改革方案“落地”问题。全面深化改革启动以来，尽管中央反复强调要抓顶层设计与抓改革落地始终相伴而行，但在不少地方都存在这样一种倾向：重视政策的制定颁布、会议的召开和宏观的结果，却轻视政策的执行与落实、会后的具体反响以及对百姓的微观影响。甚至于一些领导干部往往会沉寂在自己的“小世界”里，自说自话、闭门造车，至于现实情况、落实效果等，则完全不在他们的考虑范畴之中。因此各地都曾出现不少面子工程、政绩工程，看起来是很盛大，但百姓却没有得到实惠。因此习近平总书记反复强调要以求真务实的精神抓政策落实。他指出抓落实的态度：“要把‘三严三实’要求贯穿改革全过程，引导广大党员、干部特别是领导干部大力弘扬实事求是、求真务实精神，理解改革要实，谋划改革要实，落实改革也要实，既当改革的促进派，又当改革的实干家。”在深改领导小组第二十二次会议上再次强调抓落实要有韧劲：“要分析规划纲要对各领域改革和制度建设提出的目标任务，一一对照落实。要注重把各领域基础性改革抓在手上，分清轻重缓急，集中用力，持续发力。要拿出抓铁有痕、踏石留印的韧劲来，持之以恒抓改革落实。” 三、政策落实要明确落实责任，搞好责任落实督察，健全责任落实督察机制
政策落实要形成责任具体、环环相扣的“责任链”，以“不落实之事”倒查“不落实之人”，要形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局，产生层层落实责任、层层传导责任压力的良好效果。从方法论上看，一级做给一级看，一级带着一级干，是抓落实的最好方法。从管理学角度看，一级抓一级、层层抓落实，是破除“科层制”弊端的最有效手段。那种以文件落实文件、以会议落实会议的“空对空”的责任落实，根本无法产生实际效力。习近平总书记在深改领导小組第十九次会议上指出“改革工作能不能落实到位，落实责任是关键。要抓好部门和地方两个责任主体，把改革责任理解到位、落实到位，以责促行、以责问效，抓紧抓实改革方案制定、评估、督察、落实等各个环节，做到全程跟进、全程负责、一抓到底。”在深改领导小组第二十次会议上再次强调：“全面深化改革头3年是夯基垒台、立柱架梁的3年，今年要力争把改革的主体框架搭建起来。要牢牢扭住全面深化改革各项目标，落实主体责任，理清责任链条，拧紧责任螺丝，提高履责效能，打通关节、疏通堵点、激活全盘，努力使各项改革都能落地生根。”
在明确政策落实责任的基础上，必须搞好责任督察。习近平总书记在深改领导小组第二十四次会议上指出：“对各种矛盾要做到心中有数，增强改革定力，抓住改革时间窗口，只要看准了的改革，就要一抓到底，务求必胜。关键性改革举措要抓紧推出。要抓紧抓好改革督察工作，既要督方案落实，也要督责任落实。”在深改领导小组第二十六次会议上他对督察的主要内容和任务又做了进一步明确：“改革是一场革命，必须有坚忍不拔的毅力，以真抓促落实、以实干求实效。各地区各部门要以更大的决心和气力抓好改革督察工作，既要督任务、督进度、督成效，也要察认识、察责任、察作风，确保党中央确定的改革方向不偏离、党中央明确的改革任务不落空。”习近平总书记强调主要领导干部要亲自抓督察，指出：“党政主要负责同志是抓改革的关键，要把改革放在更加突出位置来抓，不仅亲自抓、带头干，还要勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头，做到重要改革亲自部署、重大方案亲自把关、关键环节亲自协调、落实情况亲自督察，扑下身子，狠抓落实。”
搞好责任督察必须健全督察机制。习近平总书记在深改领导小组第二十一次会议上指出：“抓改革落实，要遵循改革规律和特点，建立全过程、高效率、可核实的改革落实机制，推动改革举措早落地、见实效。一要抓主体责任，二要抓督办协调，三要抓督察落实，四要抓完善机制，五要抓改革成效，六要抓成果巩固。”在深改领导小组第三十次会议上再次强调：“要把改革年度账本点清楚，把抓改革落实的战术打法弄清楚，把改革成效理清楚，把改革遇到的矛盾和问题搞清楚。要推动落实党的十八届三中、四中、五中全会部署的改革任务，把六中全会提出的全面从严治党的改革任务纳入总盘子一体推进。要投入更多力量狠抓落实，健全各部门各地区改革督察机制。”
作者系中共天津市委党校、天津行政学院公共管理教研部副主任、教授
责任编辑：双艳珍