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试图以土地调控抑制地方投资冲动，但并未触及中国土地制度的根本缺陷，也没有撼动扭曲的政绩评价机制，其成败得失仍在未定之天
9月5日晚间，“中国政府网”全文公布了国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》。这份标为“国发〔2006〕31号”的文件（下称“31号文”），由于涉及农地转用审批权下放、工业用地招拍挂出让、土地出让金预算管理、耕地保护“省长负责制”等诸多政策变化，一时间引发热切关注。
分析人士指出，这是2004年“国发28号文”后，中国政府为实施新的宏观调控而出台的“最严厉的土地政策文件”；其对宏观经济和地方政府的影响非同小可，甚至可能超过“国发28号文”，成为新一轮土地政策参与宏观调控的纲领性文件。
但是，由于该文件并未触及中国土地制度的根本缺陷，也没有撼动扭曲的政绩评价机制，“新土地调控”之成败得失。似仍在未定之天。
着眼于“迅疾有效”
据记者了解，这一“31号文”系由国土资源部起草，其草稿在8月12日至14日于昆明召开的全国土地调控工作座谈会讨论后，便基本成型。后经修改于8月31日定稿——从正式定稿到全文公开只有五天时间，堪称“创纪录”，亦可见决策者借“收紧地根”调控宏观经济的决心。
中国政府“土地调控”始于2004年，但成绩并不理想。据国土资源部数据，2005年对16个城市的卫星遥感监测显示，违法用地宗数占新增建设用地宗数近60％；若论面积，则占近50％，个别地方甚至高达90％。今年前五个月，全国土地违法案件高达25153起，涉及土地面积18.36万亩，同比上升近20％。这些态势表明，“土地闸门”并未能守住。
故此，“31号文”开宗明义——当前“土地调控中出现了一些新动向、新问题，建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止，严把土地‘闸门’任务仍然十分艰巨”。
基于上述教训，此次“31号文”可谓“重典治乱”之重演，从调整利益机制、强化行政问责、完善法律法规诸方面全面出击。
“由于目前固定资产投资增长过快，地方以租代征等违法占地严重，中央决定，着眼于‘迅即有效’，强化土地宏观调控职能，给宏观经济点刹车。”国土资源部政策法规司司长甘藏春说。
纵观全文，有三大政策变化值得特别关注：一是工业用地出让必须实行“招拍挂”；二是土地出让金全额纳入地方预算管理；三是规划内农地转用审批权由国务院下放到省级政府。
据《财经》记者了解，“31号文”的四个配套文件正在制订之中，并有望在2007年1月1日前颁布施行。其中，包括提高新增建设用地有偿使用费，增至原标准的两倍；提高城市土地使用税，增至原来的3倍；财政部会同国土资源部制定《土地出让金收支管理办法》，修订《耕地占用税暂行条例》；监察部、国土资源部制定《土地违法責任追究办法》等。
工业用地“招拍挂”难点所在
根据“31号文”的规定，“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准”。这是最引人注目的政策变化之一。
目前，中国商业用地实行“招拍挂”出让，而工业用地大多仍是“协议出让”。由于协议出让“操作空间”甚大，基层政府竞相压价“招商引资”，甚至零地价招商。今后工业用地实行“招拍挂”后，协议出让将逐渐淡出，土地出让的市场化程度将有所提高。
目前我国建设用地出让的总量中，工业用地的比例占30％左右，商业用地的比例大约占20％以上。可以料定，随着工业用地“招拍挂”，其地价将有大幅度提高。据国土资源部政策法规司司长甘藏春预测，新政策全面实施后，工业地价可能在现有基础上提高三分之一甚至50％。
毫无疑问，工业用地“招拍挂”，会提高工业用地出让的透明性和公开性，有效抑制地方政府对于经济的低水平扩张。但专家担心另一个可能的结果，即工业用地其实大多从耕地征用而来，如果工业用地今后全部实行“招拍挂”，地方政府把工业用地垄断在手，实际上就排除了农用地所有者——农民参与土地出让谈判的权力。由此，农民的土地财产权利可能更加得不到保障。
有专家指出，工业用地确实应该市场化出让，但是不能由地方政府或国土部门垄断后搞“招拍挂”。否则不仅会增加企业用地成本，更会进一步强化土地管理部门的行政权力，像城市房地产市场一样滋生腐败。
国土资源部是这项政策的制定者。据国土资源部土地利用司官员介绍，目前商业用地“招拍挂”已有成熟经验，推广到工业用地上“应该没有问题”。这次“31号文”规定，工业用地出让不得低于国家统一公布的“最低价标准”，并规定“最低价标准”不得低于“土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和”。
但是，真正的难题在于如何核定“工业用地最低价”。国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英对记者分析：“工业用地最低价三要素中，最难以计算的是前期开发成本。比如，‘前期开发’究竟是指‘三通一平’还是‘七通一平’？是政府性公司去做，还是委托市场去做？不同的做法则成本大不相同。最低价难以准确核定，‘招拍挂’又如何操作？”
事实上，有些工业用地也很难实行“招拍挂”。据国土资源部一位官员说，对于国务院确定的一些大型工业项目，像天津引资的“空中客车”项目用地，就无法实行“招拍挂”。
据记者了解，“31号文”最初只是规定“原则上”实行“招拍挂”，但在出台前夕被“必须”二字代替——而究竟如何实行，并没有具体的操作措施。
其实，广东、江苏等省近年来的实践证明，农民集体与工业企业“平等谈判”，农村集体建设用地以出租、出让或转让等方式直接供应给企业，既降低了企业的用地成本，也保证了农民长期分享土地增值收益，政府又可获得税收及土地费，可谓“一举数得”。
“既然政府垄断工业用地出让问题多多，倒不如让农民集体建设用地在符合规划和用途管制的前提下，直接进入市场。”刘守英对《财经》记者说。
“省长负责制”能否奏效
“31号文”的另一个核心内容是，为了“权责一致”，调整城市建设用地审批方式，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，“由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报”。
据专家介绍，这实际上是把“城市建设用地的农用地转用审批权”由国务院下放到省级政府，同时，强化了省级政府对全省农用地转用和耕地保护的监管责任。土地专家指出，此项改革减少了建设用地指标控制的僵化性，地方政府用地的灵活性更大，具有积极意义。
中国的农用地转用审批目前分为两种，一种是“批次项目”用地的审批，一种是“单选址项目”用地的审批。批次建设项目占用的农地，一般在城市规划范围内，由各县市政府上报，由省级政府和国务院审批；而单选址项目用地，大多涉及占用基本农田，需要修改土地利用规划，必须上报国务院审批。
过去，对于规划内建设用地，省政府只有特定面积的审批权限；如果超出该权限，则必须由省政府报国务院批准。省级政府实际上沦为“用地中介”——向中央“批发”用地指标，再向各市县“零售”。由于审批的层级过多，从上报到批准的时间过长，基层政府有意无意未批先占，甚至先占后批，造成违法责任难以分清——中央说地方违规占地，地方则埋怨中央审批效率太低。
此次改革后，随着批次建设用地的审批权下放到省级政府，这一矛盾有望得到解决。今后，省内城市建设规划内用地，涉及农用地转用的，无论面积大小，市县政府只需上报到省政府审批，不必由省级政府逐批次呈送国务院；国土资源部今后则侧重于监控各省年度建设用地的规模和总量。
调整审批方式后，省级政府的用地审批权有所扩大，但他们的责任也相应增大。2004年的“28号文”要求“省级政府对耕地保护负总责”，“31号文”更进一步要求建立耕地保护和土地利用的“省长负责制”。
根据“31号文”，今后，各省省长“应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责”，“实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标”。
由于强化了耕地保护的省长负责制，考核的内容也以实际发生的新增建设用地为准，更是给省级政府套上了“紧箍咒”：一旦本省实际用地规模超过年度用地计划，省级政府及其领导人就要被“问责”。在现行政绩评价机制下，此招可谓“落到实处”。
不过，一些土地专家对记者指出，强化行政问责制固然重要，但并不能从根本上阻断地方政府的“卖地机制”；换言之，“省长负责制”能在多大程度上奏效，尚有疑问。
土地出让金如何纳入地方预算
对于近来坊间热议的土地出让金的管理和使用，“31号文”中明确规定：“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行‘收支两条线’管理。”
土地出讓金，所称“地价”，亦即“国有土地使用权出让总价款”。1994年实行“分税制”以来，土地出让金一直作为地方政府的一项收入，没有纳入政府预算管理，其管理和使用异常混乱。据国务院发展研究中心课题组的调查，土地出让金收入约占地方政府预算外收入的60％以上，属于地方投资扩张的主要驱动力。
此次“31号文”要求把土地出让金全额纳入地方预算，这无疑有利于强化监管；但由于土地出让金收支长期“体外循环”，目前要一举纳入地方预算，不能不说面临操作的困难。
比如，土地出让金全额纳入地方预算，究竟是指哪一级政府的预算？又如，土地出让金的收入如何计算？土地出让金的支出应该包括哪些部分？各界都还不清楚。
据国土资源部政策法规司副司长王守智透露，《土地出让金收支管理办法》具体由财政部综合司主导起草，目前已经有了一个初稿，但他不愿透露具体的内容。同时，主责此事的财政部相关官员也讳莫如深，由此可见其“敏感”程度。
据记者了解，财政部今年年初曾计划在国库中设立“国有土地有偿使用收入专账”，按照国有土地出让金收入的一定比例，建立“国有土地收益基金”，并规定不得作为政府当期收入安排使用，意在留给后任政府一些发展建设资金。国土资源部则倾向于建立“国有土地出让收益专项管理制度”，把土地出让金的收支纳入政府特别预算管理，在中央、省、市县分别建立“国有土地出让收益基金”。
据记者了解，国土资源部方案欲从土地出让金纯收益中划出一定比例，集中到中央和省级政府。对此财政部并不认同，理由是，1994年分税制体制就已经明确土地出让金归地方政府，目前再向上级集中资金，并不符合法律程序。
这也正是公共财政专家普遍关注的问题。有学者向记者表示了担心：此番土地出让金全额纳入地方预算后，总的盘子较过去清楚了，会不会更有利于中央和省级政府从中提取一部分？如果中央和省级政府要从中切出一块“蛋糕”，应经过哪些法律程序？一旦中央和省有权支配土地出让金，势必对地方政府造成巨大的影响。
诸多学者向记者指出，以土地参与宏观调控，显然是中国特殊国情下的权宜之计。土地作为最重要的生产要素，如果价格不能主要由市场形成，如果不能实现“同地同权同价”，中国向市场经济的转轨便难言成功。
而要实现土地“同权同价”，土地产权制度的改革无论如何不可回避。
9月5日晚间，“中国政府网”全文公布了国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》。这份标为“国发〔2006〕31号”的文件（下称“31号文”），由于涉及农地转用审批权下放、工业用地招拍挂出让、土地出让金预算管理、耕地保护“省长负责制”等诸多政策变化，一时间引发热切关注。
分析人士指出，这是2004年“国发28号文”后，中国政府为实施新的宏观调控而出台的“最严厉的土地政策文件”；其对宏观经济和地方政府的影响非同小可，甚至可能超过“国发28号文”，成为新一轮土地政策参与宏观调控的纲领性文件。
但是，由于该文件并未触及中国土地制度的根本缺陷，也没有撼动扭曲的政绩评价机制，“新土地调控”之成败得失。似仍在未定之天。
着眼于“迅疾有效”
据记者了解，这一“31号文”系由国土资源部起草，其草稿在8月12日至14日于昆明召开的全国土地调控工作座谈会讨论后，便基本成型。后经修改于8月31日定稿——从正式定稿到全文公开只有五天时间，堪称“创纪录”，亦可见决策者借“收紧地根”调控宏观经济的决心。
中国政府“土地调控”始于2004年，但成绩并不理想。据国土资源部数据，2005年对16个城市的卫星遥感监测显示，违法用地宗数占新增建设用地宗数近60％；若论面积，则占近50％，个别地方甚至高达90％。今年前五个月，全国土地违法案件高达25153起，涉及土地面积18.36万亩，同比上升近20％。这些态势表明，“土地闸门”并未能守住。
故此，“31号文”开宗明义——当前“土地调控中出现了一些新动向、新问题，建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止，严把土地‘闸门’任务仍然十分艰巨”。
基于上述教训，此次“31号文”可谓“重典治乱”之重演，从调整利益机制、强化行政问责、完善法律法规诸方面全面出击。
“由于目前固定资产投资增长过快，地方以租代征等违法占地严重，中央决定，着眼于‘迅即有效’，强化土地宏观调控职能，给宏观经济点刹车。”国土资源部政策法规司司长甘藏春说。
纵观全文，有三大政策变化值得特别关注：一是工业用地出让必须实行“招拍挂”；二是土地出让金全额纳入地方预算管理；三是规划内农地转用审批权由国务院下放到省级政府。
据《财经》记者了解，“31号文”的四个配套文件正在制订之中，并有望在2007年1月1日前颁布施行。其中，包括提高新增建设用地有偿使用费，增至原标准的两倍；提高城市土地使用税，增至原来的3倍；财政部会同国土资源部制定《土地出让金收支管理办法》，修订《耕地占用税暂行条例》；监察部、国土资源部制定《土地违法責任追究办法》等。
工业用地“招拍挂”难点所在
根据“31号文”的规定，“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准”。这是最引人注目的政策变化之一。
目前，中国商业用地实行“招拍挂”出让，而工业用地大多仍是“协议出让”。由于协议出让“操作空间”甚大，基层政府竞相压价“招商引资”，甚至零地价招商。今后工业用地实行“招拍挂”后，协议出让将逐渐淡出，土地出让的市场化程度将有所提高。
目前我国建设用地出让的总量中，工业用地的比例占30％左右，商业用地的比例大约占20％以上。可以料定，随着工业用地“招拍挂”，其地价将有大幅度提高。据国土资源部政策法规司司长甘藏春预测，新政策全面实施后，工业地价可能在现有基础上提高三分之一甚至50％。
毫无疑问，工业用地“招拍挂”，会提高工业用地出让的透明性和公开性，有效抑制地方政府对于经济的低水平扩张。但专家担心另一个可能的结果，即工业用地其实大多从耕地征用而来，如果工业用地今后全部实行“招拍挂”，地方政府把工业用地垄断在手，实际上就排除了农用地所有者——农民参与土地出让谈判的权力。由此，农民的土地财产权利可能更加得不到保障。
有专家指出，工业用地确实应该市场化出让，但是不能由地方政府或国土部门垄断后搞“招拍挂”。否则不仅会增加企业用地成本，更会进一步强化土地管理部门的行政权力，像城市房地产市场一样滋生腐败。
国土资源部是这项政策的制定者。据国土资源部土地利用司官员介绍，目前商业用地“招拍挂”已有成熟经验，推广到工业用地上“应该没有问题”。这次“31号文”规定，工业用地出让不得低于国家统一公布的“最低价标准”，并规定“最低价标准”不得低于“土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和”。
但是，真正的难题在于如何核定“工业用地最低价”。国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英对记者分析：“工业用地最低价三要素中，最难以计算的是前期开发成本。比如，‘前期开发’究竟是指‘三通一平’还是‘七通一平’？是政府性公司去做，还是委托市场去做？不同的做法则成本大不相同。最低价难以准确核定，‘招拍挂’又如何操作？”
事实上，有些工业用地也很难实行“招拍挂”。据国土资源部一位官员说，对于国务院确定的一些大型工业项目，像天津引资的“空中客车”项目用地，就无法实行“招拍挂”。
据记者了解，“31号文”最初只是规定“原则上”实行“招拍挂”，但在出台前夕被“必须”二字代替——而究竟如何实行，并没有具体的操作措施。
其实，广东、江苏等省近年来的实践证明，农民集体与工业企业“平等谈判”，农村集体建设用地以出租、出让或转让等方式直接供应给企业，既降低了企业的用地成本，也保证了农民长期分享土地增值收益，政府又可获得税收及土地费，可谓“一举数得”。
“既然政府垄断工业用地出让问题多多，倒不如让农民集体建设用地在符合规划和用途管制的前提下，直接进入市场。”刘守英对《财经》记者说。
“省长负责制”能否奏效
“31号文”的另一个核心内容是，为了“权责一致”，调整城市建设用地审批方式，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，“由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报”。
据专家介绍，这实际上是把“城市建设用地的农用地转用审批权”由国务院下放到省级政府，同时，强化了省级政府对全省农用地转用和耕地保护的监管责任。土地专家指出，此项改革减少了建设用地指标控制的僵化性，地方政府用地的灵活性更大，具有积极意义。
中国的农用地转用审批目前分为两种，一种是“批次项目”用地的审批，一种是“单选址项目”用地的审批。批次建设项目占用的农地，一般在城市规划范围内，由各县市政府上报，由省级政府和国务院审批；而单选址项目用地，大多涉及占用基本农田，需要修改土地利用规划，必须上报国务院审批。
过去，对于规划内建设用地，省政府只有特定面积的审批权限；如果超出该权限，则必须由省政府报国务院批准。省级政府实际上沦为“用地中介”——向中央“批发”用地指标，再向各市县“零售”。由于审批的层级过多，从上报到批准的时间过长，基层政府有意无意未批先占，甚至先占后批，造成违法责任难以分清——中央说地方违规占地，地方则埋怨中央审批效率太低。
此次改革后，随着批次建设用地的审批权下放到省级政府，这一矛盾有望得到解决。今后，省内城市建设规划内用地，涉及农用地转用的，无论面积大小，市县政府只需上报到省政府审批，不必由省级政府逐批次呈送国务院；国土资源部今后则侧重于监控各省年度建设用地的规模和总量。
调整审批方式后，省级政府的用地审批权有所扩大，但他们的责任也相应增大。2004年的“28号文”要求“省级政府对耕地保护负总责”，“31号文”更进一步要求建立耕地保护和土地利用的“省长负责制”。
根据“31号文”，今后，各省省长“应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责”，“实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标”。
由于强化了耕地保护的省长负责制，考核的内容也以实际发生的新增建设用地为准，更是给省级政府套上了“紧箍咒”：一旦本省实际用地规模超过年度用地计划，省级政府及其领导人就要被“问责”。在现行政绩评价机制下，此招可谓“落到实处”。
不过，一些土地专家对记者指出，强化行政问责制固然重要，但并不能从根本上阻断地方政府的“卖地机制”；换言之，“省长负责制”能在多大程度上奏效，尚有疑问。
土地出让金如何纳入地方预算
对于近来坊间热议的土地出让金的管理和使用，“31号文”中明确规定：“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行‘收支两条线’管理。”
土地出讓金，所称“地价”，亦即“国有土地使用权出让总价款”。1994年实行“分税制”以来，土地出让金一直作为地方政府的一项收入，没有纳入政府预算管理，其管理和使用异常混乱。据国务院发展研究中心课题组的调查，土地出让金收入约占地方政府预算外收入的60％以上，属于地方投资扩张的主要驱动力。
此次“31号文”要求把土地出让金全额纳入地方预算，这无疑有利于强化监管；但由于土地出让金收支长期“体外循环”，目前要一举纳入地方预算，不能不说面临操作的困难。
比如，土地出让金全额纳入地方预算，究竟是指哪一级政府的预算？又如，土地出让金的收入如何计算？土地出让金的支出应该包括哪些部分？各界都还不清楚。
据国土资源部政策法规司副司长王守智透露，《土地出让金收支管理办法》具体由财政部综合司主导起草，目前已经有了一个初稿，但他不愿透露具体的内容。同时，主责此事的财政部相关官员也讳莫如深，由此可见其“敏感”程度。
据记者了解，财政部今年年初曾计划在国库中设立“国有土地有偿使用收入专账”，按照国有土地出让金收入的一定比例，建立“国有土地收益基金”，并规定不得作为政府当期收入安排使用，意在留给后任政府一些发展建设资金。国土资源部则倾向于建立“国有土地出让收益专项管理制度”，把土地出让金的收支纳入政府特别预算管理，在中央、省、市县分别建立“国有土地出让收益基金”。
据记者了解，国土资源部方案欲从土地出让金纯收益中划出一定比例，集中到中央和省级政府。对此财政部并不认同，理由是，1994年分税制体制就已经明确土地出让金归地方政府，目前再向上级集中资金，并不符合法律程序。
这也正是公共财政专家普遍关注的问题。有学者向记者表示了担心：此番土地出让金全额纳入地方预算后，总的盘子较过去清楚了，会不会更有利于中央和省级政府从中提取一部分？如果中央和省级政府要从中切出一块“蛋糕”，应经过哪些法律程序？一旦中央和省有权支配土地出让金，势必对地方政府造成巨大的影响。
诸多学者向记者指出，以土地参与宏观调控，显然是中国特殊国情下的权宜之计。土地作为最重要的生产要素，如果价格不能主要由市场形成，如果不能实现“同地同权同价”，中国向市场经济的转轨便难言成功。
而要实现土地“同权同价”，土地产权制度的改革无论如何不可回避。