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【摘要】对国有企业改革的性质、目标等方面的认识误区，导致了对生产经营领域“国进民退”现象的批评。通过对中外经营性国有财产存在原因的比较分析可知，“国进”是社会主义制度的必然要求，是社会主义市场经济的正常现象，也是社会主义公有制充满活力的体现。同时，我们应用法治规范“国进民退”，让“国进”依法和公平进行。
【关键词】国进民退 经营性国有财产 误区 立法建议
最近，由于中粮入股蒙牛、民营日照钢铁公司与国有山东钢铁集团的重组、房地产领域频现央企地王身影，引起社会各界广泛关注，并将此种现象称之为“国（国有经济）进民（私有经济）退”。舆论对此种现象的正当性、合法性进行了广泛的讨论。在讨论中，意见戏剧性的出现了一边倒的倾向，对目前正在出现的“国进民退”基本的意见是持否定、不支持的态度。面对种种质疑和批评，我们应该如何看待“国进民退”现象，就成为了不容回避的话题。
对“国进民退”的批评，源自对国有企业改革的性质、目标等方面的认识误区
误区之一：理论界将我国的国有企业与国外的国有企业等同。很多学者在论述我国国有企业存在的原因时，更多地强调我国国有企业与西方国家国有企业存在的原因相同的方面，即在市场经济条件下存在的市场失灵，强调民间企业仍然是国民经济的主体；强调国有经济改革的目标模式上就是向美欧日的国有企业管理模式靠拢；对国有企业存在的比重、存在的范围都以国外为标准。①
误区之二：国有企业改革就是“私有化”，把“私有化”作为拯救国有企业的唯一灵丹妙药。其口号就是“所有权是绕不过去的。要突出一个卖字，抓好一个退字，树立一个私字”。在实践中，有的地方甚至提出：“什么时候把国有企业卖光了，什么时候改革就成功了。”②
误区之三：国企改革就是“国退民进”。“国（国有经济）退民（私有经济）进”观点认为，“社会主义市场经济必须以民营经济为基础”，国有经济“只应进入那些非公有制经济不愿办，无力办和不能办的领域”，在“公益部门和公共产品领域发展”；中国改革开放30年最大的成就就是让国有资本逐渐退居幕后；也正是民营经济的快速崛起，才造就了今天中国经济的持续繁荣。在实践中，有的地区不辨是非，把“退”作为国有经济改革的根本方针，提出“除少数大企业外，一律放开，原则上不再保留国有企业”。
误区之四：国企改革就是国有企业要退出竞争性领域。此种观点认为，竞争性领域应当是民营企业发展的领域。在竞争性行业中是不应该存在国有企业的；从世界范围看，这些行业主要是由私人投资。要一劳永逸地解决政府的运动员和裁判员身份问题，还是需要国有企业退出一般竞争性领域。③
误区之五：国企改革就是国有企业退出盈利行业和赢利企业，不与民争利，国有企业不能干赚钱的事。凡是民营企业愿意介入，而且有能力进入的盈利行业和赢利企业，国有企业都应当退出，不能进入。
误区之六：国企改革是减少甚至不要政府干预的市场化过程。认为减少甚至不要政府干预可以防止国有企业与民争利或个别企业依靠政府进行不正当竞争，更好地发挥市场配置资源的作用。
对“国进民退”的批评，正是受上述错误认识所致。
“国进”符合宪法的要求，符合国家的改革目的，也是社会主义公有制充满活力的体现
我国的国有财产由国有公共管理性财产、国有公共服务性财产、国有经营性财产和国有自然资源四个部分构成，但我国社会主义公有制的物质基础，并不是通过国有财产的总量表现出来，而是通过国有经营性财产的总量和质量体现出来。在这个问题上，我们有几个观念必须树立起来。
国有公共管理性财产、国有公共服务性财产和国有自然资源的存在不是社会主义和资本主义的区别。社会主义公有制的对象，并不是全社会的财产，也不是全部国有财产，而是国家所有的生产资料。④比如土地，最有决定意义的不是土地归谁所有，而是谁在占有、使用、处分土地并享有其在生产过程中的收益。取得出卖资源的收入和享有对资源投入生产过程的收益具有完全不同的意义，国有的自然资源也不是所有制意义上的生产资料。因此，在统计中，我们将国有公共财产和国有自然资源的数量统计为国有经济的力量或者说国有资产的数量是错误的，是对社会主义公有制力量的夸大。
市场经济所固有的市场失灵需要国家对市场进行干预是社会主义国家与资本主义国家国有经营性财产存在原因的共性。⑤国家干预是资本主义国家和社会主义国家的职能相对于自然经济和简单商品经济时代国家职能的扩张和增加。因为这种原因存在的国有经营性财产，其存在只能是一种市场机制的补充。这种补充地位决定了它存在的企业的数量和资产的规模，在国民经济中的比重应当较小、而不能取代私人资本的主体地位；其存在的领域应当是私人资本没有能力或不愿意进入的行业和企业；经营目的应当是执行政府政策，为国家干预服务，而不是以赢利为目的。但在我们国家，我们的国有经营性财产不仅仅是以这样的方式存在和发挥作用。
社会主义制度是我国国有经营性财产存在原因不同于资本主义国家国有经营性财产存在原因的特殊性，也是社会主义与资本主义、社会主义市场经济与资本主义市场经济的本质区别。宪法要求我国的国有资产必须在国民经济中居于主导地位，这种主导地位决定了我国国有资产在企业的数量上不一定比私人资本的数量多，但它的规模和比重肯定超过资本主义国家国有经营性财产的比重和规模，其存在的比重和规模必须保证其社会主义经济基础作用的发挥，保证对国民经济发展的控制力和共同富裕目标的实现。
用法治规范“国进民退”，让“国进”依法和公平进行
依法平等竞争，是无论在“国进民退”，还是在“民进国退”中都应当遵守的基本要求。这里就“国进民退”中急需要用法治来规范的问题提几点建议：
第一，无论在立法、执法、还是在守法中，全社会特别是政府机关和国有经营性财产的管理者和经营者们，都应当树立所有的市场主体（企业）的法律地位都是平等的，都应当有依法竞争的观念。任何主体无法律之外的特权，任何经营行为都必须合法地进行，不得搞不正当竞争和非法的限制竞争。那种认为只有在竞争性领域才需要平等竞争、合法竞争的观点是错误的，也是不合法的。
第二，取消国务院及地方政府和国有资产监督管理委员会关于制定和发布有关经营性国有财产管理的规范性文件的立法权，有关国有经营性财产的立法权只能由全国人民代表大会及其常务委员会行使。随着国有经营性财产管理体制的改革和公司制度的建立，我们传统观念中的国有企业和私有企业已经不能正确反映现实经济中的企业所有权和产权状况。对现在的企业而言，我们对某个企业所能够讲的应当是该企业是国有资本独资、控股还是参股或者说是私人资本独资、控股还是参股。也就是说，所有的企业在市场活动中是不应当去区分其所有者的，也区分不了所有者；所有的企业在市场中享有的权利和承担的义务，不因为、也不应当因为其出资人的所有权性质不同而不同。国务院制定的国有经营性财产管理的规范应当只对受其委托的地方各级人民政府和各级国有资产监督管理委员会有约束力。因此应当取消国务院及地方政府关于国有经营性财产管理的立法权。
第三，建立对政府抽象行政行为的司法审查制度。我们应当允许公民、企业、社会组织有权要求对政府的抽象行政行为进行合宪法性和合法性司法审查，这样，像山西省政府通过发行政命令要求民间资本退出煤矿的政府抽象行政行为是否合法才有法律的评价机制；如果违法才能得到纠正，政府的违法行为才能减少。
第四，在市场准入方面，严格限制以出资人的身份进行市场准入限制的适用范围。对垄断行业，除极少数需要国有经营性财产独家垄断的行业外，应当允许私人资本进入。对这些行业，我们要限制的是从资产规模和经营规模进行准入制度，而不是看出资人是国有还是私人。在现实生活中所谓的有些国有垄断行业，并不是国有经营性财产垄断，至多只能是国有控股企业垄断。
第五，在已经形成的垄断行业，必须严格地规范垄断企业的行为。严格地适用《反垄断法》预防和矫正扭曲市场竞争的行为，对垄断企业违反反垄断法的行为一定要严肃查处。最近出现的中国电信和中国网通进行联合没有依法向有关部门申报，但有关部门迟迟不处理就是一种典型的不作为，就是对垄断企业的袒护。
综上所述，“国进民退”和“国退民进”都是社会主义市场经济的正常现象。“国进”是对一段时间存在的单纯“国退”的修正，也是宪法的必然要求和社会主义公有制生命力的体现。要实现国有经营性财产和私人资本的平等竞争，我们必须对我们的法律制度进行完善和发展。（作者分别为宜宾学院法学系副教授；四川大学副教授）
注释
①张翰，张明之，王维：《从经营国有企业到管理国有资产》，北京：社会科学文献出版社，2005年。
②宋寒：“质疑国退民进论”，《当代经济》，2002年第6期。
③毛程莲：《国有资产管理学》，上海：复旦大学出版社，2008年，第357页。
④曹之虎：“对马克思所有制理论的系统研究”，《马克思主义研究论丛》（第4辑），北京：中央编辑出版社，第75页。
⑤王鸿：《国有资产体系构建论》，北京：人民出版社，2007年，第54～58页。
【关键词】国进民退 经营性国有财产 误区 立法建议
最近，由于中粮入股蒙牛、民营日照钢铁公司与国有山东钢铁集团的重组、房地产领域频现央企地王身影，引起社会各界广泛关注，并将此种现象称之为“国（国有经济）进民（私有经济）退”。舆论对此种现象的正当性、合法性进行了广泛的讨论。在讨论中，意见戏剧性的出现了一边倒的倾向，对目前正在出现的“国进民退”基本的意见是持否定、不支持的态度。面对种种质疑和批评，我们应该如何看待“国进民退”现象，就成为了不容回避的话题。
对“国进民退”的批评，源自对国有企业改革的性质、目标等方面的认识误区
误区之一：理论界将我国的国有企业与国外的国有企业等同。很多学者在论述我国国有企业存在的原因时，更多地强调我国国有企业与西方国家国有企业存在的原因相同的方面，即在市场经济条件下存在的市场失灵，强调民间企业仍然是国民经济的主体；强调国有经济改革的目标模式上就是向美欧日的国有企业管理模式靠拢；对国有企业存在的比重、存在的范围都以国外为标准。①
误区之二：国有企业改革就是“私有化”，把“私有化”作为拯救国有企业的唯一灵丹妙药。其口号就是“所有权是绕不过去的。要突出一个卖字，抓好一个退字，树立一个私字”。在实践中，有的地方甚至提出：“什么时候把国有企业卖光了，什么时候改革就成功了。”②
误区之三：国企改革就是“国退民进”。“国（国有经济）退民（私有经济）进”观点认为，“社会主义市场经济必须以民营经济为基础”，国有经济“只应进入那些非公有制经济不愿办，无力办和不能办的领域”，在“公益部门和公共产品领域发展”；中国改革开放30年最大的成就就是让国有资本逐渐退居幕后；也正是民营经济的快速崛起，才造就了今天中国经济的持续繁荣。在实践中，有的地区不辨是非，把“退”作为国有经济改革的根本方针，提出“除少数大企业外，一律放开，原则上不再保留国有企业”。
误区之四：国企改革就是国有企业要退出竞争性领域。此种观点认为，竞争性领域应当是民营企业发展的领域。在竞争性行业中是不应该存在国有企业的；从世界范围看，这些行业主要是由私人投资。要一劳永逸地解决政府的运动员和裁判员身份问题，还是需要国有企业退出一般竞争性领域。③
误区之五：国企改革就是国有企业退出盈利行业和赢利企业，不与民争利，国有企业不能干赚钱的事。凡是民营企业愿意介入，而且有能力进入的盈利行业和赢利企业，国有企业都应当退出，不能进入。
误区之六：国企改革是减少甚至不要政府干预的市场化过程。认为减少甚至不要政府干预可以防止国有企业与民争利或个别企业依靠政府进行不正当竞争，更好地发挥市场配置资源的作用。
对“国进民退”的批评，正是受上述错误认识所致。
“国进”符合宪法的要求，符合国家的改革目的，也是社会主义公有制充满活力的体现
我国的国有财产由国有公共管理性财产、国有公共服务性财产、国有经营性财产和国有自然资源四个部分构成，但我国社会主义公有制的物质基础，并不是通过国有财产的总量表现出来，而是通过国有经营性财产的总量和质量体现出来。在这个问题上，我们有几个观念必须树立起来。
国有公共管理性财产、国有公共服务性财产和国有自然资源的存在不是社会主义和资本主义的区别。社会主义公有制的对象，并不是全社会的财产，也不是全部国有财产，而是国家所有的生产资料。④比如土地，最有决定意义的不是土地归谁所有，而是谁在占有、使用、处分土地并享有其在生产过程中的收益。取得出卖资源的收入和享有对资源投入生产过程的收益具有完全不同的意义，国有的自然资源也不是所有制意义上的生产资料。因此，在统计中，我们将国有公共财产和国有自然资源的数量统计为国有经济的力量或者说国有资产的数量是错误的，是对社会主义公有制力量的夸大。
市场经济所固有的市场失灵需要国家对市场进行干预是社会主义国家与资本主义国家国有经营性财产存在原因的共性。⑤国家干预是资本主义国家和社会主义国家的职能相对于自然经济和简单商品经济时代国家职能的扩张和增加。因为这种原因存在的国有经营性财产，其存在只能是一种市场机制的补充。这种补充地位决定了它存在的企业的数量和资产的规模，在国民经济中的比重应当较小、而不能取代私人资本的主体地位；其存在的领域应当是私人资本没有能力或不愿意进入的行业和企业；经营目的应当是执行政府政策，为国家干预服务，而不是以赢利为目的。但在我们国家，我们的国有经营性财产不仅仅是以这样的方式存在和发挥作用。
社会主义制度是我国国有经营性财产存在原因不同于资本主义国家国有经营性财产存在原因的特殊性，也是社会主义与资本主义、社会主义市场经济与资本主义市场经济的本质区别。宪法要求我国的国有资产必须在国民经济中居于主导地位，这种主导地位决定了我国国有资产在企业的数量上不一定比私人资本的数量多，但它的规模和比重肯定超过资本主义国家国有经营性财产的比重和规模，其存在的比重和规模必须保证其社会主义经济基础作用的发挥，保证对国民经济发展的控制力和共同富裕目标的实现。
用法治规范“国进民退”，让“国进”依法和公平进行
依法平等竞争，是无论在“国进民退”，还是在“民进国退”中都应当遵守的基本要求。这里就“国进民退”中急需要用法治来规范的问题提几点建议：
第一，无论在立法、执法、还是在守法中，全社会特别是政府机关和国有经营性财产的管理者和经营者们，都应当树立所有的市场主体（企业）的法律地位都是平等的，都应当有依法竞争的观念。任何主体无法律之外的特权，任何经营行为都必须合法地进行，不得搞不正当竞争和非法的限制竞争。那种认为只有在竞争性领域才需要平等竞争、合法竞争的观点是错误的，也是不合法的。
第二，取消国务院及地方政府和国有资产监督管理委员会关于制定和发布有关经营性国有财产管理的规范性文件的立法权，有关国有经营性财产的立法权只能由全国人民代表大会及其常务委员会行使。随着国有经营性财产管理体制的改革和公司制度的建立，我们传统观念中的国有企业和私有企业已经不能正确反映现实经济中的企业所有权和产权状况。对现在的企业而言，我们对某个企业所能够讲的应当是该企业是国有资本独资、控股还是参股或者说是私人资本独资、控股还是参股。也就是说，所有的企业在市场活动中是不应当去区分其所有者的，也区分不了所有者；所有的企业在市场中享有的权利和承担的义务，不因为、也不应当因为其出资人的所有权性质不同而不同。国务院制定的国有经营性财产管理的规范应当只对受其委托的地方各级人民政府和各级国有资产监督管理委员会有约束力。因此应当取消国务院及地方政府关于国有经营性财产管理的立法权。
第三，建立对政府抽象行政行为的司法审查制度。我们应当允许公民、企业、社会组织有权要求对政府的抽象行政行为进行合宪法性和合法性司法审查，这样，像山西省政府通过发行政命令要求民间资本退出煤矿的政府抽象行政行为是否合法才有法律的评价机制；如果违法才能得到纠正，政府的违法行为才能减少。
第四，在市场准入方面，严格限制以出资人的身份进行市场准入限制的适用范围。对垄断行业，除极少数需要国有经营性财产独家垄断的行业外，应当允许私人资本进入。对这些行业，我们要限制的是从资产规模和经营规模进行准入制度，而不是看出资人是国有还是私人。在现实生活中所谓的有些国有垄断行业，并不是国有经营性财产垄断，至多只能是国有控股企业垄断。
第五，在已经形成的垄断行业，必须严格地规范垄断企业的行为。严格地适用《反垄断法》预防和矫正扭曲市场竞争的行为，对垄断企业违反反垄断法的行为一定要严肃查处。最近出现的中国电信和中国网通进行联合没有依法向有关部门申报，但有关部门迟迟不处理就是一种典型的不作为，就是对垄断企业的袒护。
综上所述，“国进民退”和“国退民进”都是社会主义市场经济的正常现象。“国进”是对一段时间存在的单纯“国退”的修正，也是宪法的必然要求和社会主义公有制生命力的体现。要实现国有经营性财产和私人资本的平等竞争，我们必须对我们的法律制度进行完善和发展。（作者分别为宜宾学院法学系副教授；四川大学副教授）
注释
①张翰，张明之，王维：《从经营国有企业到管理国有资产》，北京：社会科学文献出版社，2005年。
②宋寒：“质疑国退民进论”，《当代经济》，2002年第6期。
③毛程莲：《国有资产管理学》，上海：复旦大学出版社，2008年，第357页。
④曹之虎：“对马克思所有制理论的系统研究”，《马克思主义研究论丛》（第4辑），北京：中央编辑出版社，第75页。
⑤王鸿：《国有资产体系构建论》，北京：人民出版社，2007年，第54～58页。