国企改革是一场广泛而深刻的变革，当前仍处于攻坚破难阶段，面临着许多突出的矛盾和问题。国有资产的大量流失便是国企改革过程中凸显的一个“黑洞”。近年来，从上到下都在探寻治理国资流失的良策。
　　
　　一、国有资本流失的主要成因
　　
　　1、国有资本产权权属不清，是国有资本流失的制度根源。国有资本，实为全民所有，其真正的所有权主体应为一国范围内的全体国民。但是，正如全体国民不可能亲自共同参与对其共同所有资产的使用和决策一样，被视为全体国民的代理人的国家，由于其自身也是一个虚幻的共同体，因此同样，也不可能亲自参与国有资本的运营决策。国家只能将受托代理经营国有资本的事务再次委托给自已的政府或议会。当然这种委托代理并未终止，而是被再次委托给由政府或议会设立的专门机构来承担。
　　国有资本经营的这种典型的多层代理制不仅代理层次多，链条长，而且由于事实上不可能由全体国民来履行委托行为，所以没有人格化、具体化的初始委托人。层层代理的最终结果是，谁也不对国有资本经营的最终盈亏负责。这就是人们总是听到国有资本的流失，却没有谁听到过私有财产的流失的原因所在。于是，国有资本借着当前国有资本战略退出之际，便大量有形、无形地流失。
　　2、地方政府和中央政府的博弈，是国有资本流失的经济根源。由于国有资本产权主体虚拟，因此国家必须找出相应的代理人。于是国有资本的所有权、占有权、使用权及处置权，就往往会被分割为若干具有不同利益背景的权利主体。具体说，有关国有资本监管及运营，就牵涉到终极所有者(国家)、管理者(中央政府和各级地方政府)、出资者(国家授权投资机构)以及经营者(占有者)、员工(企业雇员)，这多个主体之间存在着一系列复杂的多方博弈。如果这些利益主体有着共同的利益诉求和完备的制衡机制，那么国资流失的问题也就比较好处理。但实践中，国有资本各权利主体的利益诉求存在极大差异，而各主体之间又缺乏有效的制衡机制，从而信息不对称、内部人控制以及官僚政治等诸多因素便导致了国有资本流转的变异。
　　3、法律制度的不健全、不完善是国有资产流失的法律根源。到目前为止，我国规范国有资产管理的法律制度明显呈现出这样两种趋势：一是规范国资管理及运行的法律规定严重缺乏，没有适应新体制要求的国有资产管理法规来规范国有资产运行，使国有资产的监管与运营缺少必要的依据；二是现存法律规则过于原则，缺乏可操作性和可诉性。可操作性指的是法律的颁布将提供产权细化的具体办法。可诉性是指该法应规定有对抗国有资本管理者的“合适”监督者，同时当国有资本发生流失和权属纠纷时，能够诉之于司法机构。换言之，谁有权代表全体国民利益提起诉讼，制止国有资产流失?
　　
　　二、国有资产流失的防治措施
　　
　　1、建立一种新型的旨在明确国有资本产权主体的国有资产管理体制。在该体制框架下，应能够明确国有资本产权主体对于国有资本的权利范围和责任范围，最终建立起行之有效的约束机制和激励机制，使国有产权主体积极自觉地维护国有资本。对此，党的十六大报告已明确提出，建立中央政府和地方政府“分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”的国有资产新型管理体制。很显然，这种体制正是针对原有“国家所有、分级管理”体制的缺陷而提出的一种解决方案。对此学者们尽管评价各有不同，但均认为新的体制是“对现行国家统一所有、政府分级管理的国有资产管理体制框架的重大突破”。
　　虽然十六大报告没有明确提出国有资本的“分级所有”，但是在所构建的双层出资人体制模式中，却明确赋予地方政府“享有所有者权益”的出资主体地位。在这里，出资人主体实际上已经具备了与所有权主体相同的法律内涵，这就意味着地方政府原来名义上的“分级管理权”已拓展转化为“分级所有权”。
　　对此，笔者也赞成“分级所有”而非“分级产权”的提法。因为“分级产权”中所谓的“产权”原本就是一组包括着“管理权”在内的权利束。因此使用“分级产权”只会犯下与“分级管理”同样的错误，即不能明确国有资本产权属性。真正能够有效的发挥国有产权的界定、约束、激励功能的，只有所有权。而且，“分级所有”也不会构成对国有资本国家所有权的“肢解”。因为国家是一个由中央政权和各级地方政府权共同构成的公共权力体系，“国家所有”的代表者不仅可以是中央政府，也可以地方政府。更重要的是，“分级所有”能够清晰地划分各级政权机构之间的国有资产的权利与责任归属，从而充分调动中央和地方的积极性。
　　2、积极探索和完善相关国有资本产权交易和监管的法律制度，以减少和杜绝国有资本流失。
　　(1)建立并完善国有资本产权转让的强制性公开交易制度，推动国有产权的有序流转。国有资本的战略退出是社会主义市场经济体制改革的必然要求。按照“有进有退、有所为、有所不为”的原则，要实现国有资本在相关领域的退出，就必然涉及到国有产权的转让和交易。长期以来，我国国有资产处置的基本手段是依靠行政权力。这样做易于诱发权钱交易，人为低估国有资本价值，从而窃取国有资本。因此，杜绝国有资本转让中的“暗箱操作”的最有效的方法就是建立和完善国有资本转让的竞争性规则。目前已经生效并实施的制度有：经营性土地使用权转让实行的招标、拍卖、挂牌交易规则；重大建设项目的公开招投标制度；大额公共物资采购方面实行的政府采购制度等制度。而在相关国有资本产权转让上，我国各地政府正在着手实施的《国有、集体企业产权交易办法》即是实现国有资本产权转让“阳光操作”的有益探索。在这些交易规则中，最重要的制度之一就是要求“所有未上市的国有、集体企业产权交易必须在依法设立的产权交易机构以招募、招标、拍卖及其他交易方式进行”。
　　此项强制性的公开交易规则有利于制止场外交易和私自交易，保证国有资产的买卖购并一律进入产权交易市场公开进行。凡是国有资本的欲买方都能有机会参与国有资本产权交易过程，通过买者竞价机制为国有资本转让价格创造一个公平的、竞争性的环境，从而真正减少由于人为低估国有资本价格而造成的资本流失。
　　(2)尽快实现全国产权交易市场的统一化和规范化，将区域性、无组织的交易变成全国性、有序的交易市场。这不仅，有利于切断地方保护主义的尾巴，而且有助于形成一个实力强大的国有资本产权交易买方队伍，从而充分发挥产权交易价格的竞争性机制，达到区域自然资源和社会资源的优化配置。同时也有利于国有资产管理部门规范企业产权交易行为，对国有资本经营活动进行监控，从而实现国有资本交易公开、公平、公正的运行。
　　(3)加强资产评估机构自身建设，建立、健全资产评估机构的退出机制。目前，评估机构竞争日益激烈，有些评估机构采取各种不正当竞争手段招揽业务，如有的采取非正常压价，有的承诺满足客户的不正当要求等等，影响了资产评估结果的公平性。长期以来，我国政府“偏爱”于使用行政手段予以监管，如对违反法律规定、行业准则的资产评估机构，简单采用吊销营业执照、限期整顿等方法。而实践中，资产评估机构与评估单位相互勾结，人为低估国有资本现象屡禁不止的现状，已经充分证明了上述行政救济方式不仅效率低下，而且具有发现成本高、迟缓性及违法行为的易反复性等多种弊端。因此笔者建议引入“市场禁入制度”，即对于实施违法行为的资产评估人员，限制其在一定期间内(如2年至5年)不得从事相关资产评估业务，情节严重的，终身不得从事资产评估业务。
　　(4)改变目前国有资本监管法律规范的不可诉性为可诉性。一个好的制度关键在于“落实”。目前我国有关发现并制止同有资本流失的法律规范，普遍存在着“重党纪、轻法律”，“重行政、轻经济”的问题。所谓“重党纪、轻法律”就是指，偏好“领导责任”、“纪律责任”，却忽视了包括民事责任、行政责任及刑事责任在内的法律责任。所谓“重行政、轻经济”就是偏好以行政处罚手段代替经济调整手段。显然目前法定的救济方式普遍存在着过分依赖行政救济的倾向。“现在的情况是政府既是产权的保护者，同时又经常是产权的侵犯者”。因此这种假设政府国资监管部门都能公正的、高效率地制止并保护国有资本，其本身就是个错误。错误的假设必然决定错误的制度。
　　有鉴于此，笔者建议，应将制止国有资本流失的责任“下放”，具体包括两个方面：
　　①建立“民告民”的民事诉讼机制。即赋予国有企业职工、工会、甚至任何不特定的自然人提起诉讼的权利。如某个国有企业职工或其工会，一旦发现企业国有资产流失，即可直接以原告身份向该国有企业提出国有资本流失诉讼。这不仅因为职工或工会是关心国有资产的“利害相关人”，而且也因为他们是最接近国有资本流失信息的自然人或团体，法律直接赋予其诉权必然能够更快、更有效地防止国有资本流失。
　　②建立“官告民”的民事诉讼机制。即法律应直接赋予国资委或各级人民检察院作为国有资产所有者代表，代表国家利益向国有资产侵犯者提起诉讼的权利，制止防范国有资产流失。