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【摘要】如果法律具有不确定性，就会打击商业的积极性，阻碍私人投资，最终将影响经济发展。法治高度决定经济发展水平。中国包括澳门地区的法制改革，可以考虑从为经济发展的需要而消除法律的不确定性入手，通过“强政府”的方式加强经济立法，最终促进交易的扩展和经济的发展。
【关键词】澳门法治改革强政府经济立法
有效的法制改革最终依赖于进行法制改革的政治意愿，而后者在很大程度上又是依赖于实行经济改革的政治意愿。经验告诉我们，改革的进程及经济自由化会伴随着犯罪增加、腐败蔓延、法律和秩序的体制缺陷。这些问题会导致人们对民主化进程、市场经济甚至国家丧失信心。因此，政治、经济和法律改革的成功取决于正确地运行法治。事实上，每个国家或地区都根据自身情况确立经济发展模式和法制结构。因此，本文再讨论澳门法治的法律史与经济发展就有了某种特殊的意义。
澳门法治的法律史
法律是政治的缩影。澳门法律的演变与发展史，同样深深镶嵌着历史带给澳门的各种政治烙印，并体现在澳门法律的演变的各个阶段中。一般认为，澳门法律的变迁经历了以下五个阶段：封建法制阶段（1553年～1845年）、殖民法制阶段（1845年～1976年）、双重法制阶段（1976年～1987年）、过渡法制阶段（1987年～1999年12月19日）、自治法制阶段（1999年12月20日至今）。①由于葡萄牙对澳门的长期管治，澳门法律实际上已经成为葡萄牙法律制度在东方的一个缩影。与1945年前殖民主义现象和欧洲人征服非欧洲人的企图相适应，葡萄牙人对澳门的管治及其法律统治，可以说是对人权或法治完全缺乏可信的承诺。即使在二战结束后的前30年间，尽管西方法治概念开始广泛传播，法治的优越性得到广泛承认，但是，直到1976年，从葡萄牙本土延伸到澳门所适用的法律却由于当时管治的混乱，并没有对澳门社会经济生活产生积极的影响。因此，接下来，关于澳门法治的法律史，只能从1976年澳门法律进入双重法制阶段后开始讲起。
所谓双重法制阶段是指澳门于1976年依葡萄牙新宪法和葡萄牙立法机构专门为澳门制定的《澳门组织章程》，澳门地区被葡萄牙赋予行政、经济、财政、立法及司法自治权以后，澳门法律体系由两部分组成：一部分来自葡萄牙本土的法律，另一部分则为澳门地区立法机关制定的法律，尤其是有关社会经济、对外贸易以及有关劳工方面的立法。但是，构成法律框架之骨干的重大法典仍然是由葡萄牙延伸至澳门。这种双轨立法体制在1976～1987年期间，在澳门地区得到充分体现。
1987～1999年所谓的过渡法制阶段，乃是指1987年《中葡联合声明》签署后，澳门法律逐步当地语系化，实现在法律领域的平稳过渡。这一时期，最重要的立法有1990年《澳门公司法典》（草稿），10年后，编入1999年10月1日生效的《澳门商法典》第2卷第1编。其他重要的立法还有：《澳门行政程序法典》（1995年3月1日生效）、《澳门刑法典》（1996年1月1日生效）、《澳门刑事诉讼法典》（1997年4月1日生效）、《澳门民事诉讼法典》等。此外，仅1997～1998年，澳门就出台近20个重要的经济立法。多少带点政治味道的是，《澳门民法典》亦在澳门回归前得以生效。但不管怎样，澳门地区终于有了自己的民法、商法、公司法，这些法典构筑了澳门经济发展的法律框架。
1999年12月澳门回归中国大陆后，成为中国的一个地方行政区域，与原有的澳门法律体系相比，澳门现行法律体系主要体现在立法体制及法律体系的组成方面。包括以下四个层次：宪法性法律；在澳门适用的全国性法律；澳门本地区立法机构制定的法律；行政法规、行政命令、行政批示及其他规范性文件。就整体而言，这一时期澳门现行法律体系具有三个显著的特征：一是法律框架基本完整，表现在两个方面：法律分布广泛，涉及社会各个领域；以法典为主，单行法律为辅。二是法律与社会的磨合具有相对的适应性。三是重视对居民基本权利及自由经济的保护。②
在经济发展方面，澳门回归后，面对经济低迷与失业率高的现实，以及人们对新政府的期望，澳门特别行政区政府开始定位“强政府”的职能。在经济政策和立法方面，通过制度创新，规范政府对经济的干预活动，引导市场和企业活动，促进社会经济发展。譬如，对原来独家专营的娱乐博彩业和电信业，通过制定博彩法（2001年8月30日通过第16/2001号法律《娱乐场幸运博彩经营法律制度》）和电信管理法（2001年8月9日通过第14/2001号法律《电信纲要法》），打破垄断并引入竞争；通过印花税规章（2001年6月14日通过《印花税规章》、《印花税缴税总表》），调整原来过高的物业转移税，刺激房地产市场；通过宽免营业税、旅游税、房屋税等舒解民困和刺激经济复苏；通过修改社会保障法规，扩大社会保障的范围，以及修改雇用外劳的法规，保障本地工人就业等。
通过“强政府”的方式加强经济立法
澳门原有的法律制度是澳门社会经济稳定的基础，但是面对经济困境和社会各界寻求变革的期望，全面检讨过时的不适应社会发展需要的法律法规，通过政策法律手段推动制度创新，即采取强制性制度变迁是非常必要的。这种观念是澳门从自身的历史与客观条件约束以及外部经济环境出发，要求政府在经济发展中发挥独特的作用。而《基本法》规定的行政主导的政制架构能够使“强政府”的观念从理论变为现实。然而，必须指出的是，相对于澳门细小的经济规模而言，澳门特别行政区“强政府”干预经济的程度实际上是很高的，20多个行业的专营制度就是很好的例证。
随着澳门博彩业、旅游业的发展，经济适度多元化已成为澳门经济可持续发展的重要努力方向。一般认为，澳门经济适度多元化首阶段应是博彩旅游业的延伸，是优势产业内部的多元化，即“垂直式”多元化。如何有效落实“垂直多元化”亦是澳门政府今后面临的迫切课题。从经济绩效来看，澳门“强政府”的积极作用是不可抹杀的。例如，在进入21世纪头5年，澳门经济在多种内部及外来利好因素带动下，出现了前所未有的经济增长，2005年经济长率为6.7%，失业降低至4.1%，创十年来新低。即便经历了全球性金融海啸，澳门经济水平仍然保持良好。以下仅从澳门失业率观察，亦可证明短期内澳门经济绩效是好的。在2008年10～12月，澳门的失业率为3.3% ，维持上季度（2008年9～11月）失业率的水平；就业不足率1.7% ，较上季度升0.1个百分点。2008年总体失业率为3%，较2007年下降0.1个百分点；本地居民年度失业率为3.6%，与2007年相同。
许多经济学家对政府在经济发展中的作用都有大致相同的认识。例如，美国经济学家路易斯在《经济增长理论》中，就强调说：“如果没有高瞻远瞩的政府的积极推动，没有一个国家能够在经济上取得进展”。③世界银行1997年世界发展报告也认为：历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必要的，没有一个有效的政府，经济和社会的可持续性发展都是不可能的。然而，经济学家并没有回答何为“高瞻远瞩的政府”及何为“有效的政府”，即使在出现东亚“经济奇迹”的国家和地区，人们对此似乎也无法达成一致的认识。澳门在回归后的经济发展过程中，受客观的经济环境的影响和制约，由于本身的经济产业结构并不合理，表现在长期以来财政收入以及就业等方面过于依赖娱乐博彩业，而其他的行业也往往过分依赖外部环境，有关产业本身缺乏创新的意愿和能力，因此，澳门特别行政区政府担当了推动强制性制度变迁的主体，通过“强政府”的方式加强经济立法，引导市场与企业的发展，对此，笔者认为，有其必要性和合理性。
然而，由澳门“强政府”引导经济发展的模式所引发的进一步思考是，包括中国政府和澳门特别行政区政府在内的所有国家政府，无论是“强政府”、“弱政府”，或“大政府”、“小政府”，在笔者看来，这一区别并不重要。重要的是要认识到政府无论“强”“弱”，无论“大”“小”，都能够对经济发展产生的作用，亦有可能危及经济发展乃至降低当地居民的经济水平。因此，需要强调“法治”来防范政府权力滥用和腐败来侵蚀或抵销经济发展的成果。正是在这个意义上，讨论澳门法治的法律史与经济发展才有意义。
无论是大陆还是澳门，政府的重要性在于政府权力是否“问责”，即权力是否守法。没有“权责对应”的机制，权力太大而责任太小的局面就不可避免。一个国家经济发展的必要条件之一就是合理且有效运作的法律制度，这就意味着法治存在的重要性。一个市场经济不发达的国家或地区，所有的财产和合同权利的实现以及市场交易过程都带有中间环节，甚至依靠威胁或暴力来实现，而每一个中间环节都意味着额外费用即投资成本的增加，腐败和无效的司法显然将增加投资成本。一般说来，投资成本取决于地方的投资环境即当地的法治状况。法治是市场经济的一个关键因素，法治高度决定经济发展水平。（作者为亚洲战略管理研究院客座研究员、湖南商学院法学院教授）
注释
①②刘高龙，赵国强：《澳门法律新论》，澳门基金会，2005年，第1～10、15～17页。
③[美]阿瑟·路易斯：《经济增长理论》，北京：商务印书馆，1996年，第411页。
【关键词】澳门法治改革强政府经济立法
有效的法制改革最终依赖于进行法制改革的政治意愿，而后者在很大程度上又是依赖于实行经济改革的政治意愿。经验告诉我们，改革的进程及经济自由化会伴随着犯罪增加、腐败蔓延、法律和秩序的体制缺陷。这些问题会导致人们对民主化进程、市场经济甚至国家丧失信心。因此，政治、经济和法律改革的成功取决于正确地运行法治。事实上，每个国家或地区都根据自身情况确立经济发展模式和法制结构。因此，本文再讨论澳门法治的法律史与经济发展就有了某种特殊的意义。
澳门法治的法律史
法律是政治的缩影。澳门法律的演变与发展史，同样深深镶嵌着历史带给澳门的各种政治烙印，并体现在澳门法律的演变的各个阶段中。一般认为，澳门法律的变迁经历了以下五个阶段：封建法制阶段（1553年～1845年）、殖民法制阶段（1845年～1976年）、双重法制阶段（1976年～1987年）、过渡法制阶段（1987年～1999年12月19日）、自治法制阶段（1999年12月20日至今）。①由于葡萄牙对澳门的长期管治，澳门法律实际上已经成为葡萄牙法律制度在东方的一个缩影。与1945年前殖民主义现象和欧洲人征服非欧洲人的企图相适应，葡萄牙人对澳门的管治及其法律统治，可以说是对人权或法治完全缺乏可信的承诺。即使在二战结束后的前30年间，尽管西方法治概念开始广泛传播，法治的优越性得到广泛承认，但是，直到1976年，从葡萄牙本土延伸到澳门所适用的法律却由于当时管治的混乱，并没有对澳门社会经济生活产生积极的影响。因此，接下来，关于澳门法治的法律史，只能从1976年澳门法律进入双重法制阶段后开始讲起。
所谓双重法制阶段是指澳门于1976年依葡萄牙新宪法和葡萄牙立法机构专门为澳门制定的《澳门组织章程》，澳门地区被葡萄牙赋予行政、经济、财政、立法及司法自治权以后，澳门法律体系由两部分组成：一部分来自葡萄牙本土的法律，另一部分则为澳门地区立法机关制定的法律，尤其是有关社会经济、对外贸易以及有关劳工方面的立法。但是，构成法律框架之骨干的重大法典仍然是由葡萄牙延伸至澳门。这种双轨立法体制在1976～1987年期间，在澳门地区得到充分体现。
1987～1999年所谓的过渡法制阶段，乃是指1987年《中葡联合声明》签署后，澳门法律逐步当地语系化，实现在法律领域的平稳过渡。这一时期，最重要的立法有1990年《澳门公司法典》（草稿），10年后，编入1999年10月1日生效的《澳门商法典》第2卷第1编。其他重要的立法还有：《澳门行政程序法典》（1995年3月1日生效）、《澳门刑法典》（1996年1月1日生效）、《澳门刑事诉讼法典》（1997年4月1日生效）、《澳门民事诉讼法典》等。此外，仅1997～1998年，澳门就出台近20个重要的经济立法。多少带点政治味道的是，《澳门民法典》亦在澳门回归前得以生效。但不管怎样，澳门地区终于有了自己的民法、商法、公司法，这些法典构筑了澳门经济发展的法律框架。
1999年12月澳门回归中国大陆后，成为中国的一个地方行政区域，与原有的澳门法律体系相比，澳门现行法律体系主要体现在立法体制及法律体系的组成方面。包括以下四个层次：宪法性法律；在澳门适用的全国性法律；澳门本地区立法机构制定的法律；行政法规、行政命令、行政批示及其他规范性文件。就整体而言，这一时期澳门现行法律体系具有三个显著的特征：一是法律框架基本完整，表现在两个方面：法律分布广泛，涉及社会各个领域；以法典为主，单行法律为辅。二是法律与社会的磨合具有相对的适应性。三是重视对居民基本权利及自由经济的保护。②
在经济发展方面，澳门回归后，面对经济低迷与失业率高的现实，以及人们对新政府的期望，澳门特别行政区政府开始定位“强政府”的职能。在经济政策和立法方面，通过制度创新，规范政府对经济的干预活动，引导市场和企业活动，促进社会经济发展。譬如，对原来独家专营的娱乐博彩业和电信业，通过制定博彩法（2001年8月30日通过第16/2001号法律《娱乐场幸运博彩经营法律制度》）和电信管理法（2001年8月9日通过第14/2001号法律《电信纲要法》），打破垄断并引入竞争；通过印花税规章（2001年6月14日通过《印花税规章》、《印花税缴税总表》），调整原来过高的物业转移税，刺激房地产市场；通过宽免营业税、旅游税、房屋税等舒解民困和刺激经济复苏；通过修改社会保障法规，扩大社会保障的范围，以及修改雇用外劳的法规，保障本地工人就业等。
通过“强政府”的方式加强经济立法
澳门原有的法律制度是澳门社会经济稳定的基础，但是面对经济困境和社会各界寻求变革的期望，全面检讨过时的不适应社会发展需要的法律法规，通过政策法律手段推动制度创新，即采取强制性制度变迁是非常必要的。这种观念是澳门从自身的历史与客观条件约束以及外部经济环境出发，要求政府在经济发展中发挥独特的作用。而《基本法》规定的行政主导的政制架构能够使“强政府”的观念从理论变为现实。然而，必须指出的是，相对于澳门细小的经济规模而言，澳门特别行政区“强政府”干预经济的程度实际上是很高的，20多个行业的专营制度就是很好的例证。
随着澳门博彩业、旅游业的发展，经济适度多元化已成为澳门经济可持续发展的重要努力方向。一般认为，澳门经济适度多元化首阶段应是博彩旅游业的延伸，是优势产业内部的多元化，即“垂直式”多元化。如何有效落实“垂直多元化”亦是澳门政府今后面临的迫切课题。从经济绩效来看，澳门“强政府”的积极作用是不可抹杀的。例如，在进入21世纪头5年，澳门经济在多种内部及外来利好因素带动下，出现了前所未有的经济增长，2005年经济长率为6.7%，失业降低至4.1%，创十年来新低。即便经历了全球性金融海啸，澳门经济水平仍然保持良好。以下仅从澳门失业率观察，亦可证明短期内澳门经济绩效是好的。在2008年10～12月，澳门的失业率为3.3% ，维持上季度（2008年9～11月）失业率的水平；就业不足率1.7% ，较上季度升0.1个百分点。2008年总体失业率为3%，较2007年下降0.1个百分点；本地居民年度失业率为3.6%，与2007年相同。
许多经济学家对政府在经济发展中的作用都有大致相同的认识。例如，美国经济学家路易斯在《经济增长理论》中，就强调说：“如果没有高瞻远瞩的政府的积极推动，没有一个国家能够在经济上取得进展”。③世界银行1997年世界发展报告也认为：历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必要的，没有一个有效的政府，经济和社会的可持续性发展都是不可能的。然而，经济学家并没有回答何为“高瞻远瞩的政府”及何为“有效的政府”，即使在出现东亚“经济奇迹”的国家和地区，人们对此似乎也无法达成一致的认识。澳门在回归后的经济发展过程中，受客观的经济环境的影响和制约，由于本身的经济产业结构并不合理，表现在长期以来财政收入以及就业等方面过于依赖娱乐博彩业，而其他的行业也往往过分依赖外部环境，有关产业本身缺乏创新的意愿和能力，因此，澳门特别行政区政府担当了推动强制性制度变迁的主体，通过“强政府”的方式加强经济立法，引导市场与企业的发展，对此，笔者认为，有其必要性和合理性。
然而，由澳门“强政府”引导经济发展的模式所引发的进一步思考是，包括中国政府和澳门特别行政区政府在内的所有国家政府，无论是“强政府”、“弱政府”，或“大政府”、“小政府”，在笔者看来，这一区别并不重要。重要的是要认识到政府无论“强”“弱”，无论“大”“小”，都能够对经济发展产生的作用，亦有可能危及经济发展乃至降低当地居民的经济水平。因此，需要强调“法治”来防范政府权力滥用和腐败来侵蚀或抵销经济发展的成果。正是在这个意义上，讨论澳门法治的法律史与经济发展才有意义。
无论是大陆还是澳门，政府的重要性在于政府权力是否“问责”，即权力是否守法。没有“权责对应”的机制，权力太大而责任太小的局面就不可避免。一个国家经济发展的必要条件之一就是合理且有效运作的法律制度，这就意味着法治存在的重要性。一个市场经济不发达的国家或地区，所有的财产和合同权利的实现以及市场交易过程都带有中间环节，甚至依靠威胁或暴力来实现，而每一个中间环节都意味着额外费用即投资成本的增加，腐败和无效的司法显然将增加投资成本。一般说来，投资成本取决于地方的投资环境即当地的法治状况。法治是市场经济的一个关键因素，法治高度决定经济发展水平。（作者为亚洲战略管理研究院客座研究员、湖南商学院法学院教授）
注释
①②刘高龙，赵国强：《澳门法律新论》，澳门基金会，2005年，第1～10、15～17页。
③[美]阿瑟·路易斯：《经济增长理论》，北京：商务印书馆，1996年，第411页。