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摘要如何应对突发事件和化解社会风险是市场经济体制中公共财政的重要职能,而怎样构建公共财政应急反应机制,是中国公共财政建设的崭新课题。本文从公共风险与公共危机是现代社会的常态这一基本立论出发,认为应急反应机制是公共财政框架中不可缺少的重要组成部分。文中分析了中国当前应急机制的现状与问题基础,最后提出了构建公共财政应急机制的若干基本思路。
关键词公共财政应急反应机制
中图分类号:F20文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-199-01
年初发生在中国南方的雨雪冰冻天气,造成了比较严重的灾害。而后发生在四川汶川的大地震所带来的巨大灾难也是震惊世界的,同时在我们这样的泱泱大国每年都会发生一系列的安全事故、公共卫生事故……不论是兴建应急基础设施、构建信息通讯系统及预警系统的资金投入,还是在突发事件发生时紧急事件处理、应急协调的执行成本和公共物品的提供,又或是突发事件后灾区重建和灾民基本生活保障——政府应对突发事件的各个环节的成效都与财政的支持力度密切相关。面对永远存在且日益频繁的公共风险和公共危机,迫切需要在公共财政框架中建立应急反应机制,提供制度化的财政资源保障。
在应急反应机制体系中,财政部门主要承担财力支持和后勤保障两项职能。在财力支持方面:各级财政部门应按照财政分级负担的原则,为应急处理工作提供合理而充足的资金保障。在后勤保障方面:负责收集、统计、评估应急处理工作所需物资储备;保证药品、器械和防护用品的充足供应和及时调运;组织协调民用防护用品及食品的正常的市场供给。
一般而言,财政部门定位于大力增进本部门在协同作战中的协作能力,从而加大对一线部门应急工作的财力物力支持力度,进而提高应急指挥体系的整体应急能力。事实上,在政府应急管理过程中,财政部门的角色并不仅仅局限于物资管理和后勤设施保障,还被赋予提供行政救助的法定职责。
政府资金、政策和措施三者并举,保证了广大人民群众在非常时期的基本生活需求,也有利于社会的稳定及各项工作的开展,对应对各种公共事件发挥了公共财政的积极作用
但中央和地方两级政府财政应急方面都存在共同的缺陷比如说面对突发公共事件时,资金保障的“充足”的判断标准、资金使用“合理”的监管途径,这些都有待形成完整的、具体的、可操作性强的制度安排。
一、公共财政应对公共危机的能力不足
从长期来看,缺乏机制保障的应急反应能力再强也是靠不住的。公共财政应对公共危机的能力不足,这体现在以下几个方面:
(一)预备费的功能弱小
预备费,主要用于财政预算执行中不可预测的突发事件的重大支出。预备费是财政应急能力的基本财力,也是应对突发性公共事件最常用的手段,预备费的设置属于公共财政应急反应机制的重要内容。但从现行情况来看,预备费的设置偏简陋,仅仅是一笔机动财力而已,。这至少说明两个问题:一是缺乏风险意识,至少是对公共风险及其对财政可能带来的影响没有足够重视。二是在方法上不够科学。在预算编制过程中,对“不时之需”这样的突发性支出缺乏深入分析和评估。另外,预备费与年度预算一同安排,实行的是流量式管理,预算年度结束前,当年安排的总预备费倾向于全用掉,这就致使预备费在年度之间进行调度和平衡的机制不顺,大大限制了预备费在化解突发性支出方面的作用。
(二)应急能力的基础薄弱
这表现在两个方面:
1.制度基础薄弱。也就是说,在政府财政方面缺乏一个风险成本分担的法律框架,公共部门和民间部门的责权尚不明确,各级政府及公共部门之间的关系和职责分工尚不明晰。在公共危机状态下,如何分担各自的风险成本,各自分担的比例是多少,与什么样的条件相关。由于这些制度尚不明确,所以降低了公共突发事件的处理效率、延长了处理的时限,容易造成更大的损失,也会增加中央及地方各级财政的负担,会使中央财政在公共危机中陷入被动。
2.管理基础薄弱。这突出表现在公共财政管理中“风险管理”缺位。要减少公共危机造成的突发性支出,关键在于防范和化解公共风险,我国应急财政管理缺乏具体的、有针对性的事前制度安排,只有公共支出做出较完备的事前安排,才能较好的防范和化解公共风险,否则公共财政的应急反应能力将会丧失牢固的基础。
二、应急反应机制的建立
建立公共财政的应急反应机制实质是公共财政的应急反应能力的增强。这首先要树立风险意识和忧患意识,但如果从财政管理的角度分析,最重要的是风险管理具体就是相应的制度建设,我们可以考虑以下几点:
(一)完善预备费管理
第一,提高预备费提取比率,增加应对突发事件的专项基金;第二,预备费要实行基金式管理,使上年度未用完的预备费可以得到有效积累;第三,拓宽预备费基金的来源,各级政府财政的预备费除按本级支出额的一定比率设置外,对每年的预算超收收入和财政盈余建议按一定比例增加预备费基金。
(二)逐步建立风险分担的制度框架
这就是说,今后要逐步打破“风险大锅饭”,在各级财政之间、在政府各个部门之间、在政府与企业、居民之间等等方面构建一个风险分担的制度框架,明确各自的风险责任,以减少相互之间的推诿、“不作为”等行为。对政府提供的各项担保、政策承诺进行事前的风险评估,以免政府因财政能力而导致言行不一,损害政府的公信力。
(三)纳入法治化轨道
目前我国公共危机应急处置专门机构并不少,但还没有建立全国性的危机管理常设中枢机构,出现危机事件后形不成统一、权威、高效的危机决策核心。
具体来说,在《中华人民共和国突发事件应对法》的基础之上,进一步完善、细化相关法律法规,使在公共财政方面所有应急工具的运用都有明确的法律依据,规范应急财政申请、使用等方面的程序,提高危机决策公开化、程序化、法制化程度,使应急机制的实施得到较为全面的保证。
关键词公共财政应急反应机制
中图分类号:F20文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-199-01
年初发生在中国南方的雨雪冰冻天气,造成了比较严重的灾害。而后发生在四川汶川的大地震所带来的巨大灾难也是震惊世界的,同时在我们这样的泱泱大国每年都会发生一系列的安全事故、公共卫生事故……不论是兴建应急基础设施、构建信息通讯系统及预警系统的资金投入,还是在突发事件发生时紧急事件处理、应急协调的执行成本和公共物品的提供,又或是突发事件后灾区重建和灾民基本生活保障——政府应对突发事件的各个环节的成效都与财政的支持力度密切相关。面对永远存在且日益频繁的公共风险和公共危机,迫切需要在公共财政框架中建立应急反应机制,提供制度化的财政资源保障。
在应急反应机制体系中,财政部门主要承担财力支持和后勤保障两项职能。在财力支持方面:各级财政部门应按照财政分级负担的原则,为应急处理工作提供合理而充足的资金保障。在后勤保障方面:负责收集、统计、评估应急处理工作所需物资储备;保证药品、器械和防护用品的充足供应和及时调运;组织协调民用防护用品及食品的正常的市场供给。
一般而言,财政部门定位于大力增进本部门在协同作战中的协作能力,从而加大对一线部门应急工作的财力物力支持力度,进而提高应急指挥体系的整体应急能力。事实上,在政府应急管理过程中,财政部门的角色并不仅仅局限于物资管理和后勤设施保障,还被赋予提供行政救助的法定职责。
政府资金、政策和措施三者并举,保证了广大人民群众在非常时期的基本生活需求,也有利于社会的稳定及各项工作的开展,对应对各种公共事件发挥了公共财政的积极作用
但中央和地方两级政府财政应急方面都存在共同的缺陷比如说面对突发公共事件时,资金保障的“充足”的判断标准、资金使用“合理”的监管途径,这些都有待形成完整的、具体的、可操作性强的制度安排。
一、公共财政应对公共危机的能力不足
从长期来看,缺乏机制保障的应急反应能力再强也是靠不住的。公共财政应对公共危机的能力不足,这体现在以下几个方面:
(一)预备费的功能弱小
预备费,主要用于财政预算执行中不可预测的突发事件的重大支出。预备费是财政应急能力的基本财力,也是应对突发性公共事件最常用的手段,预备费的设置属于公共财政应急反应机制的重要内容。但从现行情况来看,预备费的设置偏简陋,仅仅是一笔机动财力而已,。这至少说明两个问题:一是缺乏风险意识,至少是对公共风险及其对财政可能带来的影响没有足够重视。二是在方法上不够科学。在预算编制过程中,对“不时之需”这样的突发性支出缺乏深入分析和评估。另外,预备费与年度预算一同安排,实行的是流量式管理,预算年度结束前,当年安排的总预备费倾向于全用掉,这就致使预备费在年度之间进行调度和平衡的机制不顺,大大限制了预备费在化解突发性支出方面的作用。
(二)应急能力的基础薄弱
这表现在两个方面:
1.制度基础薄弱。也就是说,在政府财政方面缺乏一个风险成本分担的法律框架,公共部门和民间部门的责权尚不明确,各级政府及公共部门之间的关系和职责分工尚不明晰。在公共危机状态下,如何分担各自的风险成本,各自分担的比例是多少,与什么样的条件相关。由于这些制度尚不明确,所以降低了公共突发事件的处理效率、延长了处理的时限,容易造成更大的损失,也会增加中央及地方各级财政的负担,会使中央财政在公共危机中陷入被动。
2.管理基础薄弱。这突出表现在公共财政管理中“风险管理”缺位。要减少公共危机造成的突发性支出,关键在于防范和化解公共风险,我国应急财政管理缺乏具体的、有针对性的事前制度安排,只有公共支出做出较完备的事前安排,才能较好的防范和化解公共风险,否则公共财政的应急反应能力将会丧失牢固的基础。
二、应急反应机制的建立
建立公共财政的应急反应机制实质是公共财政的应急反应能力的增强。这首先要树立风险意识和忧患意识,但如果从财政管理的角度分析,最重要的是风险管理具体就是相应的制度建设,我们可以考虑以下几点:
(一)完善预备费管理
第一,提高预备费提取比率,增加应对突发事件的专项基金;第二,预备费要实行基金式管理,使上年度未用完的预备费可以得到有效积累;第三,拓宽预备费基金的来源,各级政府财政的预备费除按本级支出额的一定比率设置外,对每年的预算超收收入和财政盈余建议按一定比例增加预备费基金。
(二)逐步建立风险分担的制度框架
这就是说,今后要逐步打破“风险大锅饭”,在各级财政之间、在政府各个部门之间、在政府与企业、居民之间等等方面构建一个风险分担的制度框架,明确各自的风险责任,以减少相互之间的推诿、“不作为”等行为。对政府提供的各项担保、政策承诺进行事前的风险评估,以免政府因财政能力而导致言行不一,损害政府的公信力。
(三)纳入法治化轨道
目前我国公共危机应急处置专门机构并不少,但还没有建立全国性的危机管理常设中枢机构,出现危机事件后形不成统一、权威、高效的危机决策核心。
具体来说,在《中华人民共和国突发事件应对法》的基础之上,进一步完善、细化相关法律法规,使在公共财政方面所有应急工具的运用都有明确的法律依据,规范应急财政申请、使用等方面的程序,提高危机决策公开化、程序化、法制化程度,使应急机制的实施得到较为全面的保证。