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摘 要：村民自治背景下的大学生村官培养模式包括中央组织部门主导和地方组织部门主导两种，前者已上升为党和国家的一项重要决策，而后者则停留在地方政府的零星探索状态。两种模式具有许多共同点，如村民自治干部危机背景，培养对象投身乡村治理积极性不高，培养取向重知识轻思想政治素质等；也具有明显的不同，如培养的主管部门不同，受重视程度不同，影响变量不同，培养效果不同，与村民自治兼容程度不同等。二者在实践中积累了很多有益的做法，但也存在许多问题。总体来看，大学生村官与村民自治制度存在严重脱节，亟待在三个方面实现制度化：建立统一的大学生村官培养工作体系，加强大学生与村庄治理的融合，促进大学生村官与村民自治的制度衔接。
关键词：村民自治；大学生村官；后备干部
中图分类号：D69379 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０12）０4－0044－06
一、问题提出
人民公社体制解体以后，我国农村基层治理形成了“乡政村治”的治理模式，国家行政性权力上收至乡镇一级，在村一级设立村民委员会，实行村民自治。村民自治最早由1982年《中华人民共和国宪法》确定，1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行稿）》颁布实施，1998年修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》（后文中均简称《村民委员会组织法》）正式颁布实施。自此，村民自治进入实质性的发展阶段，“海选”在村委会选举中被普遍采用，选票成为村干部产生的唯一合法性来源，村委会选举成为村民自治的核心内容。
我们在长期的村委会选举观察中发现，在市场化的背景下，农村精英流出村庄，村干部老龄化现象严重，后继无人。当前农村适合当干部的人越来越少，很多当选干部实际上并不是村干部的合适人选，村委会选举只能是“矬子里拔将军”，在有些地方的农村甚至无人可选。这些因素最终导致村级干部队伍文化结构、年龄结构严重不合理，甚至出现恶人、赖人当选的现象，严重损害了村民自治。我们认为，村委会选举只是基层治理的一个方面，村级干部队伍建设也理应是村民自治的重要内容。为了加强村级组织建设，改善农村治理，中央和地方在推进以民主选举为核心的村民自治的同时，也采取了一系列措施培养农村在职及后备干部，形成了一系列工作模式，近年来最为引人注目的无非是大学生村官模式，被称为新时期的“上山下乡”，并逐步形成了两种主要模式，一是中央组织部门主导的大学生村官模式，二是地方组织部门主导的大学生村官模式。
大学生村官引起了学界的广泛关注和讨论，但缺少在村民自治的制度背景下，对大学生村官制度实施绩效的整体分析。本文试图在村民自治的背景下探讨大学生村官制度的实施绩效，对以上两种大学生村官模式的主要做法、实施绩效以及存在的问题进行比较分析。通过比较，揭示现行大学生村官制度的主要思路，总结经验，找出问题的症结所在。最终通过对村民自治和大学生村官制度的关联分析，揭示大学生村官制度的合理性及其限制，并寻求进一步完善的方案。
二、中央组织部门主导的大学生村官成长模式 近年来，大学生村官受到社会各界的追捧，被称为新时期的“知青下乡”。大学生村官计划主要由中央组织部主导，各级组织人事部门负责落实。中央组织部门主导的大学生村干部模式不是培训在职或者后备干部，而是直接将应届大学毕业生（包括研究生）输送到农村任职，一般担任村支书/主任助理或者副职。
（一）主要做法。2005年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》。2006年2月，中央组织部、人事部、教育部等八部委下发通知，联合组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作。从此，大学生“村官”工作在全国各地大规模推展开来。北京市提出以选聘高校毕业生担任村党支部书记/主任助理为主要形式的“村村有大学生计划”，准备在3年内向农村输送8000名大学生，2006年，该市首批大学生村官走马上任。
2008年3月，中央组织部会同教育部、财政部、人力资源和社会保障部召开选聘高校毕业生到农村任职工作座谈会，部署选聘高校毕业生到农村任职工作，决定用5年时间选聘10万名高校毕业生到农村任职，大学生村官工作全面启动。我们在河南农村调查时发现，几乎村村都有一名大学生村官，我们在走访村民时竟然被村民误以为是新来的大学生村官，可见，大学生村官在农村已经不是新鲜事物。
2010年，中央组织部明确2008年至2012年中央财政补助的到村任职高校毕业生选聘名额由10万名增至20万名。同时，中央组织部、教育部等13个部门明确了大学生村官任职期满后的5条出路，即留任村干部、考录公务员、自主创业、另行择业、继续学习等。
大学生村官制度在推行的过程中引起社会各界的广泛关注，党和国家领导人也多次做出批示，认为其“具有长远战略意义”。大学生村官计划上升为党和国家的一项重要决策，被写进党的十七届三中全会决议和2009年中央一号文件。大学生村官的工资由省市县财政负责发放，属专项全额拨款事业编制，享受全额拨款事业单位工资待遇，并按照有关政策规定参加当地的各项社会保险，办理人身意外伤害保险。各地在推行过程中还制定了相关的配套政策，为大学生村官提供良好的工作和生活条件。
（二）实施绩效。大学生村官计划在全国各地迅速推展开来。至2008年底，大学生“村官”建设工作已经在全国31个省、直辖市、自治区展开。全国范围内实现村村有1名以上大学生村官的县已经达到247个（胡跃高，2009）。中国农业大学、中国村社发展促进会大学生村官课题组（2008）的调查显示，大学生村官计划在以下三个方面取得了明显成效。一是传播了新知识，带来了新思想；二是推广了新技术，带来了新方法；三是改进了工作方式，提高了工作效率。
大学生村官计划对大学生自身的成长也起到了显著作用。在大学生就业形势越来越严峻的背景下，大学生村官成为大学生就业的一个重要渠道。各地组织人事部门鼓励大学毕业生到农村基层任职，服务新农村建设，对缓解就业压力起到了一定的作用。大学生村官经受了农村磨炼，提高了自身素质，积累了实践经验，找到了事业舞台，从而实现了自我价值。不过，总体上来看，大学生村官对村庄治理的介入还不深入，对村庄面貌的改善还没有起到主导作用，大学生村官计划对于村庄治理的意义有待进一步检验，这种直接为农村基层组织输血的做法还面临着考验。 （三）存在问题。大学生村官不适应农村工作。直接选送大学毕业生到农村基层任职，这是国家倡导的，各地的组织人事部门都开展了类似的计划，但这一计划的实施仍然面临着很多现实问题。大学生村官可以利用所学专业知识服务农村，但也面临着不适应农村工作的诸多困扰，农村工作牵涉面广，农村家族势力和人情关系复杂，书本上学到的知识很多时候无法施展，不少大学生村官在短时间内无法适应农村工作。乡村干部对大学生村官不理解甚至瞧不起，而群众的期待又过高，希望大学生能够带领大家致富，改变农村面貌，大学生村官自身则很难找好位置。
大学生村官不进村。在实际工作中，大学生村官驻村工作的很少，一般都在乡政府的有关部门里帮忙，村里有中心任务时才回去。大学生村官之所以不住在村里，有以下几个方面的原因，村里经济困难，无法安排吃住；乡镇领导的关心与照顾，怕他们不适应农村生活条件；大学生村官文字能力强，熟悉电脑操作，留在乡镇有关部门帮忙；大学生村官自己不愿意住在村里，生活不方便，也没有什么事情可做。不少大学生村官实际上并没有进村工作，而是在乡镇政府的有关部门里从事收发文件、打印复印、接听电话甚至端茶倒水等工作，成为乡镇政府的“跑腿”和“临时工”，很难对村庄治理有实质性影响。
大学生村官留不下。很多大学生选择到农村任村官，也并不是为了扎根基层，而是将之作为跳板，作为就业的一个缓冲。在农民都想离开农村的背景下，让大学生村官长期在农村扎根是不现实的。大学生村官中不乏理想主义者，想在祖国最需要的地方建功立业，但不少人是为了就业，为了锻炼自我，为了享受优惠政策考取研究生和公务员。大学生村官的工资待遇不高，工作条件较为艰苦，与大学毕业生的理想差别较大，这些因素导致大学生村官队伍的不稳定，很多人将之作为跳板，缺乏长远打算，根本没有想到扎根基层。
大学生村官缺乏长远预期。大学生村官任期3年，任期结束后，愿意继续留在农村的很少，一般选择考公务员、考研或自主创业。《2010中国大学生村官发展报告》显示，50%的大学生村官打算期满报考公务员，比例最大。另有18%选择在农村创业，13%考虑续聘做村官，还有12%“没考虑清楚”。可见，大学生村官对村官这一职务普遍缺乏长远预期。
大学生村官的身份不清晰，这是大学生村官模式的最大问题。大学生村官任期较短，虽然任职期间拿的是财政工资，但不是公务员身份，也不是村民选出来的，角色尴尬，是一种过渡性岗位，类似于短期的雇佣者，导致大学生村官模式无法制度化。
在村民自治的背景下，空降的大学生村官并不具有农村户口，在某种意义上这是对群众自治组织的干预。空降大学生村官的做法与《村民委员会组织法》相违背，根据法律规定，村干部必须经过村委会换届选举才有法律效力，任何部门和个人都不能指派。要想进一步完善，而不是作为权宜之计，仍然需要在法律制度层面进一步协调。
三、地方组织部门主导的大学生村官成长模式 地方组织部门主导的大学生村官模式，主要是先将一些有知识、有能力、有培养前途的年轻村民作为后备干部来培养，然后将其送到相关高等院校学习深造，通过实施“一村一名大学生计划”，将后备干部培养成为大学生村官，并最终通过选举当选村干部。分田到户以来，农村干部队伍年龄结构和文化结构不合理的问题一直存在。20世纪80年代末期的一项调查显示，当时农村干部队伍有两个显著特征，一是老龄化，二是后备力量缺乏，出现了“台上之人不合格，台下又无合适人”的局面，主要是因为村干部难当，并且容易得罪人，能者外流，组织建设和思想建设滞后，青年农民的政治素质普遍较低，不关心集体事业，认为入党当干部不划算，只想着个人的发家致富[1]。
基层组织试图通过加强党团建设，选送政治素质好的青年参加学习，以培养后备干部来解决上述问题。有些地方利用县市职业学校对农村后备干部进行正规化学历教育，创办农村干部专修班，缓解农村干部素质低、后继无人的问题[2]。20世纪90年代中后期以后，随着村民自治的规范化，农村干部队伍后继无人的困境更加凸显。一方面是因为农村青年大规模外出务工，农村精英外流；另一方面是因为村民自治重选举轻培养，后备干部培养被忽视。各地相继探索出了各种形式的后备干部培养方法，本文主要以湖北宜昌的后备干部培养为例展开分析。
（一）主要做法。分田到户以来的农村后备干部培养主要有两种途径：一是选拔年轻村民担任村支书/主任助理，参与村庄治理事务，作为后备干部进行培养；二是通过农村党团组织吸收年轻村民，发展为团员和党员，作为后备干部培养，并参与村务活动，优先参加上级政府组织的各类培训。湖北宜昌的做法是每村选拔一名能力强政治素质高的青年为后备干部，有计划地集中培训，并设立村支书/主任助理岗位，对后备干部进行锻炼。通过设立助理岗位，为农村优秀青年发挥作用提供载体和平台，加强了农村人才队伍建设，调动了广大农村青年扎根农村、服务村民的积极性和主动性，有效地拓宽了后备干部的培养渠道，提高了农村干部队伍的整体素质[3]。2006年，宜昌市搞“一村一名大学生”工程，主要用来培养农村后备干部，生活费和学费由县市财政负担。学成后回村服务，原则上不得少于5年。
我们在宜昌宜都市调查时了解到，村干部老龄化现象严重。以聂河镇为例，共有10个村，有6个村的村支书年龄在60岁以上，年龄最小的也有40多岁，年龄结构严重不合理，跟不上形势，无法带领群众致富，而年轻人大都外出务工，不愿意当村干部。在这一背景下，宜都市财政拿出30万元村级后备干部管理基金，对村后备干部进行定向培养。后备干部的工资由县财政负担，开始是1000元/年，2006年涨到4000元/年，2008年为5000元/年。
首先，确定人选。确定村级后备人选的程序为：村委推荐——走访座谈——专班考察——镇党委集体研究，镇党委书记亲自抓，属一把手工程。村级后备干部的年龄一般要求在35岁以下，具有高中或中专文化，当过兵，上过学，做过生意，外出打过工的青年农民，并且多为村里的致富能手。聂河镇从2001年开始实施村级后备干部培养计划，每个行政村配备一名村支书助理，协助村支书开展日常工作，并分管民兵、团支部等工作。 其次，村级后备干部参与村庄治理，在村干部助理的岗位上得到锻炼。聂家河镇共有10名后备干部，每村一个，镇党委和村里共同采取“定、联、评”的措施进行培养。定，即定职责，定岗位，分配一定的工作；联，即确定联系培养人，对他们工作中遇到的问题，给予帮助解决；评，即述职评议，通过各种形式，征求干部群众对后备干部的意见，明确努力的方向。乡镇制定“后备干部管理办法”，在乡对村的组织工作考核中，后备干部的培养、教育和管理为考核内容之一，要求后备干部明确培养责任人，工作岗位到位，有考核评议记录。后备干部实质上是作为村支书的接班人进行培养的，支书助理被村民形象地称为“替书记跑腿的”。在村庄治理中，村两委班子给后备干部压担子，让其承担一定的工作，增强工作能力，与群众接触，得到群众认可，以便在换届选举中当选。
再次，除了在村干部助理的岗位上锻炼外，各级地方政府还采取了多种培训，来促进村级后备干部的成长。镇里对后备干部进行集中培训学习，专业知识与实际工作能力相结合，并选拔一些后备干部到镇政府的相关站所进行实习。宜都市为了提高村后备干部的素质，为村委会换届选举做好准备，2010年10月22日，全市选拔45名后备干部，参加在宜昌市委党校举行的村级后备干部培训班。学习实践为5天，其中3天时间封闭学习，培训内容包括：与群众打交道，公文写作，基层民主建设，村级事务管理等，另外2天时间外出参观、调研。市里还组织后备干部到有关专业培训机构学习，比如进行为期5天的办公自动化微机操作业务培训，并进行考试。
（二）实施绩效。后备干部成为村干部成长的一个舞台。分田到户以后，农业生产回归一家一户的小农经营模式，村庄公共活动越来越少，年轻人又大都外出务工或读书，村民对他们都不熟悉。而后备干部则为年轻人提供了一个被群众认识和检验的平台，一个锻炼的平台。一些乡镇让后备干部兼任小组长，让其独当一面，增加与群众打交道的机会。年轻村民通过后备干部职务在群众中树立威信，并在村委会换届选举中当选为正式的村干部。宜昌市通过探索村级后备干部培养的新机制，把他们推到第一线，走出了一条村民自治背景下村级干部队伍建设的新路子。
在2005年的换届选举中，宜都市有9名后备干部当选村委会主任，36人进入村两委班子。宜都市夷陵区通过“选、管、育、用”，为后备干部的成长提供空间，实行村级干部队伍的“帮、穿、带”。在2008年第七届村委会换届选举中，夷陵区376名村干部助理中，有302人被提名推荐为候选人，254人成为正式候选人，129人当选，其中4人为支书，3人为村委主任，35岁以下的班子成员由原来的5%上升到20%[4]。
我们在宜都市姚家店乡黄莲头村调查时了解到，该村现任村主任余某，此前曾任后备干部。2004年，余某在宜都一家大专学校毕业，没有找到合适的工作，就一直在家里帮助父亲做茶叶加工生意，每年可赚10万元。乡村两级看其有一定的文化水平，又有带头致富能力，就动员其家人支持其任后备干部。余某担任村级后备干部之后，除了参加各级政府组织的培训，主要是跟着村治保主任锻炼，调解矛盾纠纷，在实践中积累了工作经验，掌握了工作方法，熟悉了村民的情况，逐步树立了自己在群众中的威信，在2008年的村委会换届选举中当选为村委会主任。目前，余某在村委主任的工作岗位上游刃有余，村里的各项工作均走在全乡的前列，村里正准备把他培养为下一届的村支书。
（三）存在问题。后备干部培养难以找到合适人选。在湖北宜昌调查时我们发现，一些村选出那些能力一般甚至很差的村民作为后备干部进行培养，敷衍了事。一方面合适人选的确不好找，现在是经济社会，村民的主要目标是赚钱，而当后备干部不仅工资低，麻烦事多，还得罪人，所以很多年轻村民不愿意干，但上面有任务压着，村里只好随便弄一个人应付了事。另一方面是因为在职村干部“保位子”的思想严重，为了维护自己的地位，故意不扶持那些有能力的村民，而是专门选那些“扶不起来的阿斗”为后备干部，为日后“垂帘听政”打下基础。后备干部“有名无实”，实际上是“通讯员”的角色，使后备干部培养失去了意义。
后备干部培训缺乏实效。后备干部的培养除了在助理岗位上锻炼外，组织部门还采取了多种形式的培训措施，其中一个主要措施就是送后备干部去参加专业培训。宜都聂河镇王家坪村后备干部李某被市里送到武汉生物职业技术学院参加学习，所学专业为兽医。但在该村支书看来，培训学习脱离实践，学了兽医并非就能当好村干部，培训结束后还是要回到村里来，把村里的事情做好才是最关键的。基于这种想法，村支书准备停止李某在武汉的学习。
后备干部培养与村民自治缺乏制度衔接。通过设立支书/主任助理岗位进行后备干部培养，是组织部门的一个做法，这一做法与民政部门推行的村民自治的衔接不够。按照《村民委员会组织法》，村干部应该由选举产生，而村干部助理则是通过推荐、任命产生的，如果后备干部无法通过村委会选举而当选村干部，后备干部就无法转为正式干部。村民自治最终是由群众说了算，选举干部与培养干部在某种意义上是矛盾的，组织部门投入物力、财力培养的后备干部，老百姓不认可怎么办？后备干部的身份比较模糊，在这种机制下，后备干部势必缺乏长远打算，容易产生短期行为。
四、两种大学生村官培养模式的比较分析 （一）相同点。从背景上看，两种模式面临共同的背景，即村民自治的干部危机。主要表现为农村精英人才外流，村级干部队伍建设滞后，后备力量匮乏，基层治理能力弱化，乡村治理仍然受家族、人情等地方性因素的制约，其现代转型远远没有完成。
从培养对象来看，两种模式面临着共同的问题，即培养对象投身乡村治理和乡村建设的积极性不高。农村后备干部普遍缺乏长远打算，因面临着较大的经济压力，收入和保障是他们考虑的首要问题，对参加培训学习普遍不感兴趣，缺乏动力。虽然各级政府投入不少资金，但效果并不明显。而大学生村官则根本不想留在农村，大学生村官本身就是一种过渡性身份。对大多数大学生村官而言，农村只是他们的一个跳板。 从培养取向来看，两种培养模式普遍重视知识和能力的培训，而对思想政治素质的重视不够，缺少社会主义的政治教育。后备干部模式以农村工作的实践为主，重在能力和经验；大学生村官模式直接输入大学生人才，看重的是大学生村官所掌握的现代观念、知识和技术。两种模式中，知识、能力、技术是关键因素，思想政治教育被严重忽略。
（二）不同点。两种培养模式的主管部门不同。从主管部门来看，后备干部培养由地方组织部门负责，大学生村官由中央组织部门负责。各个层级的部门各自为政，缺乏衔接。
两种培养模式的受重视程度不同。后备干部模式自分田到户以后就存在，但并不系统，湖北宜昌的后备干部模式成熟于2001年之后。大学生村官模式在20世纪90年代中期开始出现，在全国大规模推广是在2005年尤其是2008年之后。大学生村官由中央部委牵头负责，而后备干部模式一直没有上升到国家决策层面，只是地方政府的零星探索。后备干部模式没有大规模推广，大学生村官模式现在最受重视，推行力度最大。
两种培养模式的影响变量不同。后备干部模式受基层政府的影响很大，基层政府的重视程度决定了二者的状况，而大学生村官模式则由中央组织部等有关部委在全国范围强力推广，变成了一项国家人才工程。前者是农村基层组织为加强自身建设而开展的一项活动，后者则是国家基层政权建设的一个重要举措，具有更宏大的意义。由于经济发展水平和重视程度的差别，两种模式的发展都存在地域不平衡的情况。后备干部模式主要受经费和受重视程度的影响，大学生村官模式主要受大学生介入程度的影响。
两种培养模式的效果不同。后备干部模式培养有潜力的青年农民，兼顾现代知识与地方性知识，与村庄治理的结合度较高，效果最好；大学生村官模式则是直接输入大学生人才，借用外脑，非乡土人才的培养，其实质也是重视现代知识和技术，对乡村社会和乡村治理的主体性不够重视，大学生村官不姓农，效果最差。
两种培养模式与村民自治的兼容程度不同。大学生村官模式空降村官，身份不明确，与民选村官的原则相违背。后备干部培养模式对具备条件的青年村民进行培养，并在选举中当选为村干部，实现了一定程度的兼容。
五、主要结论与政策建议
本文分析了现行大学生村官成长模式的主要做法、绩效及其问题，得出以下基本结论，即大学生村官培养模式与村民自治制度严重脱节。当前农村干部培养工作与村民自治并不衔接，是割裂的。村民自治尤其是村委会选举工作是由民政部门负责的，大学生村官则是由组织部门负责的，客观上形成了民政部门负责选举，组织部门负责干部输入和培养的工作格局。在实践中，选举与培养工作各自为政，大学生村官被排除在村民自治之外，导致大学生村官制度的绩效水平不高，村民自治出现干部危机。
在民主理论的指导下，村民自治推崇“零干预”，认为只要把选举程序做好了，村民就会选出自己的当家人。由此，我们忽视了农村干部尤其是后备干部的培养，农村干部培养严重滞后于村民自治的发展。候选人的年龄老化，文化水平低，综合素质不高，由于没有后备力量的加入，很多地方选来选去还是那几个人，甚至无人可选，选举失去了应有的意义。当选的村干部并不具备市场经济和现代治理所需要的基本素质，缺乏责任心和事业心，村民自治的治理能力无法得到提升。
好干部既不是自发产生的，也不是选出来的，而是培养出来的。不仅要培养，还要有切合实际的培养模式。现行大学生村官培养停留在具体工作的层面，没有制度化，与村民自治制度的结合度和兼容度不够，基本上游离在村民自治的制度化进程之外。本文认为，学生村官培养亟待制度化，大学生村官培养的制度化有三个层面：
第一，建立统一的大学生村官培养工作体系。现行的大学生村官培养政出多门，不统一，相互之间不衔接，没有建立起统一的培养体系。大学生村官培养没有统一的规划和投入，效果不理想，一些地方对农村干部培养重视程度不够，没有把大学生村官培养作为村民自治的一个重要方面给予统筹安排，在培养上缺乏主动性和积极性，发展不平衡。今后要改变各个部门各自为政的局面，把农村干部培养的职能从各个部门中剥离出来，成立一个专门的机构，建立健全农村干部培养体系，在组织、制度、资金等方面加强。拟考虑的一个出路是，中央组织部设立专门的机构，负责协调相关部门开展工作。在村民自治的基本框架内，处理好农村干部培养与村委会选举的关系，以干部培养促进村民自治，从而促成一个大村民自治格局的形成，以实现村民自治的全面发展。
第二，加强大学生村官与村庄治理的融合。农村干部培养的实质是村庄治理需要什么样的干部，村民具备了什么样的素质才能胜任村干部职务，这不仅仅是干部产生的程序问题，更是干部培养的机制问题。大学生村官培养要兼顾国家治理、乡村治理与村干部职位三者之间的关系，加强大学生村官培养与村庄治理的结合，要符合农村实际，充分尊重民间规则和地方性知识，培养本土性人才，不能按公务员的模式来培养大学生村官。同时，培训成本不宜过高，要以实用为首要原则。从现有两大培养模式来看，大学生村官模式与乡村治理实践的结合度不够，要逐步整合到基层治理中去。
第三，促进大学生村官与村民自治的制度衔接。现有大学生村官培养模式存在的一个最大问题，是没有实现与村民自治制度的有效衔接，民主选举与干部培养各自为政。村民自治当下最为急迫的任务是延伸村委会选举程序，拉长村级组织建设链条，将大学生村官纳入村民自治的制度框架内。从主管部门来看，村民自治也不仅仅是民政部门的事情。民政部门的单一推进导致村民自治重选举轻培养，漏掉了很多关键的内容，已经无法适应当前村民自治发展的需要，“选举出干部”的思路已经遇到了瓶颈，一个部门主导村民自治的时代已经结束。组织部门、农业部门以及教育部门已经做了大量与村民自治相关的工作，大学生村官培养便是较为突出的一例，应该将这些部门的相关职能纳入到村民自治的框架中来。《村民委员会组织法》规定，村干部必须按照程序由选举产生，选票是村干部产生的唯一合法性来源，村民委员会是群众自治组织，任何个人或组织都不得干预。实际上，村干部不仅仅是选举出来的，而且还是培养出来的，要实现“培养出干部”与“选举出干部”的制度衔接。应该在《村民委员会组织法》中加进关于大学生村官培养的相关条款，实现干部培养与村民自治制度的兼容，以大学生村官培养促进村民自治的全面发展。
参考文献：
[1]韩西平关于农村基层党员干部后备力量缺乏的调查[J]理论导刊，1991，（12）
[2]河北省委组织部培养农村后备干部的重要举措[J]党建研究，1993，（1）
[3]肖高沛培养农村后备干部的有效形式[J]三峡党建，2005，（9）
[4]江时强，等村干部助理制为农村干部培养找到新路[EB/OL]新华网，20091218
[责任编辑：王 篆]
关键词：村民自治；大学生村官；后备干部
中图分类号：D69379 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０12）０4－0044－06
一、问题提出
人民公社体制解体以后，我国农村基层治理形成了“乡政村治”的治理模式，国家行政性权力上收至乡镇一级，在村一级设立村民委员会，实行村民自治。村民自治最早由1982年《中华人民共和国宪法》确定，1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行稿）》颁布实施，1998年修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》（后文中均简称《村民委员会组织法》）正式颁布实施。自此，村民自治进入实质性的发展阶段，“海选”在村委会选举中被普遍采用，选票成为村干部产生的唯一合法性来源，村委会选举成为村民自治的核心内容。
我们在长期的村委会选举观察中发现，在市场化的背景下，农村精英流出村庄，村干部老龄化现象严重，后继无人。当前农村适合当干部的人越来越少，很多当选干部实际上并不是村干部的合适人选，村委会选举只能是“矬子里拔将军”，在有些地方的农村甚至无人可选。这些因素最终导致村级干部队伍文化结构、年龄结构严重不合理，甚至出现恶人、赖人当选的现象，严重损害了村民自治。我们认为，村委会选举只是基层治理的一个方面，村级干部队伍建设也理应是村民自治的重要内容。为了加强村级组织建设，改善农村治理，中央和地方在推进以民主选举为核心的村民自治的同时，也采取了一系列措施培养农村在职及后备干部，形成了一系列工作模式，近年来最为引人注目的无非是大学生村官模式，被称为新时期的“上山下乡”，并逐步形成了两种主要模式，一是中央组织部门主导的大学生村官模式，二是地方组织部门主导的大学生村官模式。
大学生村官引起了学界的广泛关注和讨论，但缺少在村民自治的制度背景下，对大学生村官制度实施绩效的整体分析。本文试图在村民自治的背景下探讨大学生村官制度的实施绩效，对以上两种大学生村官模式的主要做法、实施绩效以及存在的问题进行比较分析。通过比较，揭示现行大学生村官制度的主要思路，总结经验，找出问题的症结所在。最终通过对村民自治和大学生村官制度的关联分析，揭示大学生村官制度的合理性及其限制，并寻求进一步完善的方案。
二、中央组织部门主导的大学生村官成长模式 近年来，大学生村官受到社会各界的追捧，被称为新时期的“知青下乡”。大学生村官计划主要由中央组织部主导，各级组织人事部门负责落实。中央组织部门主导的大学生村干部模式不是培训在职或者后备干部，而是直接将应届大学毕业生（包括研究生）输送到农村任职，一般担任村支书/主任助理或者副职。
（一）主要做法。2005年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》。2006年2月，中央组织部、人事部、教育部等八部委下发通知，联合组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作。从此，大学生“村官”工作在全国各地大规模推展开来。北京市提出以选聘高校毕业生担任村党支部书记/主任助理为主要形式的“村村有大学生计划”，准备在3年内向农村输送8000名大学生，2006年，该市首批大学生村官走马上任。
2008年3月，中央组织部会同教育部、财政部、人力资源和社会保障部召开选聘高校毕业生到农村任职工作座谈会，部署选聘高校毕业生到农村任职工作，决定用5年时间选聘10万名高校毕业生到农村任职，大学生村官工作全面启动。我们在河南农村调查时发现，几乎村村都有一名大学生村官，我们在走访村民时竟然被村民误以为是新来的大学生村官，可见，大学生村官在农村已经不是新鲜事物。
2010年，中央组织部明确2008年至2012年中央财政补助的到村任职高校毕业生选聘名额由10万名增至20万名。同时，中央组织部、教育部等13个部门明确了大学生村官任职期满后的5条出路，即留任村干部、考录公务员、自主创业、另行择业、继续学习等。
大学生村官制度在推行的过程中引起社会各界的广泛关注，党和国家领导人也多次做出批示，认为其“具有长远战略意义”。大学生村官计划上升为党和国家的一项重要决策，被写进党的十七届三中全会决议和2009年中央一号文件。大学生村官的工资由省市县财政负责发放，属专项全额拨款事业编制，享受全额拨款事业单位工资待遇，并按照有关政策规定参加当地的各项社会保险，办理人身意外伤害保险。各地在推行过程中还制定了相关的配套政策，为大学生村官提供良好的工作和生活条件。
（二）实施绩效。大学生村官计划在全国各地迅速推展开来。至2008年底，大学生“村官”建设工作已经在全国31个省、直辖市、自治区展开。全国范围内实现村村有1名以上大学生村官的县已经达到247个（胡跃高，2009）。中国农业大学、中国村社发展促进会大学生村官课题组（2008）的调查显示，大学生村官计划在以下三个方面取得了明显成效。一是传播了新知识，带来了新思想；二是推广了新技术，带来了新方法；三是改进了工作方式，提高了工作效率。
大学生村官计划对大学生自身的成长也起到了显著作用。在大学生就业形势越来越严峻的背景下，大学生村官成为大学生就业的一个重要渠道。各地组织人事部门鼓励大学毕业生到农村基层任职，服务新农村建设，对缓解就业压力起到了一定的作用。大学生村官经受了农村磨炼，提高了自身素质，积累了实践经验，找到了事业舞台，从而实现了自我价值。不过，总体上来看，大学生村官对村庄治理的介入还不深入，对村庄面貌的改善还没有起到主导作用，大学生村官计划对于村庄治理的意义有待进一步检验，这种直接为农村基层组织输血的做法还面临着考验。 （三）存在问题。大学生村官不适应农村工作。直接选送大学毕业生到农村基层任职，这是国家倡导的，各地的组织人事部门都开展了类似的计划，但这一计划的实施仍然面临着很多现实问题。大学生村官可以利用所学专业知识服务农村，但也面临着不适应农村工作的诸多困扰，农村工作牵涉面广，农村家族势力和人情关系复杂，书本上学到的知识很多时候无法施展，不少大学生村官在短时间内无法适应农村工作。乡村干部对大学生村官不理解甚至瞧不起，而群众的期待又过高，希望大学生能够带领大家致富，改变农村面貌，大学生村官自身则很难找好位置。
大学生村官不进村。在实际工作中，大学生村官驻村工作的很少，一般都在乡政府的有关部门里帮忙，村里有中心任务时才回去。大学生村官之所以不住在村里，有以下几个方面的原因，村里经济困难，无法安排吃住；乡镇领导的关心与照顾，怕他们不适应农村生活条件；大学生村官文字能力强，熟悉电脑操作，留在乡镇有关部门帮忙；大学生村官自己不愿意住在村里，生活不方便，也没有什么事情可做。不少大学生村官实际上并没有进村工作，而是在乡镇政府的有关部门里从事收发文件、打印复印、接听电话甚至端茶倒水等工作，成为乡镇政府的“跑腿”和“临时工”，很难对村庄治理有实质性影响。
大学生村官留不下。很多大学生选择到农村任村官，也并不是为了扎根基层，而是将之作为跳板，作为就业的一个缓冲。在农民都想离开农村的背景下，让大学生村官长期在农村扎根是不现实的。大学生村官中不乏理想主义者，想在祖国最需要的地方建功立业，但不少人是为了就业，为了锻炼自我，为了享受优惠政策考取研究生和公务员。大学生村官的工资待遇不高，工作条件较为艰苦，与大学毕业生的理想差别较大，这些因素导致大学生村官队伍的不稳定，很多人将之作为跳板，缺乏长远打算，根本没有想到扎根基层。
大学生村官缺乏长远预期。大学生村官任期3年，任期结束后，愿意继续留在农村的很少，一般选择考公务员、考研或自主创业。《2010中国大学生村官发展报告》显示，50%的大学生村官打算期满报考公务员，比例最大。另有18%选择在农村创业，13%考虑续聘做村官，还有12%“没考虑清楚”。可见，大学生村官对村官这一职务普遍缺乏长远预期。
大学生村官的身份不清晰，这是大学生村官模式的最大问题。大学生村官任期较短，虽然任职期间拿的是财政工资，但不是公务员身份，也不是村民选出来的，角色尴尬，是一种过渡性岗位，类似于短期的雇佣者，导致大学生村官模式无法制度化。
在村民自治的背景下，空降的大学生村官并不具有农村户口，在某种意义上这是对群众自治组织的干预。空降大学生村官的做法与《村民委员会组织法》相违背，根据法律规定，村干部必须经过村委会换届选举才有法律效力，任何部门和个人都不能指派。要想进一步完善，而不是作为权宜之计，仍然需要在法律制度层面进一步协调。
三、地方组织部门主导的大学生村官成长模式 地方组织部门主导的大学生村官模式，主要是先将一些有知识、有能力、有培养前途的年轻村民作为后备干部来培养，然后将其送到相关高等院校学习深造，通过实施“一村一名大学生计划”，将后备干部培养成为大学生村官，并最终通过选举当选村干部。分田到户以来，农村干部队伍年龄结构和文化结构不合理的问题一直存在。20世纪80年代末期的一项调查显示，当时农村干部队伍有两个显著特征，一是老龄化，二是后备力量缺乏，出现了“台上之人不合格，台下又无合适人”的局面，主要是因为村干部难当，并且容易得罪人，能者外流，组织建设和思想建设滞后，青年农民的政治素质普遍较低，不关心集体事业，认为入党当干部不划算，只想着个人的发家致富[1]。
基层组织试图通过加强党团建设，选送政治素质好的青年参加学习，以培养后备干部来解决上述问题。有些地方利用县市职业学校对农村后备干部进行正规化学历教育，创办农村干部专修班，缓解农村干部素质低、后继无人的问题[2]。20世纪90年代中后期以后，随着村民自治的规范化，农村干部队伍后继无人的困境更加凸显。一方面是因为农村青年大规模外出务工，农村精英外流；另一方面是因为村民自治重选举轻培养，后备干部培养被忽视。各地相继探索出了各种形式的后备干部培养方法，本文主要以湖北宜昌的后备干部培养为例展开分析。
（一）主要做法。分田到户以来的农村后备干部培养主要有两种途径：一是选拔年轻村民担任村支书/主任助理，参与村庄治理事务，作为后备干部进行培养；二是通过农村党团组织吸收年轻村民，发展为团员和党员，作为后备干部培养，并参与村务活动，优先参加上级政府组织的各类培训。湖北宜昌的做法是每村选拔一名能力强政治素质高的青年为后备干部，有计划地集中培训，并设立村支书/主任助理岗位，对后备干部进行锻炼。通过设立助理岗位，为农村优秀青年发挥作用提供载体和平台，加强了农村人才队伍建设，调动了广大农村青年扎根农村、服务村民的积极性和主动性，有效地拓宽了后备干部的培养渠道，提高了农村干部队伍的整体素质[3]。2006年，宜昌市搞“一村一名大学生”工程，主要用来培养农村后备干部，生活费和学费由县市财政负担。学成后回村服务，原则上不得少于5年。
我们在宜昌宜都市调查时了解到，村干部老龄化现象严重。以聂河镇为例，共有10个村，有6个村的村支书年龄在60岁以上，年龄最小的也有40多岁，年龄结构严重不合理，跟不上形势，无法带领群众致富，而年轻人大都外出务工，不愿意当村干部。在这一背景下，宜都市财政拿出30万元村级后备干部管理基金，对村后备干部进行定向培养。后备干部的工资由县财政负担，开始是1000元/年，2006年涨到4000元/年，2008年为5000元/年。
首先，确定人选。确定村级后备人选的程序为：村委推荐——走访座谈——专班考察——镇党委集体研究，镇党委书记亲自抓，属一把手工程。村级后备干部的年龄一般要求在35岁以下，具有高中或中专文化，当过兵，上过学，做过生意，外出打过工的青年农民，并且多为村里的致富能手。聂河镇从2001年开始实施村级后备干部培养计划，每个行政村配备一名村支书助理，协助村支书开展日常工作，并分管民兵、团支部等工作。 其次，村级后备干部参与村庄治理，在村干部助理的岗位上得到锻炼。聂家河镇共有10名后备干部，每村一个，镇党委和村里共同采取“定、联、评”的措施进行培养。定，即定职责，定岗位，分配一定的工作；联，即确定联系培养人，对他们工作中遇到的问题，给予帮助解决；评，即述职评议，通过各种形式，征求干部群众对后备干部的意见，明确努力的方向。乡镇制定“后备干部管理办法”，在乡对村的组织工作考核中，后备干部的培养、教育和管理为考核内容之一，要求后备干部明确培养责任人，工作岗位到位，有考核评议记录。后备干部实质上是作为村支书的接班人进行培养的，支书助理被村民形象地称为“替书记跑腿的”。在村庄治理中，村两委班子给后备干部压担子，让其承担一定的工作，增强工作能力，与群众接触，得到群众认可，以便在换届选举中当选。
再次，除了在村干部助理的岗位上锻炼外，各级地方政府还采取了多种培训，来促进村级后备干部的成长。镇里对后备干部进行集中培训学习，专业知识与实际工作能力相结合，并选拔一些后备干部到镇政府的相关站所进行实习。宜都市为了提高村后备干部的素质，为村委会换届选举做好准备，2010年10月22日，全市选拔45名后备干部，参加在宜昌市委党校举行的村级后备干部培训班。学习实践为5天，其中3天时间封闭学习，培训内容包括：与群众打交道，公文写作，基层民主建设，村级事务管理等，另外2天时间外出参观、调研。市里还组织后备干部到有关专业培训机构学习，比如进行为期5天的办公自动化微机操作业务培训，并进行考试。
（二）实施绩效。后备干部成为村干部成长的一个舞台。分田到户以后，农业生产回归一家一户的小农经营模式，村庄公共活动越来越少，年轻人又大都外出务工或读书，村民对他们都不熟悉。而后备干部则为年轻人提供了一个被群众认识和检验的平台，一个锻炼的平台。一些乡镇让后备干部兼任小组长，让其独当一面，增加与群众打交道的机会。年轻村民通过后备干部职务在群众中树立威信，并在村委会换届选举中当选为正式的村干部。宜昌市通过探索村级后备干部培养的新机制，把他们推到第一线，走出了一条村民自治背景下村级干部队伍建设的新路子。
在2005年的换届选举中，宜都市有9名后备干部当选村委会主任，36人进入村两委班子。宜都市夷陵区通过“选、管、育、用”，为后备干部的成长提供空间，实行村级干部队伍的“帮、穿、带”。在2008年第七届村委会换届选举中，夷陵区376名村干部助理中，有302人被提名推荐为候选人，254人成为正式候选人，129人当选，其中4人为支书，3人为村委主任，35岁以下的班子成员由原来的5%上升到20%[4]。
我们在宜都市姚家店乡黄莲头村调查时了解到，该村现任村主任余某，此前曾任后备干部。2004年，余某在宜都一家大专学校毕业，没有找到合适的工作，就一直在家里帮助父亲做茶叶加工生意，每年可赚10万元。乡村两级看其有一定的文化水平，又有带头致富能力，就动员其家人支持其任后备干部。余某担任村级后备干部之后，除了参加各级政府组织的培训，主要是跟着村治保主任锻炼，调解矛盾纠纷，在实践中积累了工作经验，掌握了工作方法，熟悉了村民的情况，逐步树立了自己在群众中的威信，在2008年的村委会换届选举中当选为村委会主任。目前，余某在村委主任的工作岗位上游刃有余，村里的各项工作均走在全乡的前列，村里正准备把他培养为下一届的村支书。
（三）存在问题。后备干部培养难以找到合适人选。在湖北宜昌调查时我们发现，一些村选出那些能力一般甚至很差的村民作为后备干部进行培养，敷衍了事。一方面合适人选的确不好找，现在是经济社会，村民的主要目标是赚钱，而当后备干部不仅工资低，麻烦事多，还得罪人，所以很多年轻村民不愿意干，但上面有任务压着，村里只好随便弄一个人应付了事。另一方面是因为在职村干部“保位子”的思想严重，为了维护自己的地位，故意不扶持那些有能力的村民，而是专门选那些“扶不起来的阿斗”为后备干部，为日后“垂帘听政”打下基础。后备干部“有名无实”，实际上是“通讯员”的角色，使后备干部培养失去了意义。
后备干部培训缺乏实效。后备干部的培养除了在助理岗位上锻炼外，组织部门还采取了多种形式的培训措施，其中一个主要措施就是送后备干部去参加专业培训。宜都聂河镇王家坪村后备干部李某被市里送到武汉生物职业技术学院参加学习，所学专业为兽医。但在该村支书看来，培训学习脱离实践，学了兽医并非就能当好村干部，培训结束后还是要回到村里来，把村里的事情做好才是最关键的。基于这种想法，村支书准备停止李某在武汉的学习。
后备干部培养与村民自治缺乏制度衔接。通过设立支书/主任助理岗位进行后备干部培养，是组织部门的一个做法，这一做法与民政部门推行的村民自治的衔接不够。按照《村民委员会组织法》，村干部应该由选举产生，而村干部助理则是通过推荐、任命产生的，如果后备干部无法通过村委会选举而当选村干部，后备干部就无法转为正式干部。村民自治最终是由群众说了算，选举干部与培养干部在某种意义上是矛盾的，组织部门投入物力、财力培养的后备干部，老百姓不认可怎么办？后备干部的身份比较模糊，在这种机制下，后备干部势必缺乏长远打算，容易产生短期行为。
四、两种大学生村官培养模式的比较分析 （一）相同点。从背景上看，两种模式面临共同的背景，即村民自治的干部危机。主要表现为农村精英人才外流，村级干部队伍建设滞后，后备力量匮乏，基层治理能力弱化，乡村治理仍然受家族、人情等地方性因素的制约，其现代转型远远没有完成。
从培养对象来看，两种模式面临着共同的问题，即培养对象投身乡村治理和乡村建设的积极性不高。农村后备干部普遍缺乏长远打算，因面临着较大的经济压力，收入和保障是他们考虑的首要问题，对参加培训学习普遍不感兴趣，缺乏动力。虽然各级政府投入不少资金，但效果并不明显。而大学生村官则根本不想留在农村，大学生村官本身就是一种过渡性身份。对大多数大学生村官而言，农村只是他们的一个跳板。 从培养取向来看，两种培养模式普遍重视知识和能力的培训，而对思想政治素质的重视不够，缺少社会主义的政治教育。后备干部模式以农村工作的实践为主，重在能力和经验；大学生村官模式直接输入大学生人才，看重的是大学生村官所掌握的现代观念、知识和技术。两种模式中，知识、能力、技术是关键因素，思想政治教育被严重忽略。
（二）不同点。两种培养模式的主管部门不同。从主管部门来看，后备干部培养由地方组织部门负责，大学生村官由中央组织部门负责。各个层级的部门各自为政，缺乏衔接。
两种培养模式的受重视程度不同。后备干部模式自分田到户以后就存在，但并不系统，湖北宜昌的后备干部模式成熟于2001年之后。大学生村官模式在20世纪90年代中期开始出现，在全国大规模推广是在2005年尤其是2008年之后。大学生村官由中央部委牵头负责，而后备干部模式一直没有上升到国家决策层面，只是地方政府的零星探索。后备干部模式没有大规模推广，大学生村官模式现在最受重视，推行力度最大。
两种培养模式的影响变量不同。后备干部模式受基层政府的影响很大，基层政府的重视程度决定了二者的状况，而大学生村官模式则由中央组织部等有关部委在全国范围强力推广，变成了一项国家人才工程。前者是农村基层组织为加强自身建设而开展的一项活动，后者则是国家基层政权建设的一个重要举措，具有更宏大的意义。由于经济发展水平和重视程度的差别，两种模式的发展都存在地域不平衡的情况。后备干部模式主要受经费和受重视程度的影响，大学生村官模式主要受大学生介入程度的影响。
两种培养模式的效果不同。后备干部模式培养有潜力的青年农民，兼顾现代知识与地方性知识，与村庄治理的结合度较高，效果最好；大学生村官模式则是直接输入大学生人才，借用外脑，非乡土人才的培养，其实质也是重视现代知识和技术，对乡村社会和乡村治理的主体性不够重视，大学生村官不姓农，效果最差。
两种培养模式与村民自治的兼容程度不同。大学生村官模式空降村官，身份不明确，与民选村官的原则相违背。后备干部培养模式对具备条件的青年村民进行培养，并在选举中当选为村干部，实现了一定程度的兼容。
五、主要结论与政策建议
本文分析了现行大学生村官成长模式的主要做法、绩效及其问题，得出以下基本结论，即大学生村官培养模式与村民自治制度严重脱节。当前农村干部培养工作与村民自治并不衔接，是割裂的。村民自治尤其是村委会选举工作是由民政部门负责的，大学生村官则是由组织部门负责的，客观上形成了民政部门负责选举，组织部门负责干部输入和培养的工作格局。在实践中，选举与培养工作各自为政，大学生村官被排除在村民自治之外，导致大学生村官制度的绩效水平不高，村民自治出现干部危机。
在民主理论的指导下，村民自治推崇“零干预”，认为只要把选举程序做好了，村民就会选出自己的当家人。由此，我们忽视了农村干部尤其是后备干部的培养，农村干部培养严重滞后于村民自治的发展。候选人的年龄老化，文化水平低，综合素质不高，由于没有后备力量的加入，很多地方选来选去还是那几个人，甚至无人可选，选举失去了应有的意义。当选的村干部并不具备市场经济和现代治理所需要的基本素质，缺乏责任心和事业心，村民自治的治理能力无法得到提升。
好干部既不是自发产生的，也不是选出来的，而是培养出来的。不仅要培养，还要有切合实际的培养模式。现行大学生村官培养停留在具体工作的层面，没有制度化，与村民自治制度的结合度和兼容度不够，基本上游离在村民自治的制度化进程之外。本文认为，学生村官培养亟待制度化，大学生村官培养的制度化有三个层面：
第一，建立统一的大学生村官培养工作体系。现行的大学生村官培养政出多门，不统一，相互之间不衔接，没有建立起统一的培养体系。大学生村官培养没有统一的规划和投入，效果不理想，一些地方对农村干部培养重视程度不够，没有把大学生村官培养作为村民自治的一个重要方面给予统筹安排，在培养上缺乏主动性和积极性，发展不平衡。今后要改变各个部门各自为政的局面，把农村干部培养的职能从各个部门中剥离出来，成立一个专门的机构，建立健全农村干部培养体系，在组织、制度、资金等方面加强。拟考虑的一个出路是，中央组织部设立专门的机构，负责协调相关部门开展工作。在村民自治的基本框架内，处理好农村干部培养与村委会选举的关系，以干部培养促进村民自治，从而促成一个大村民自治格局的形成，以实现村民自治的全面发展。
第二，加强大学生村官与村庄治理的融合。农村干部培养的实质是村庄治理需要什么样的干部，村民具备了什么样的素质才能胜任村干部职务，这不仅仅是干部产生的程序问题，更是干部培养的机制问题。大学生村官培养要兼顾国家治理、乡村治理与村干部职位三者之间的关系，加强大学生村官培养与村庄治理的结合，要符合农村实际，充分尊重民间规则和地方性知识，培养本土性人才，不能按公务员的模式来培养大学生村官。同时，培训成本不宜过高，要以实用为首要原则。从现有两大培养模式来看，大学生村官模式与乡村治理实践的结合度不够，要逐步整合到基层治理中去。
第三，促进大学生村官与村民自治的制度衔接。现有大学生村官培养模式存在的一个最大问题，是没有实现与村民自治制度的有效衔接，民主选举与干部培养各自为政。村民自治当下最为急迫的任务是延伸村委会选举程序，拉长村级组织建设链条，将大学生村官纳入村民自治的制度框架内。从主管部门来看，村民自治也不仅仅是民政部门的事情。民政部门的单一推进导致村民自治重选举轻培养，漏掉了很多关键的内容，已经无法适应当前村民自治发展的需要，“选举出干部”的思路已经遇到了瓶颈，一个部门主导村民自治的时代已经结束。组织部门、农业部门以及教育部门已经做了大量与村民自治相关的工作，大学生村官培养便是较为突出的一例，应该将这些部门的相关职能纳入到村民自治的框架中来。《村民委员会组织法》规定，村干部必须按照程序由选举产生，选票是村干部产生的唯一合法性来源，村民委员会是群众自治组织，任何个人或组织都不得干预。实际上，村干部不仅仅是选举出来的，而且还是培养出来的，要实现“培养出干部”与“选举出干部”的制度衔接。应该在《村民委员会组织法》中加进关于大学生村官培养的相关条款，实现干部培养与村民自治制度的兼容，以大学生村官培养促进村民自治的全面发展。
参考文献：
[1]韩西平关于农村基层党员干部后备力量缺乏的调查[J]理论导刊，1991，（12）
[2]河北省委组织部培养农村后备干部的重要举措[J]党建研究，1993，（1）
[3]肖高沛培养农村后备干部的有效形式[J]三峡党建，2005，（9）
[4]江时强，等村干部助理制为农村干部培养找到新路[EB/OL]新华网，20091218
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