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摘 要：我国目前正处在经济迅速发展和体制转轨的过程中，各类社会矛盾和冲突的出现，使得信访问题频繁凸显，信访活动日趋增多，与此同时，信访制度也成为了各学界的研究热点。本文旨在从国家政权建设的角度讨论新中国信访制度形成及演变的历史过程，以便總结经验与规律，进而更好地把握当前及今后的信访制度改革。
关键词：国家政权建设；新中国信访制度；形成；演变
本文从国家政权建设的角度出发，对新中国信访制度形成及演变的历史过程进行了研究。研究发现，信访制度是中国共产党根据群众路线而创立的，其具有社会动员和冲突化解两个基本内容，并且信访工作应做到二者的有机统一。但在信访实践中，总是出现偏重一方的现象，这就需要国家对信访制度进行相应的调整，进而推动信访制度的发展与演变。
一、信访制度的创立与信访工作的两种取向
（一）信访制度的确立
1951年颁发的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》标志着新中国的信访制度正式确立。1957年，国务院发布《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，首次规定各级国家机关“必须有一位领导人亲自掌管机关的处理人民来信和接待人民来访的工作”，并要求“縣以上人民委员会一定要有专职人员或者专职机构”，标志着信访制度作为一项国家制度的政治地位正式确立。信访制度主要是中国共产党在建政过程中自觉贯彻群众路线的产物。
（二）国家信访工作的两种取向
信访制度是根据群众路线创立的，那么，国家信访工作的基本内容必将由群众路线来规定。根据党的理论，群众路线包括对立统一的两个方面：一方面，党是人民群众的忠实代表，是全心全意为人民服务的，从这个角度来看，党的利益同群众的利益是统一的；但另一方面，党是人民群众的先锋队，代表着最广大人民群众的根本利益和长远利益，而在广大群众中就包括比较积极的部分、中间状态以及落后状态的部分，尤其在最初时期，中间与落后状态的人占大多数，因此党同群众又存在着对立的一面。党同人民群众这种既统一又对立的关系，决定了国家信访工作也由两个既统一又对立的方面构成。
国家信访工作两个基本内容：一个是以照顾大多数为优先考虑的冲突化解，其工作内容就是利用信访渠道助贫问苦，以便及时化解社会矛盾，维护社会团结和稳定；另一个就是以改造大多数为优先考虑的社会动员。其工作重点则是利用信访渠道激浊扬清，以便有效地调动民心民力，从而有效地贯彻国家的政策。信访工作应该做到上述两个方面的有机统一，才能适应国家的发展。但是，在国家特定时期，信访工作往往都只围绕其中一个方面展开，而忽视另一个方面，并相应发展出社会动员和冲突化解这样两种信访工作取向。
二、1951-1978年间信访工作中社会动员取向的片面发展及其信访制度建设
（一）社会动员取向的片面发展
“五一”决定发布后不久，在一系列政治运动的推动下，中央特别注重发挥人民来信来访的社会动员功能，还对利用群众信访活动进行社会动员的必要性、方法等做了大量论述，这就使得本来只是信访工作两个内容之一的社会动员片面地发展起来。1951年底，中央先后决定开展“三反”和“五反”运动，一些地方开始运用信访手段进行群众动员。1957年发布的《人民日报》将信访工作与当时正在开展的整风运动相联系，认为信访工作只是整风运动的一部分，必须服务于整风运动。随着整风运动迅速转入反右运动，信访工作也从服务于整风运动迅速转变为服务于反右运动。结果造成大批因响应整风运动号召而积极去信去访的群众被划为“右派”并遭到打击。
（二）社会动员与信访制度建设
社会动员取向的片面发展给信访工作造成了严重后果，国家信访工作不但对群众的真实诉求缺乏了解和回应，而且无中生有地制造大量社会矛盾。1957年以后，随着大政方针越来越“左”，国家实施社会动员的兴致也越来越高，信访工作脱离群众实际、粗暴对待群众诉求的情况也越来越严重，遭到人民群众的抵制。社会动员取向一方面造成严重的信访矛盾，另一方面也严重妨碍信访制度建设，从而使信访工作与群众信访需求的背离更加突出。
三、1978年以后国家信访观念的调整与信访制度的科学化
（一）国家信访观念的调整
国家多年来频繁的社会动员，特别是“文革”，严重损害群众的切身利益，由此造成的社会矛盾严重地威胁到政治秩序和社会稳定，这就使得国家无法再漠视群众的利益诉求，意识到切实解决好人民利益问题的重要性。另外，国家大政方针也从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”。两方面的原因导致“文革”以后，特别是1978年第二次全国信访工作会议以后，国家关于信访工作的主导观念迅速从社会动员取向向冲突化解方向调整。
1977年9月4日，《人民日报》发表题为《必须重视人民来信来访》的评论员文章。该文承认，信访工作“涉及群众的切身利益”，要求各地“打一场处理信访积案的‘歼灭战’，并且抓好经常性的信访工作，使老案彻底清、新案及时办”，这表明国家信访观念正在朝冲突化解方向调整。1978年底，第二次全国信访工作会议召开，次年10月22日，《人民日报》发表题为《正确对待上访问题》的评论员文章，不但将维护“安定团结”列为信访工作的目标之一，而且对信访群众提出警告，指出用闹事的办法施加压力，迫使国家突破现行政策规定的做法是十分错误的。从歌颂和鼓励群众来信来访，到为了维护安定团结而不惜公开警告信访群众，表明国家信访观念已经实现从社会动员取向向冲突化解取向的调整。
（二）信访制度的科学化
信访观念的转变，使得国家积极推进信访制度的科学化，进而引起了信访制度建设的深刻变革。
首先是观念上的理性化。社会动员取向的淡出，使国家更加倾向于仔细研究事物发展的规律，然后选择一个最佳目标、最佳手段以及达到目标的最佳行动路线。思维方式的转变，使国家对信访活动的认识更加冷静和客观，信访工作更加理性和务实；其次是机构的专职化。国家开始承认信访工作具有独立于政治要求的专业性，从而愿意根据合理分工而设立专职信访机构，自觉而持续地推进信访体制的专业化；为了化解社会冲突、维护社会稳定，国家把更多的精力用于促进社会整合上，逐渐以“公民信访”观念代替了敌我意识浓厚的“人民信访”观念。“公民信访”观念的兴起推动了信访工作的规范化和法制化，国家继1995年颁布《信访条例》之后，又在2005年做了修订，在此期间，各地政府也相继颁布和修订本地《信访条例》。2016年9月1日，国家信访局微信公众号正式开通运行。该微信公众号设置有“信访资讯”“信访指南”和“网上信访”功能，群众可以通过国家信访局门户网站扫描二维码，或在微信中查找并关注“国家信访局”微信号，即可在“网上信访”通道提交投诉请求或提出建议，也可查询信访事项办理情况并进行满意度评价。这就标志着我国的信访制度在健全健康的政策领导下，正向着一个更贴近民心、表达民意、解决民事的方向发展。
四、结语
综上所述，信访制度的演变表现为一个矛盾运动过程，正是这些矛盾的存在，推动着国家对信访制度的调整，从而推动着信访制度的演进。希望通过本文对新中国信访制度的形成与演变过程的探究，更多人能总结信访制度演进的历史规律，站在时代发展趋势的高度认识信访行为、研究信访活动，为我国创造一个良好的信访环境。
参考文献：
[1]李蒙.我国信访制度的演变及创新[D].中国地质大学（北京），2013.
[2]冯仕政.国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变[J].社会学研究，2012，04：25-47+242.
关键词：国家政权建设；新中国信访制度；形成；演变
本文从国家政权建设的角度出发，对新中国信访制度形成及演变的历史过程进行了研究。研究发现，信访制度是中国共产党根据群众路线而创立的，其具有社会动员和冲突化解两个基本内容，并且信访工作应做到二者的有机统一。但在信访实践中，总是出现偏重一方的现象，这就需要国家对信访制度进行相应的调整，进而推动信访制度的发展与演变。
一、信访制度的创立与信访工作的两种取向
（一）信访制度的确立
1951年颁发的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》标志着新中国的信访制度正式确立。1957年，国务院发布《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，首次规定各级国家机关“必须有一位领导人亲自掌管机关的处理人民来信和接待人民来访的工作”，并要求“縣以上人民委员会一定要有专职人员或者专职机构”，标志着信访制度作为一项国家制度的政治地位正式确立。信访制度主要是中国共产党在建政过程中自觉贯彻群众路线的产物。
（二）国家信访工作的两种取向
信访制度是根据群众路线创立的，那么，国家信访工作的基本内容必将由群众路线来规定。根据党的理论，群众路线包括对立统一的两个方面：一方面，党是人民群众的忠实代表，是全心全意为人民服务的，从这个角度来看，党的利益同群众的利益是统一的；但另一方面，党是人民群众的先锋队，代表着最广大人民群众的根本利益和长远利益，而在广大群众中就包括比较积极的部分、中间状态以及落后状态的部分，尤其在最初时期，中间与落后状态的人占大多数，因此党同群众又存在着对立的一面。党同人民群众这种既统一又对立的关系，决定了国家信访工作也由两个既统一又对立的方面构成。
国家信访工作两个基本内容：一个是以照顾大多数为优先考虑的冲突化解，其工作内容就是利用信访渠道助贫问苦，以便及时化解社会矛盾，维护社会团结和稳定；另一个就是以改造大多数为优先考虑的社会动员。其工作重点则是利用信访渠道激浊扬清，以便有效地调动民心民力，从而有效地贯彻国家的政策。信访工作应该做到上述两个方面的有机统一，才能适应国家的发展。但是，在国家特定时期，信访工作往往都只围绕其中一个方面展开，而忽视另一个方面，并相应发展出社会动员和冲突化解这样两种信访工作取向。
二、1951-1978年间信访工作中社会动员取向的片面发展及其信访制度建设
（一）社会动员取向的片面发展
“五一”决定发布后不久，在一系列政治运动的推动下，中央特别注重发挥人民来信来访的社会动员功能，还对利用群众信访活动进行社会动员的必要性、方法等做了大量论述，这就使得本来只是信访工作两个内容之一的社会动员片面地发展起来。1951年底，中央先后决定开展“三反”和“五反”运动，一些地方开始运用信访手段进行群众动员。1957年发布的《人民日报》将信访工作与当时正在开展的整风运动相联系，认为信访工作只是整风运动的一部分，必须服务于整风运动。随着整风运动迅速转入反右运动，信访工作也从服务于整风运动迅速转变为服务于反右运动。结果造成大批因响应整风运动号召而积极去信去访的群众被划为“右派”并遭到打击。
（二）社会动员与信访制度建设
社会动员取向的片面发展给信访工作造成了严重后果，国家信访工作不但对群众的真实诉求缺乏了解和回应，而且无中生有地制造大量社会矛盾。1957年以后，随着大政方针越来越“左”，国家实施社会动员的兴致也越来越高，信访工作脱离群众实际、粗暴对待群众诉求的情况也越来越严重，遭到人民群众的抵制。社会动员取向一方面造成严重的信访矛盾，另一方面也严重妨碍信访制度建设，从而使信访工作与群众信访需求的背离更加突出。
三、1978年以后国家信访观念的调整与信访制度的科学化
（一）国家信访观念的调整
国家多年来频繁的社会动员，特别是“文革”，严重损害群众的切身利益，由此造成的社会矛盾严重地威胁到政治秩序和社会稳定，这就使得国家无法再漠视群众的利益诉求，意识到切实解决好人民利益问题的重要性。另外，国家大政方针也从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”。两方面的原因导致“文革”以后，特别是1978年第二次全国信访工作会议以后，国家关于信访工作的主导观念迅速从社会动员取向向冲突化解方向调整。
1977年9月4日，《人民日报》发表题为《必须重视人民来信来访》的评论员文章。该文承认，信访工作“涉及群众的切身利益”，要求各地“打一场处理信访积案的‘歼灭战’，并且抓好经常性的信访工作，使老案彻底清、新案及时办”，这表明国家信访观念正在朝冲突化解方向调整。1978年底，第二次全国信访工作会议召开，次年10月22日，《人民日报》发表题为《正确对待上访问题》的评论员文章，不但将维护“安定团结”列为信访工作的目标之一，而且对信访群众提出警告，指出用闹事的办法施加压力，迫使国家突破现行政策规定的做法是十分错误的。从歌颂和鼓励群众来信来访，到为了维护安定团结而不惜公开警告信访群众，表明国家信访观念已经实现从社会动员取向向冲突化解取向的调整。
（二）信访制度的科学化
信访观念的转变，使得国家积极推进信访制度的科学化，进而引起了信访制度建设的深刻变革。
首先是观念上的理性化。社会动员取向的淡出，使国家更加倾向于仔细研究事物发展的规律，然后选择一个最佳目标、最佳手段以及达到目标的最佳行动路线。思维方式的转变，使国家对信访活动的认识更加冷静和客观，信访工作更加理性和务实；其次是机构的专职化。国家开始承认信访工作具有独立于政治要求的专业性，从而愿意根据合理分工而设立专职信访机构，自觉而持续地推进信访体制的专业化；为了化解社会冲突、维护社会稳定，国家把更多的精力用于促进社会整合上，逐渐以“公民信访”观念代替了敌我意识浓厚的“人民信访”观念。“公民信访”观念的兴起推动了信访工作的规范化和法制化，国家继1995年颁布《信访条例》之后，又在2005年做了修订，在此期间，各地政府也相继颁布和修订本地《信访条例》。2016年9月1日，国家信访局微信公众号正式开通运行。该微信公众号设置有“信访资讯”“信访指南”和“网上信访”功能，群众可以通过国家信访局门户网站扫描二维码，或在微信中查找并关注“国家信访局”微信号，即可在“网上信访”通道提交投诉请求或提出建议，也可查询信访事项办理情况并进行满意度评价。这就标志着我国的信访制度在健全健康的政策领导下，正向着一个更贴近民心、表达民意、解决民事的方向发展。
四、结语
综上所述，信访制度的演变表现为一个矛盾运动过程，正是这些矛盾的存在，推动着国家对信访制度的调整，从而推动着信访制度的演进。希望通过本文对新中国信访制度的形成与演变过程的探究，更多人能总结信访制度演进的历史规律，站在时代发展趋势的高度认识信访行为、研究信访活动，为我国创造一个良好的信访环境。
参考文献：
[1]李蒙.我国信访制度的演变及创新[D].中国地质大学（北京），2013.
[2]冯仕政.国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变[J].社会学研究，2012，04：25-47+242.