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摘要:随着全球经济危机的深化和复苏,改革和完善中国政府的公共投资具有重要的理论和实际意义。在对公共投资的概念进行分析的基础上,对中国政府增加公共领域投资行为的优劣进行了分析,并最终提出了相关的政策建议。
关键词:经济危机;政府;公共投资
中图分类号:F8 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)10-0012-02
收稿日期:2010-02-01
作者简介:曹建方(1957-),男,云南宜良人,高级经济师,高级会计师,博士研究生,从事产业经济研究。
一直以来,中国政府公共投资在提供基础设施和公共产品、推动经济增长、调节经济周期、调整经济结构和协调区域经济发展等方面扮演者重要角色。但是在全球经济危机的新背景下,如何改革和完善中国政府公共投资已称为迫在眉睫的重要课题。
一、公共投资的理论解析
公共投资,作为当下经济危机背景下的一个重要工具,我们在研究它之前嘛,首先应该对它的概念作一个全面分析。而这,往往是我们很多人所欠缺与不足的。公共投资一般被定义为由中央和地方政府投资形成的固定资本,由于有政府不能在微观层次上直接介入企业活动领域的特定认识,这些政府投资往往被限定在特定的公共服务领域中,因此这些资本被称为公共投资,也被称为政府投资。公共投资是政府调节经济的主要工具之一。
在研究经济增长的过程中,一般将公共投资和私人投资合并在一起作为总投资看待,它与劳动力增长和技术进步被看做是生产函数中决定产出增长的三大要素之一。公共资本和私人资本之间存在一定的互补关系,社会总资本积累则通过公共资本和私人资本的交替上升过程来进行。公共投资和私人投资分别在不同的时期成为推动社会总资本积累、促进经济增长的主要工具。
在有关经济增长的文献中,公共投资一般被界定为由中央和地方政府投资形成的固定资本,由于有政府不能在微观层次上直接介入企业活动领域的特定认识,这些政府投资往往被限定在特定的公共服务领域中,因此这些资本被称为公共投资,也有时被称为政府投资。Holtz-Eakin在分析美国公共投资的形成与增长时,将公共投资按照其最终用途分为四类:第一类是教育投资;第二类是道路以及高速公路投资;第三类是污水处理设施投资;第四类是公用事业投资。在Etsuro Shioji的研究中,将上面列举的后三类合并称为基础设施类公共投资,从而与教育类公共投资组成为两个类别。然而,政府投资(Government Investment)和公共投资(Public Investment)两者仍有不同。通常,政府投资侧重于研究以政府为主体的投资活动,但投资对象不一定完全是公共领域(如基础设施)。公共投资的理解有两种情形:其一指以公共部门为主体的投资活动(包括公共企业投资);其二指以公共领域(Public Domain)为对象的投资活动。
二、全球经济危机背景下政府的经济政策
2008年下半年以来,全球紧急危机形势日益严峻,为了控制全球经济环境对中国所造成的不利影响,2008年11月5日召开的国务院常务会议,确定国家将以中央投资拉动国内高达4万亿元的投资规模,主要用于加快民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建等十个方面,以进一步扩大内需。随后,国家发改委又在2008年11月10日召开紧急会议宣布,2008年第四季度安排新增1 000亿元中央政府投资带动地方和社会投资,以形成有效需求,促进经济平稳较快增长。这一基础设施投资计划标识积极的经济政策的启动,在一定程度上极大地增强了对中国市场的信心。
细数2008年,国家以中央投资拉动国内投资已超越4万亿。而这4万多亿投资中,中央投资将达11 800亿,中央投资于地方和社会投资资金的比例约为1∶3。据专家介绍, 2009年内的中央投资拨付较2008年净增长5 119亿元左右,增幅157%。
温家宝总理强调当前经济工作要加强协调,狠抓落实,把中央确定的促进经济平稳较快发展的政策措施尽快落实到位,建立工作机制,明确责任,形成合力,加强督查,切实抓出成效。要加强投资项目和资金的监督管理,提高工作的透
明度,保证资金用好和发挥效益。中国财政部部长助理朱光耀表示,为应对全球经济危机,中国将扩大公共领域投资规模。朱光耀在参加完于华盛顿举行的中美高级官员会晤后表示,虽然中国为应对危机而实施的积极财政政策已开始奏效,但还需要采取更多措施。他表示,将进一步加大公共领域投资的作用。在这种情况下如何将政府公共投资尽快科学合理地落实,把挑战转化为调整经济结构、提升发展水平、深化改革的机遇,成为当前中国宏观经济调控部门的重要工作,因此有必要对于当前积极财政政策背景下的公共投资进行研究。
三、对大量增加政府公共领域投资的分析
在全球经济危机局势下,政府是唯一有能力推升消费、扭转经济衰退趋势的力量。因此,更多的财政性支出,特别是在基建领域投入更多公共资金将比减税对经济的支持作用更有效。
在全球金融危机爆发后,中国政府及时、有效地实施“保增长、扩内需、调结构”的政策,通过强有力的政府公共投资有效遏制了经济的下滑,充分提振了市场信心,成功地使中国经济逐步企稳向好,并实现前三季度经济同比增长7.7%。据专家测算,如果没有中央一揽子刺激计划的拉动,这一轮调整中经济增长的低点可能会降低至1%左右。中国当前经济增长取得的阶段性成果主要归功于政府公共投资的推动。据统计,投资今年第一季度拉动经济增长4.3个百分点,上半年拉动经济增长6.2个百分点,前三季度拉动经济增长7.3个百分点。其中,政府公共投资的贡献巨大,上半年政府及国有企业固定投资增速达到50.7%,远高于全社会的增速水平。除了实现保增长之外,政府公共投资体现了调结构、惠民生的要求,为转型升级、刺激消费做出了积极的贡献。总体说来,政府公共投资在应对全球金融危机的过程中发挥了不可替代的作用,中国经济之所以能在世界范围内率先企稳回升,公共投资功不可没。
然而,大量增加政府公共领域投资同样也存在着以下诸多隐患:
第一,过分提高政府对社会财富和资源的控制力和集中度。中国当前的财富和资源已经高度集中于政府及其所掌控的企业手里,不断增加政府投资,会继续加大这种趋势。虽说集中力量可以办大事,但也无形中增加了集中决策失误造成巨大损失的风险,不利于市场经济下多元主体分散风险作用的发挥。
第二,大量公共投资的供给未必能够满足市场的真正紧迫需求。公共投资的投向,不论是铁路、电站、公路或者其他领域中哪个领域、哪个区域最需要资金、投资效益最佳,大多是靠政治力量的博弈来争取,正所谓“跑部钱进”的由来。在这一运作机制上,政府其实远不如市场。把资源过多地交给政府来分配,会产生强烈的对私人投资的“挤出效应”,决策效率和实施效果通常较差。
第三,过多增加政府公共投资会为对腐败形成更大的利益诱惑,增加寻租空间。政府公共投资的效益往往和决策人自身的经济利益没有紧密的联系,即使有一些,但在巨额投资下产生的寻租机会面前,投资效果和个人利益的挂钩很可能远远比不上腐败的收益。在巨大的诱惑下,贪污、受贿、挪用建设款项、浪费等腐败、奢侈行为以及“豆腐渣”工程等现象会愈演愈烈。
第四,大量的公共投资会为今后的经济留下隐患。在金融危机到来之前,中国曾经面对的是通货膨胀和经济过热的危险。政府一直在力图减少以房地产业为代表的某些行业过热造成的物价快速上涨态势,给疯狂的股市降温。随着经济全球化形成的国家之间经济联系和依赖把国外危机迅速传递到国内,国家的调控很快变成了防止经济出现大萧条。经济大起大落之时“下猛药”,可能治好了小病,却留下大病的病根。子早就说过“治大国如烹小鲜”,公共投资的极度扩张,很可能为未来更加激烈的通货膨胀埋下“地雷”。
四、建议与对策
针对以上所提及的诸多隐患,我认为我们可以从如下几点上来完善公共投资:首先,需要对公共投资的实施过程进行全程监控。其次,对整个公共投资结构进行优化。再次,对公共投资管理体制进行完善。最后,构建一个科学的公共投资决策机制。当然,除却对公共投资过程管理的全面提升外,我认为一个问题可能不止一种解决方案,多重方案并行可能效果更好。在对方案的选择上也要考虑到风险和所产生的社会效果等等。适当增加公共投资对于解决当前中国面临的经济问题无疑是具备一定的积极意义的,然而除却增加公共投资这项措施之外,政府也可以通过增加国内消费,提升国内真实的市场需求,刺激经济,摆脱萧条。与扩大公共投资相比,增加消费的好处是把刺激经济的具体行使权力交给消费者本人,也就是由市场的需求方去决定,让需求带动投资、引导投资,降低投资风险,同时避免腐败和通货膨胀的潜在危险。
然而,增加国内消费需要政府间接完善两件事情:一是为全社会提供更加充分的社会保障;二是适当地减税。前者为消费者消除后顾之忧,增加消费信心;后者则能提高消费者的消费能力。作为一个社会主义国家,我们应向欧洲的一些福利国家学习,为国民提供更完善和更充分的基本生活和医疗保障,保障每个人在社会危机和个人不幸面前,依然能够享有起码的生存条件和个人尊严。这种基本保障的标准对每个中国公民应该都一样,这是基本人权的普适性和平等性决定的。超出基本保障标准的部分,则通过市场和商业保险等其他手段解决。有了充分的社会保障,即便是在经济萧条和危机时期,民众也能保持一定的消费信心和勇气。减税是一个经济问题,更是一个政治问题。民主国家政治竞选时一直争论不休的话题之一就是增税还是减税。从经济角度讲,是藏富于民还是集中财力办大事的选择问题;从政治角度讲,是财富在社会不同阶层间如何分配的问题。作为一种经济杠杆,税收调整可以调节社会消费,减税能够增强民众的消费能力,给未来个人财富增加提供合理预期(增税则刚好相反),“缺陷”是政府的财政收入可能会减少。不过,如果经济总量因减税而增长,使得社会财富的整体“馅饼”做得更大了,税收依然可以实现增长。中国目前的个人所得税征收存在的诟病之处甚多,适当的减免税收既可刺激消费,又可使征税更加合理,可谓有百利而无一害,是符合最大多数人利益的决策。
总之,拯救当前经济危机的药方绝不只是一种。增加公共投资固然是一件利民利己的好事,但是不能只依赖于政府增加公共投资,还需要政府脚踏实地,以人为本,切实为民众提供社会保障,合理地降低税赋。
[责任编辑 吴高君]
关键词:经济危机;政府;公共投资
中图分类号:F8 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)10-0012-02
收稿日期:2010-02-01
作者简介:曹建方(1957-),男,云南宜良人,高级经济师,高级会计师,博士研究生,从事产业经济研究。
一直以来,中国政府公共投资在提供基础设施和公共产品、推动经济增长、调节经济周期、调整经济结构和协调区域经济发展等方面扮演者重要角色。但是在全球经济危机的新背景下,如何改革和完善中国政府公共投资已称为迫在眉睫的重要课题。
一、公共投资的理论解析
公共投资,作为当下经济危机背景下的一个重要工具,我们在研究它之前嘛,首先应该对它的概念作一个全面分析。而这,往往是我们很多人所欠缺与不足的。公共投资一般被定义为由中央和地方政府投资形成的固定资本,由于有政府不能在微观层次上直接介入企业活动领域的特定认识,这些政府投资往往被限定在特定的公共服务领域中,因此这些资本被称为公共投资,也被称为政府投资。公共投资是政府调节经济的主要工具之一。
在研究经济增长的过程中,一般将公共投资和私人投资合并在一起作为总投资看待,它与劳动力增长和技术进步被看做是生产函数中决定产出增长的三大要素之一。公共资本和私人资本之间存在一定的互补关系,社会总资本积累则通过公共资本和私人资本的交替上升过程来进行。公共投资和私人投资分别在不同的时期成为推动社会总资本积累、促进经济增长的主要工具。
在有关经济增长的文献中,公共投资一般被界定为由中央和地方政府投资形成的固定资本,由于有政府不能在微观层次上直接介入企业活动领域的特定认识,这些政府投资往往被限定在特定的公共服务领域中,因此这些资本被称为公共投资,也有时被称为政府投资。Holtz-Eakin在分析美国公共投资的形成与增长时,将公共投资按照其最终用途分为四类:第一类是教育投资;第二类是道路以及高速公路投资;第三类是污水处理设施投资;第四类是公用事业投资。在Etsuro Shioji的研究中,将上面列举的后三类合并称为基础设施类公共投资,从而与教育类公共投资组成为两个类别。然而,政府投资(Government Investment)和公共投资(Public Investment)两者仍有不同。通常,政府投资侧重于研究以政府为主体的投资活动,但投资对象不一定完全是公共领域(如基础设施)。公共投资的理解有两种情形:其一指以公共部门为主体的投资活动(包括公共企业投资);其二指以公共领域(Public Domain)为对象的投资活动。
二、全球经济危机背景下政府的经济政策
2008年下半年以来,全球紧急危机形势日益严峻,为了控制全球经济环境对中国所造成的不利影响,2008年11月5日召开的国务院常务会议,确定国家将以中央投资拉动国内高达4万亿元的投资规模,主要用于加快民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建等十个方面,以进一步扩大内需。随后,国家发改委又在2008年11月10日召开紧急会议宣布,2008年第四季度安排新增1 000亿元中央政府投资带动地方和社会投资,以形成有效需求,促进经济平稳较快增长。这一基础设施投资计划标识积极的经济政策的启动,在一定程度上极大地增强了对中国市场的信心。
细数2008年,国家以中央投资拉动国内投资已超越4万亿。而这4万多亿投资中,中央投资将达11 800亿,中央投资于地方和社会投资资金的比例约为1∶3。据专家介绍, 2009年内的中央投资拨付较2008年净增长5 119亿元左右,增幅157%。
温家宝总理强调当前经济工作要加强协调,狠抓落实,把中央确定的促进经济平稳较快发展的政策措施尽快落实到位,建立工作机制,明确责任,形成合力,加强督查,切实抓出成效。要加强投资项目和资金的监督管理,提高工作的透
明度,保证资金用好和发挥效益。中国财政部部长助理朱光耀表示,为应对全球经济危机,中国将扩大公共领域投资规模。朱光耀在参加完于华盛顿举行的中美高级官员会晤后表示,虽然中国为应对危机而实施的积极财政政策已开始奏效,但还需要采取更多措施。他表示,将进一步加大公共领域投资的作用。在这种情况下如何将政府公共投资尽快科学合理地落实,把挑战转化为调整经济结构、提升发展水平、深化改革的机遇,成为当前中国宏观经济调控部门的重要工作,因此有必要对于当前积极财政政策背景下的公共投资进行研究。
三、对大量增加政府公共领域投资的分析
在全球经济危机局势下,政府是唯一有能力推升消费、扭转经济衰退趋势的力量。因此,更多的财政性支出,特别是在基建领域投入更多公共资金将比减税对经济的支持作用更有效。
在全球金融危机爆发后,中国政府及时、有效地实施“保增长、扩内需、调结构”的政策,通过强有力的政府公共投资有效遏制了经济的下滑,充分提振了市场信心,成功地使中国经济逐步企稳向好,并实现前三季度经济同比增长7.7%。据专家测算,如果没有中央一揽子刺激计划的拉动,这一轮调整中经济增长的低点可能会降低至1%左右。中国当前经济增长取得的阶段性成果主要归功于政府公共投资的推动。据统计,投资今年第一季度拉动经济增长4.3个百分点,上半年拉动经济增长6.2个百分点,前三季度拉动经济增长7.3个百分点。其中,政府公共投资的贡献巨大,上半年政府及国有企业固定投资增速达到50.7%,远高于全社会的增速水平。除了实现保增长之外,政府公共投资体现了调结构、惠民生的要求,为转型升级、刺激消费做出了积极的贡献。总体说来,政府公共投资在应对全球金融危机的过程中发挥了不可替代的作用,中国经济之所以能在世界范围内率先企稳回升,公共投资功不可没。
然而,大量增加政府公共领域投资同样也存在着以下诸多隐患:
第一,过分提高政府对社会财富和资源的控制力和集中度。中国当前的财富和资源已经高度集中于政府及其所掌控的企业手里,不断增加政府投资,会继续加大这种趋势。虽说集中力量可以办大事,但也无形中增加了集中决策失误造成巨大损失的风险,不利于市场经济下多元主体分散风险作用的发挥。
第二,大量公共投资的供给未必能够满足市场的真正紧迫需求。公共投资的投向,不论是铁路、电站、公路或者其他领域中哪个领域、哪个区域最需要资金、投资效益最佳,大多是靠政治力量的博弈来争取,正所谓“跑部钱进”的由来。在这一运作机制上,政府其实远不如市场。把资源过多地交给政府来分配,会产生强烈的对私人投资的“挤出效应”,决策效率和实施效果通常较差。
第三,过多增加政府公共投资会为对腐败形成更大的利益诱惑,增加寻租空间。政府公共投资的效益往往和决策人自身的经济利益没有紧密的联系,即使有一些,但在巨额投资下产生的寻租机会面前,投资效果和个人利益的挂钩很可能远远比不上腐败的收益。在巨大的诱惑下,贪污、受贿、挪用建设款项、浪费等腐败、奢侈行为以及“豆腐渣”工程等现象会愈演愈烈。
第四,大量的公共投资会为今后的经济留下隐患。在金融危机到来之前,中国曾经面对的是通货膨胀和经济过热的危险。政府一直在力图减少以房地产业为代表的某些行业过热造成的物价快速上涨态势,给疯狂的股市降温。随着经济全球化形成的国家之间经济联系和依赖把国外危机迅速传递到国内,国家的调控很快变成了防止经济出现大萧条。经济大起大落之时“下猛药”,可能治好了小病,却留下大病的病根。子早就说过“治大国如烹小鲜”,公共投资的极度扩张,很可能为未来更加激烈的通货膨胀埋下“地雷”。
四、建议与对策
针对以上所提及的诸多隐患,我认为我们可以从如下几点上来完善公共投资:首先,需要对公共投资的实施过程进行全程监控。其次,对整个公共投资结构进行优化。再次,对公共投资管理体制进行完善。最后,构建一个科学的公共投资决策机制。当然,除却对公共投资过程管理的全面提升外,我认为一个问题可能不止一种解决方案,多重方案并行可能效果更好。在对方案的选择上也要考虑到风险和所产生的社会效果等等。适当增加公共投资对于解决当前中国面临的经济问题无疑是具备一定的积极意义的,然而除却增加公共投资这项措施之外,政府也可以通过增加国内消费,提升国内真实的市场需求,刺激经济,摆脱萧条。与扩大公共投资相比,增加消费的好处是把刺激经济的具体行使权力交给消费者本人,也就是由市场的需求方去决定,让需求带动投资、引导投资,降低投资风险,同时避免腐败和通货膨胀的潜在危险。
然而,增加国内消费需要政府间接完善两件事情:一是为全社会提供更加充分的社会保障;二是适当地减税。前者为消费者消除后顾之忧,增加消费信心;后者则能提高消费者的消费能力。作为一个社会主义国家,我们应向欧洲的一些福利国家学习,为国民提供更完善和更充分的基本生活和医疗保障,保障每个人在社会危机和个人不幸面前,依然能够享有起码的生存条件和个人尊严。这种基本保障的标准对每个中国公民应该都一样,这是基本人权的普适性和平等性决定的。超出基本保障标准的部分,则通过市场和商业保险等其他手段解决。有了充分的社会保障,即便是在经济萧条和危机时期,民众也能保持一定的消费信心和勇气。减税是一个经济问题,更是一个政治问题。民主国家政治竞选时一直争论不休的话题之一就是增税还是减税。从经济角度讲,是藏富于民还是集中财力办大事的选择问题;从政治角度讲,是财富在社会不同阶层间如何分配的问题。作为一种经济杠杆,税收调整可以调节社会消费,减税能够增强民众的消费能力,给未来个人财富增加提供合理预期(增税则刚好相反),“缺陷”是政府的财政收入可能会减少。不过,如果经济总量因减税而增长,使得社会财富的整体“馅饼”做得更大了,税收依然可以实现增长。中国目前的个人所得税征收存在的诟病之处甚多,适当的减免税收既可刺激消费,又可使征税更加合理,可谓有百利而无一害,是符合最大多数人利益的决策。
总之,拯救当前经济危机的药方绝不只是一种。增加公共投资固然是一件利民利己的好事,但是不能只依赖于政府增加公共投资,还需要政府脚踏实地,以人为本,切实为民众提供社会保障,合理地降低税赋。
[责任编辑 吴高君]