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[摘 要]运用张伯斯和韦德尔的价值评判分析框架对我国养老机构政策进行分析评判，文章主要分为三个部分，先简单介绍价值评判分析框架，接着运用价值评判分析框架来对养老机构政策进行社会政策和社会政策六要素：目的与目标、传递利益与服务的形式、适用权益的规则、服务提供的管理或者组织结构、筹资方法以及上述5个要素之间的互动关系进行一一分析，最后对养老机构政策进行建议。
[关键词]养老机构； 政策分析； 价值评判
1 分析框架：
养老机构政策作为养老服务政策的一部分，它在养老服务中起到很重要的作用。本文拟用张伯斯与韦德尔（Chambers&Wede，2005）提出的价值评判分析框架來评估养老机构的政策，他们在《Social Policy and Social Programs：A Method for the Practical Public Policy Analyst》中谈到，一个政策的分析，是从两个方面来评估，即社会问题和社会政策要素分析。价值评判分析为社会政策分析提出一个全新的视角，在此之前存在两种观点：分别是分析性描述（analytical-descriptive） 和价值认同（value-committed）。价值评判分析是分别吸取了分析性描述和价值认同的优势，注重理性和客观性共存而提出。他认为任何政策分析都要在分析性描述的基础上完成，且以开放的姿态容纳各种价值观点，并根据自己的价值判断进行分析而获得不同的理论。（Chambers，W.&Wedel，K.R（2005）Social Policy and Social Programs：A Method for the Practical Public Policy Analyst（Fourth Edition）Essex：Pearson Education.）
张伯斯与韦德尔提出两个大的问题，社会问题和社会政策要素分析，社会问题强调任何社会政策分析时需放在特定的环境背景下，确定社会问题被界定的方式，以及问题产生的原因及影响，然后看问题背后的价值取向。社会政策要素分析是政策分析必备的六个要素：目的与目标、传递利益与服务的形式、适用权益的规则、服务提供的管理或者组织结构、筹资方法以及上述5个要素之间的互动关系。通过对社会政策要素的分析来观测养老机构社会政策是否合理、是否公正以及后期的实施效果及影响如何。
2 评估养老机构政策：社会政策分析视角
根据张伯斯与韦德尔提出的社会政策分析，先进行社会问题梳理，随之社会政策要素分析。
2.1 社会问题
理清问题是如何被认定，并找出主要问题及问题的严重性。之前认定其为供不应求，政府负担过于沉重；对养老方面认识提高，逐渐被认定为：人们自身难以负担养老、传统的思想观念和整个行业持续发展等问题。将从以下几个方面来分析：
意识形态：从传统的计划经济过渡到市场经济，早期的養老机构也打上了只为贫困人群、三无老人、五保户等服务群体的烙印。随着改革开放，福利型养老机构逐步转变向社会福利社会化，也逐步打破包办福利和单位福利，从政府的全盘接手到依靠社会力量来满足社会大众。
历史背景：养老机构的出现是我国在建国初期提倡大力发展人口，以及后期又提出计划生育导致劳动力不足以供养当时的人口，而此时大批老年人面临退休等一系列政策遗留下的历史问题，这是社会长期以往形成的复杂性问题。
社会：政府在养老机构方面起了很大的作用，产生、历史变迁、发生的问题后续解决都无一不受其制度的主导和指挥。
机构内部：实质上是利益的获取者和未得利益者的博弈。受益者是在体制内、有权有势有资源者。绝大多数仍处于非利益者，即处于弱势地位、无权无势又无资源，资金不足难以在居家社区解决养老问题。
2.2 社会政策要素分析：
依照社会政策要素分析，对我国养老机构政策分析如下：
2.2.1 目的与目标：政策目的与目标从总体上决定了政策总体价值理念与具体实现目标，从而从根本上决定了政策发展方向与基本范式（从社会政策视角探析被征地农民养老保障政策李 放，崔香芬 社会科学家 2012年3月）目的和目标略微不同，目的是一种长远性的，最终的结果，即所要达到的成就。而目标则是一种短期性、阶段性的、具体性的所要达成的一个方向。一个目的可以有几个目标。
从养老机构政策的目的来看，缺乏社会价值方面指导的明确目的。即这是回答为什么的问题，只有明确了为什么，才能更好的衍生出是什么，怎么干等具体的问题。在养老机构政策发展的60年来，政府一直是随着时代的改变而改变，从应急性救助，政府和单位一手包办。正因为没有预见性和针对性，只顾眼前的困境，而不长远的看问题，导致21世纪以来，国内进入老龄化社会，问题随着扩大化，此时难以支撑以及社会和市场强烈供不应求，随之开放社会化养老。以养老行业本身的定位为例，养老机构政策对于养老行业定位存在一定的模糊，是营利性还是福利性行业，如若是福利性行业，那么民办企业如何生存。如若是营利性行业，这就与本身为弱势群体提供服务的观念所冲突。
正因为缺乏明确可实施的目的，在目标的制定方面也存在着重大的问题。虽然从2000年开始，每年制定大量的养老机构政策，但是没有一个明确的方向，而是想到什么制定什么。另外在各种机构政策计划方面，缺乏可观察、可具体、可操作的目标群体和绩效标准，对于大多数的养老机构政策落实度有待考量。
2.2.2 传递利益与服务的形式主要包括提供实际物品、日用品，现金、专业服务，补贴、贷款给付、抵用券、政府担保等形式。我国养老机构政策对于公办和民办是采用不同的方式。对于公办养老机构，相对的服务的形式比较多，例如：提供基本的设备和日用品，给予专业的服务人员以及培训计划，各种运营以及日常的费用均由政府提供。现今的养老机构政策主要是针对非营利性民办机构，采用的方式是现金补贴和保护性规则两种方式。如：对于兴办养老机构新添加一个床位即可获得数量不等的现金补贴。使用现金补贴的好处在于，可以直接快速、简便易行、易于操作。但是同时存在一个问题，单纯的给予床位补贴，一来，会为了得到现金补贴而不顾自身情况大量扩张，后期再弥补其空缺，从而给予养老机构一个错误的信号，即床位的多少意味着机构质量的好坏。二来，养老机构本身不仅有床位的需求，更多的是设备、人才、运营资金的需求。再就是政府于养老机构的另外优惠，暂且划分为保护性规则。优惠主要有：用地用水用电减免和税收减免。但实际民办养老机构因为各种原因，政策落实情况比较差，且民办养老机构仍然处于很微弱的地位。 2.2.3确定社会政策受益资格的方式主要可以依据：（1）过去贡献，（2）行政规则，（3）私人契约，（4）专业鉴定，（5）行政裁量，（6）司法判决，（7）财产资格审查（Chambers，W.&Wedel，K.R（1992）从收益资格方来看，养老机构的营利主体是福利性非营利养老机构，对于谁可以办理养老机构，根据养老机构的相关条例，没有明确具体哪些人可以办理，只是提出如需申请则必须提供所需的资金、固定的场所、必备的设备和合理的服务人员，并按时向相关部门提出申请即可。一方面，政府鼓励社会福利社会化，鼓励利用市场来推动养老事业和民办养老机构大力发展，但是另一方面卻在限制民办营利性养老机构，营利性养老机构没有权利享受各种减免政策。养老机构政策在此方面做得比较差，整体来说是比较模糊，在政策本身存在着矛盾即想放开养老机构，但是又不能放开。而因为养老政策一切都在进行中，所以具体的这些都在完善中。
2.2.4 社会服务的资金来源方式对服务的提供影响深远。社会福利一般性的筹资方式有：（1）私有市场募集，（2）私人捐助，（3）工作相关的利益基金，主要包括医疗保险，退休金和其他与工作相关的额外福利（4）社会保险，（5）公共或者政府拨款（Chambers&Wede，1992）从养老政策的表面看，资金渠道多元化，包括政府的财政来源（财政预算）、强制储蓄（养老保险制度）和新型的个人及社会投资。对于公办养老机构的财政来源，主要是政府拨款和强制储蓄。一方面政府投资不足，采用各種公办民营的方式和减少公办养老机构的设施设备降低投入；另一方面群体的养老机构也是公办养老机构的一种，存在着不能按时收取养老利润而导致收缴效率低下和较高的费用成本。强制性养老储蓄这种方式会导致社会大众对政府的不信任，如果没有公开对养老金的使用报告，会引起社会动荡。相对于公办民营的养老机构，主要是政府与社会共同融资，其缺点在于融资困难，若运营方没有盈利会导致资金链条断裂，或者提前无资金运营。营利性民办养老机构的资金主要来源于社会自身。政府无补贴，而自身运营需要大量资金，再者养老行业是一个高投入、慢利润的行业且存在生命和责任问题。总体来说，国家难以大量投入资金、而社会投入缺乏鼓励机制，整体上养老机构资金缺口很大，资金链条易断裂，资金来源不稳定，不能解决实际的情况。另外，整个养老行业的监管不够体系化，资金挪用情况频发，政府资金安全有隐患。
2.2.5 从社会政策各要素之间的互动来看，中央政府在对养老机构政策的后期发展以及目前状况没有深入的了解，政策制定方面太过于空泛，中央和地方沟通缺乏效率，而地方对公众关于养老机构的诉求和中央对养老机构政策的制定没有及时的反馈。
基于上面的研究，我国养老机构政策存在设计不够具体可行、政策实施效果不够明确，效率低下。
3 完善养老机构政策：思路与建议
经过60年的发展，中国养老机构的问题已经从救助型转变成社会型，虽然从发展情况出现了公办养老、民办养老、公建民营型等各种模式，但政策制定、实施、监管仍存在着很多问题，就养老机构问题的艰巨性和重要性，可以从以下方面思考：
3.1 提升政策的重要性
立法机构要充分认识养老机构政策的重要性，提升政策出台的强制性和紧迫性，对养老机构提出的不是一般性建议，而是规范性的要求和规定。另外，把部分通过实践和时间检验的法规、规章上升成国家性质的专项法律，如养老机构法。
3.2 推进公办民办公平制度
打破公办、民办造成的资金对立，终结国家办和私人办的差距和反差明显的状态，整合社会各级力量，放松管理，并且公平对待公办、民办，逐步建立起养老机构协调、均衡、统一的设立标准、服务标准、保险标准的福利制度。
3.3 加快法律法规的建设
机构政策出台部门混乱、出台政策不成体系，缺少统一的管理机制、政策滞后性和难以实施都促使政府快速加强整理和学习西方等先进的制度和方法，树立一个明确的谁出台、谁管理、谁监管。
3.4 建立目的和目标
先明确机构定位、有何目的和如何实施，确定目的的大框架之后，根据目的分成不同阶段的目标。在制定大的和小的目标时，需要可行且详细。如提高养老机构员工的工资，需详细指出哪类人群、什么时候提高、提高多少、谁来监督。力求每个政策下达都可以实施。
3.5 整合政策内容，根据不同服务内容制定不同政策
首先规定哪些资质的机构可以服务低龄、中龄、高龄，再根据每个不同的阶段，划分所能提供的服务、再对每个服务进行详细的规定。无论是民办公办，相同类型的机构都有统一的名称、服务、行业规范。这样会使大量社会资源用在真正需要帮助的老人身上。
参考文献：
[1]朱亚鹏.中国住房保障政策分析-社会政策视角[J].公共评论行政，2005.
[2]Chambers，W.&Wedel，K.R（2005）Social Policy and Social Programs：A Method for the Practical Public Policy Analyst（Fourth Edition）Essex：Pearson Education.
[3]李放，崔香芬.从社会政策视角探析被征地农民养老保障政策[J].社会科学家，2012.
[4]高非.不同产权属性的养老机构分类管理问题研究[D].河南大学，2015.
[5]王雪辉.养老机构公建民营运作模式探析[J].行政管理改革，2016.
[6]刘昌平，殷宝明.发展养老产业，助推老龄经济[J].学习与实践，2011（5）
作者简介：
李鸿 （1992年05月）女，陕西榆林， 陕西师范大学哲学与政府管理学院在读研究生，研究方向老年社会工作。
[关键词]养老机构； 政策分析； 价值评判
1 分析框架：
养老机构政策作为养老服务政策的一部分，它在养老服务中起到很重要的作用。本文拟用张伯斯与韦德尔（Chambers&Wede，2005）提出的价值评判分析框架來评估养老机构的政策，他们在《Social Policy and Social Programs：A Method for the Practical Public Policy Analyst》中谈到，一个政策的分析，是从两个方面来评估，即社会问题和社会政策要素分析。价值评判分析为社会政策分析提出一个全新的视角，在此之前存在两种观点：分别是分析性描述（analytical-descriptive） 和价值认同（value-committed）。价值评判分析是分别吸取了分析性描述和价值认同的优势，注重理性和客观性共存而提出。他认为任何政策分析都要在分析性描述的基础上完成，且以开放的姿态容纳各种价值观点，并根据自己的价值判断进行分析而获得不同的理论。（Chambers，W.&Wedel，K.R（2005）Social Policy and Social Programs：A Method for the Practical Public Policy Analyst（Fourth Edition）Essex：Pearson Education.）
张伯斯与韦德尔提出两个大的问题，社会问题和社会政策要素分析，社会问题强调任何社会政策分析时需放在特定的环境背景下，确定社会问题被界定的方式，以及问题产生的原因及影响，然后看问题背后的价值取向。社会政策要素分析是政策分析必备的六个要素：目的与目标、传递利益与服务的形式、适用权益的规则、服务提供的管理或者组织结构、筹资方法以及上述5个要素之间的互动关系。通过对社会政策要素的分析来观测养老机构社会政策是否合理、是否公正以及后期的实施效果及影响如何。
2 评估养老机构政策：社会政策分析视角
根据张伯斯与韦德尔提出的社会政策分析，先进行社会问题梳理，随之社会政策要素分析。
2.1 社会问题
理清问题是如何被认定，并找出主要问题及问题的严重性。之前认定其为供不应求，政府负担过于沉重；对养老方面认识提高，逐渐被认定为：人们自身难以负担养老、传统的思想观念和整个行业持续发展等问题。将从以下几个方面来分析：
意识形态：从传统的计划经济过渡到市场经济，早期的養老机构也打上了只为贫困人群、三无老人、五保户等服务群体的烙印。随着改革开放，福利型养老机构逐步转变向社会福利社会化，也逐步打破包办福利和单位福利，从政府的全盘接手到依靠社会力量来满足社会大众。
历史背景：养老机构的出现是我国在建国初期提倡大力发展人口，以及后期又提出计划生育导致劳动力不足以供养当时的人口，而此时大批老年人面临退休等一系列政策遗留下的历史问题，这是社会长期以往形成的复杂性问题。
社会：政府在养老机构方面起了很大的作用，产生、历史变迁、发生的问题后续解决都无一不受其制度的主导和指挥。
机构内部：实质上是利益的获取者和未得利益者的博弈。受益者是在体制内、有权有势有资源者。绝大多数仍处于非利益者，即处于弱势地位、无权无势又无资源，资金不足难以在居家社区解决养老问题。
2.2 社会政策要素分析：
依照社会政策要素分析，对我国养老机构政策分析如下：
2.2.1 目的与目标：政策目的与目标从总体上决定了政策总体价值理念与具体实现目标，从而从根本上决定了政策发展方向与基本范式（从社会政策视角探析被征地农民养老保障政策李 放，崔香芬 社会科学家 2012年3月）目的和目标略微不同，目的是一种长远性的，最终的结果，即所要达到的成就。而目标则是一种短期性、阶段性的、具体性的所要达成的一个方向。一个目的可以有几个目标。
从养老机构政策的目的来看，缺乏社会价值方面指导的明确目的。即这是回答为什么的问题，只有明确了为什么，才能更好的衍生出是什么，怎么干等具体的问题。在养老机构政策发展的60年来，政府一直是随着时代的改变而改变，从应急性救助，政府和单位一手包办。正因为没有预见性和针对性，只顾眼前的困境，而不长远的看问题，导致21世纪以来，国内进入老龄化社会，问题随着扩大化，此时难以支撑以及社会和市场强烈供不应求，随之开放社会化养老。以养老行业本身的定位为例，养老机构政策对于养老行业定位存在一定的模糊，是营利性还是福利性行业，如若是福利性行业，那么民办企业如何生存。如若是营利性行业，这就与本身为弱势群体提供服务的观念所冲突。
正因为缺乏明确可实施的目的，在目标的制定方面也存在着重大的问题。虽然从2000年开始，每年制定大量的养老机构政策，但是没有一个明确的方向，而是想到什么制定什么。另外在各种机构政策计划方面，缺乏可观察、可具体、可操作的目标群体和绩效标准，对于大多数的养老机构政策落实度有待考量。
2.2.2 传递利益与服务的形式主要包括提供实际物品、日用品，现金、专业服务，补贴、贷款给付、抵用券、政府担保等形式。我国养老机构政策对于公办和民办是采用不同的方式。对于公办养老机构，相对的服务的形式比较多，例如：提供基本的设备和日用品，给予专业的服务人员以及培训计划，各种运营以及日常的费用均由政府提供。现今的养老机构政策主要是针对非营利性民办机构，采用的方式是现金补贴和保护性规则两种方式。如：对于兴办养老机构新添加一个床位即可获得数量不等的现金补贴。使用现金补贴的好处在于，可以直接快速、简便易行、易于操作。但是同时存在一个问题，单纯的给予床位补贴，一来，会为了得到现金补贴而不顾自身情况大量扩张，后期再弥补其空缺，从而给予养老机构一个错误的信号，即床位的多少意味着机构质量的好坏。二来，养老机构本身不仅有床位的需求，更多的是设备、人才、运营资金的需求。再就是政府于养老机构的另外优惠，暂且划分为保护性规则。优惠主要有：用地用水用电减免和税收减免。但实际民办养老机构因为各种原因，政策落实情况比较差，且民办养老机构仍然处于很微弱的地位。 2.2.3确定社会政策受益资格的方式主要可以依据：（1）过去贡献，（2）行政规则，（3）私人契约，（4）专业鉴定，（5）行政裁量，（6）司法判决，（7）财产资格审查（Chambers，W.&Wedel，K.R（1992）从收益资格方来看，养老机构的营利主体是福利性非营利养老机构，对于谁可以办理养老机构，根据养老机构的相关条例，没有明确具体哪些人可以办理，只是提出如需申请则必须提供所需的资金、固定的场所、必备的设备和合理的服务人员，并按时向相关部门提出申请即可。一方面，政府鼓励社会福利社会化，鼓励利用市场来推动养老事业和民办养老机构大力发展，但是另一方面卻在限制民办营利性养老机构，营利性养老机构没有权利享受各种减免政策。养老机构政策在此方面做得比较差，整体来说是比较模糊，在政策本身存在着矛盾即想放开养老机构，但是又不能放开。而因为养老政策一切都在进行中，所以具体的这些都在完善中。
2.2.4 社会服务的资金来源方式对服务的提供影响深远。社会福利一般性的筹资方式有：（1）私有市场募集，（2）私人捐助，（3）工作相关的利益基金，主要包括医疗保险，退休金和其他与工作相关的额外福利（4）社会保险，（5）公共或者政府拨款（Chambers&Wede，1992）从养老政策的表面看，资金渠道多元化，包括政府的财政来源（财政预算）、强制储蓄（养老保险制度）和新型的个人及社会投资。对于公办养老机构的财政来源，主要是政府拨款和强制储蓄。一方面政府投资不足，采用各種公办民营的方式和减少公办养老机构的设施设备降低投入；另一方面群体的养老机构也是公办养老机构的一种，存在着不能按时收取养老利润而导致收缴效率低下和较高的费用成本。强制性养老储蓄这种方式会导致社会大众对政府的不信任，如果没有公开对养老金的使用报告，会引起社会动荡。相对于公办民营的养老机构，主要是政府与社会共同融资，其缺点在于融资困难，若运营方没有盈利会导致资金链条断裂，或者提前无资金运营。营利性民办养老机构的资金主要来源于社会自身。政府无补贴，而自身运营需要大量资金，再者养老行业是一个高投入、慢利润的行业且存在生命和责任问题。总体来说，国家难以大量投入资金、而社会投入缺乏鼓励机制，整体上养老机构资金缺口很大，资金链条易断裂，资金来源不稳定，不能解决实际的情况。另外，整个养老行业的监管不够体系化，资金挪用情况频发，政府资金安全有隐患。
2.2.5 从社会政策各要素之间的互动来看，中央政府在对养老机构政策的后期发展以及目前状况没有深入的了解，政策制定方面太过于空泛，中央和地方沟通缺乏效率，而地方对公众关于养老机构的诉求和中央对养老机构政策的制定没有及时的反馈。
基于上面的研究，我国养老机构政策存在设计不够具体可行、政策实施效果不够明确，效率低下。
3 完善养老机构政策：思路与建议
经过60年的发展，中国养老机构的问题已经从救助型转变成社会型，虽然从发展情况出现了公办养老、民办养老、公建民营型等各种模式，但政策制定、实施、监管仍存在着很多问题，就养老机构问题的艰巨性和重要性，可以从以下方面思考：
3.1 提升政策的重要性
立法机构要充分认识养老机构政策的重要性，提升政策出台的强制性和紧迫性，对养老机构提出的不是一般性建议，而是规范性的要求和规定。另外，把部分通过实践和时间检验的法规、规章上升成国家性质的专项法律，如养老机构法。
3.2 推进公办民办公平制度
打破公办、民办造成的资金对立，终结国家办和私人办的差距和反差明显的状态，整合社会各级力量，放松管理，并且公平对待公办、民办，逐步建立起养老机构协调、均衡、统一的设立标准、服务标准、保险标准的福利制度。
3.3 加快法律法规的建设
机构政策出台部门混乱、出台政策不成体系，缺少统一的管理机制、政策滞后性和难以实施都促使政府快速加强整理和学习西方等先进的制度和方法，树立一个明确的谁出台、谁管理、谁监管。
3.4 建立目的和目标
先明确机构定位、有何目的和如何实施，确定目的的大框架之后，根据目的分成不同阶段的目标。在制定大的和小的目标时，需要可行且详细。如提高养老机构员工的工资，需详细指出哪类人群、什么时候提高、提高多少、谁来监督。力求每个政策下达都可以实施。
3.5 整合政策内容，根据不同服务内容制定不同政策
首先规定哪些资质的机构可以服务低龄、中龄、高龄，再根据每个不同的阶段，划分所能提供的服务、再对每个服务进行详细的规定。无论是民办公办，相同类型的机构都有统一的名称、服务、行业规范。这样会使大量社会资源用在真正需要帮助的老人身上。
参考文献：
[1]朱亚鹏.中国住房保障政策分析-社会政策视角[J].公共评论行政，2005.
[2]Chambers，W.&Wedel，K.R（2005）Social Policy and Social Programs：A Method for the Practical Public Policy Analyst（Fourth Edition）Essex：Pearson Education.
[3]李放，崔香芬.从社会政策视角探析被征地农民养老保障政策[J].社会科学家，2012.
[4]高非.不同产权属性的养老机构分类管理问题研究[D].河南大学，2015.
[5]王雪辉.养老机构公建民营运作模式探析[J].行政管理改革，2016.
[6]刘昌平，殷宝明.发展养老产业，助推老龄经济[J].学习与实践，2011（5）
作者简介：
李鸿 （1992年05月）女，陕西榆林， 陕西师范大学哲学与政府管理学院在读研究生，研究方向老年社会工作。