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【关键词】公益诉讼；公共利益；案件范围；主体资格
2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》第二次修正，新增“公益诉讼”条款，自2013年1月1日实施。第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，自此，我国的公益诉讼名正言顺地进入公众的日常生活中。
我国民事诉讼法首次引入“公益诉讼”概念体现了司法的进步，但是该规定过于抽象和概括，降低了这一制度在实际运行中的可预测性，例如对其具体的适用条件、原告资格、程序保障等内容均未涉及，这种过于粗略和简单的规定模式使其不具有操作性，给当事人的权利行使带来障碍，也使得法院的司法裁量权过于宽泛，损害司法的权威性、严肃性和公信力，更不利于维护公民合法权益。因此，有必要再出台细化的解释，对某些问题进行进一步的详细规定，现在，笔者针对公益诉讼制度谈谈自己的一孔之见。
一、公益诉讼的内涵
我们通常理解的公益诉讼就是指以维护公共利益为目的而进行的民事诉讼。但是对这一概念还需要进行诸多的限定，例如何谓公共利益、起诉主体的资格限定、受诉案件的范围等等。我国新《民事诉讼法》规定的公益诉讼，是指特定国家机关和社会组织，根据法律法规的授权，对污染环境侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起的诉讼。
与普通民事诉讼相比较，公益诉讼主要有以下几个特点：
（一）诉讼目的不同
公益诉讼的主要目的是维护公共利益；而普通民事诉讼的目的是解决民事法律关系主体之间的权利义务争议，维护当事人的权益，即维护私人利益。
（二）维护利益的特点不同
公益诉讼所维护的是公共利益，往往具有抽象性、不特定性特点；而普通民事诉讼所维护的主要是个体利益，往往具有具体性、特定性的特点。
（三）对起诉的当事人的要求不同
民事诉讼法不要求公益诉讼的提起者与所要解决的纠纷具有法律上的直接利害关系，如食品安全问题，消费者权益保护组织依法可以提起公益诉讼；而普通民事诉讼中，民事诉讼法要求原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。除此之外，普通民事诉讼的结果完全由本案当事人承担，且仅适用于本案当事人；而公益诉讼的结果则不一定完全由本案当事人承担，且不仅适用于本案当事人。
（四）损害的范围不同
公益诉讼纠纷主要涉及环境污染、侵害众多消费者合法权益的行为，这些行为所造成的损害往往具有广泛性、严重性和长期性，有些损害甚至具有潜在性、不可弥补性；而普通民事诉讼主要涉及公民、法人或者其他组织及其相互之间的民事纠纷，其损害性往往具有特定性、暂时性、现实性和可弥补性。
二、规定民事公益诉讼的必要性
（一）维护社会公共利益的需要
近几年，侵害社会公共利益的事件屡有发生，三鹿奶粉案件、瘦肉精事件等等，针对这些事件，具体的受害者往往难以确认。首先，受害者的身份无法确定，因为受害者自己很难举证；其次，损害结果无法确定，受害者食用这些食品后，身体会存在潜在危害，但他们却很难对出现的健康状况问题举证，尽管这些危害有时确实存在。除了食品消费案件，在诸多的环境污染事故中，因侵害公共利益引发的诉讼也屡见不鲜，只是由于公益诉讼制度缺乏法律明确的规定，使得这些诉讼大都无果而终。一些企业为了片面追求经济利益，不择手段，导致环境污染事件、食品安全事件一再发生。无论是出于消费者权益保护的需要，还是出于环境保护的需要，保护公共资源利益、公共设施等公共财产利益都使得我国建立民事公益诉讼制度十分有必要。
（二）构建法治社会的需要
我国传统的民事诉讼制度是私益诉讼，新《民事诉讼法》第119规定起诉必须符合的条件之一就是：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。若原告与案件没有直接的利害关系依法则不可以起诉，目的是为了防止滥诉。因而，在我国当今的司法实践中，对一些带有侵害公共利益性质的案件，法院常常作出不予受理或驳回起诉的裁定，理由一般是该案不属于法院受理案件的范围，又或者该案的原告并非本案的直接利害关系人或相对人。因此，公益诉讼制度的建立使得维护公共利益的行为有法可依，运用司法手段维护社会公共利益，由法院追究违法者的责任，改变以往的依靠舆论解决社会问题，十分利于推动依法治国的进程、推动社会进步。
（三）减少诉讼成本、司法成本，符合效率原则
众所周知，解决纠纷需要付出一定的成本，无论是金钱还是时间或者精力。如果是较大的利益纷争，受害者或许觉得值得冒险博弈，但是对于小额纠纷，当受害者觉得为解决纠纷付出的成本远远大于所获得的收益时，很多人都会对诉讼“望而却步”，放弃行使诉讼权，对自身的侵害忍气吞声，这种情况无疑又助长了违法者的嚣张气焰，使其继续侵害社会公共利益。这时，由于得到法律授权，代表公众利益的机关、组织向法院提起公益诉讼，会大大减少受害者的诉讼成本、社会成本，维护这些弱势群体的利益。同时，公益诉讼也避免了不确定多数的受害者自行单独向法院提起诉讼，减少了法院司法成本且高效利用了司法资源，符合效率原则。
（四）统一法律体系的要求
《刑事诉讼法》在附带民事诉讼一章中，第99条第二款规定“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”由此条规定可以看出，在国家利益、集体利益等社会公共利益遭受损害时，检察机关可以为了公共利益提起附带民事诉讼，如果说这可以在一定程度上理解为是刑事公益诉讼的话，民事公益诉讼领域没有理由保持一片空白。
（五）引导社会转变“个人利益至上”的价值观
从其他国家公益诉讼制度发展、运用的实践中我们可以认识到，公益诉讼制度是推动社会进步的重要力量。它为建立一个公平、平等的社会创造了条件，促使人们法律意识、维权意识的提高，促使公民从只关注个人利益上升到关注社会公共利益，并且可以极大地调动人民群众参与国家管理和社会管理的积极性，转变当今社会私欲膨胀、个人利益至上的价值观和不良社会风气。 三、对新《民事诉讼法》第55条规定的若干思考
新《民事诉讼法》第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。这一规定使得我国的公益诉讼终于实现了从“口号”到“制度”的飞跃，公益诉讼无法可据的局面宣告结束。公共利益成为了法定的诉求，传统诉讼模式下原告资格的拓展成为必然，但是仍有一些问题需要我们思考。
（一）何谓公共利益
公共利益范畴的核心内容就是其公共性，基本内涵是指在特定社会历史条件下，从私人利益中抽象出来能够满足共同体中全体或大多数社会成员的公共需要，经由公共程序并以政府为主导所实现的公共价值。①因此，我们应该认识到，涉及到“有直接利害关系的人”私人利益时，是不适用该条规定的。同时，“公共利益”也是不同于集团（体）利益的，集团（体）利益的主体数量具有确定性，而公共利益的主体数量具有不确定性，即受害者的数量不确定。除此之外，第55条所说的“社会公共利益”，应该包含国家利益在内，因为二者的区别是显而易见的，倘若狭隘的定义第55条的“社会公共利益”将有违该条设立的目的，很多损害国家利益的行为就得不到有效的司法救济。
（二）有关公益诉讼案件受案范围的思考
针对何谓“公共利益”我们有了明确一致的认识，关于公益诉讼案件收案范围也就可以清晰的把握了。根据第55条的规定，公益诉讼的案件范围包括但不限于“污染环境、侵害众多消费者合法权益”这两类案件，凡是侵犯社会公共利益的案件均可根据该条的规定寻求法律救济，例如国有资产流失、垄断、不正当竞争案件等等。
（三）有关公益诉讼主体范围的争议
1.是否扩大到公民个人
我国新《民事诉讼法》将公益诉讼的起诉主体限定在“法律规定的机关和有关组织”，而将公民个人排除在外，笔者和大部分学者一样，认为应当将公民纳入公益诉讼原告范围。
首先，应该让公民相信法律是保护人民权利的法律，公益诉讼制度设立的初衷是为了当社会公共利益受到侵害时可以得到有效的救济，而将公民排除在原告主体之外，无疑使该制度设立目的的实现难度加大。
其次，纵观近些年发生的侵害社会公共利益的重大案件，无不是由公民个人付出了艰苦卓绝的努力而取得进步，相比较比而言，法律规定的机关和有关组织的影响力并没有像我们预想中的那样发挥出来，机关或组织的各种不作为行为屡见不鲜，这时由公民个人积极诉讼就显得十分有必要。
再次，这是一个“以人为本”的社会，忽略公民个人的力量，既有违“一切权力属于人民”的宪法目标，也有违科学发展观所倡导的社会理念。只要公民个人能够提出确切的证据，证明自己所主张的利益（正在或可能受到侵害）带有社会公益性，则他当然应该是公益诉讼的适格原告。②保护公共利益是公民个人的一种义务和责任。
最后，立法之所以将公民排除在公益诉讼主体范围之外，是为了防止诉讼爆炸，但是对滥用公益诉权的行为可以从两方面进行控制：一是受理之初的审查；二是违法滥诉之后的责任追究。对于前者须严把立案受理关，涉及国家行政执法机关的案件可借鉴英美法系国家，采用审查前置诉讼模式，即公民提起公益诉讼之前，必须通知并要求有关国家机关制止损害社会公共利益的违法行为或者提起诉讼，当有关国家机关不提起诉讼时，公民才可径行提起诉讼；③对于后者可以建立滥诉惩罚机制，对于滥诉行为采取一定的惩罚措施。其实，当今社会公民的权利意识虽有提高，但依旧是“各扫门前雪，不管他人瓦上霜”，搭便车心理很严重，针对我国的国情，担心滥诉问题为时过早。总而言之，赋予公民个人公益诉讼原告资格有利于社会整体维权意识的增强，同时也是大势所趋。
2.对“法律规定的机关和有关组织”如何理解
新《民事诉讼法》第55条规定公益诉讼的起诉主体为“法律规定的机关和有关组织”。关于其中“法律规定的”的限制范围问题，“法律规定的”是既限制“机关”，又限制“有关组织”呢，还是仅限制“机关”，而不限制“有关组织”？我个人认为“法律规定的”限制“机关”，而针对“有关组织”包括但不限于“法律规定”，而这也符合立法本意。④
首先，“法律规定的”既限制“机关”又限制“有关组织”，有提高民事公益诉讼立案门槛之嫌。民事公益制度设立的初衷是为了使公共利益得到及时有效的保护，倘若再设置若干限制条件，不免本末倒置。而且减少“有关组织”的限制条件，拓宽民间团体参与公益诉讼的渠道、激发民间团体参与公益诉讼的热情，有利于维护弱势群体的利益，使弱势群体多了一种维权方式。
其次，“机关”仅限于“法律规定的”。公益诉讼的主体之所以包括机关是因为就目前已知的公益诉讼案来看，被告不是财大气粗的巨人企业就是高高在上的国家垄断机构，平常的社会组织和公民个人难以企及，国家机关的介入能够充分地平衡诉讼力量。但把“机关”限定在法律明确规定的范围内，是因为国家机关的设立和职能本身就是由法律明确规定的，有国家强制力作保障，它行使权力时不能滥用，否则将使得国家机关丧失原有的公信力。
再次，“有关组织”包括但不限于“法律规定”。法治建设的最高境界，应该是鼓励民间力量的全面参与，鼓励与社会公益相关的组织成为公益诉讼的主体。只要“有关组织”与起诉事项有一定的关联或者说被诉的公共利益具有救济的必要性，就可以认为该“有关组织”具有诉的利益、诉的资格。关于“有关组织”可以在制定相关法律时作出进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。
例如，2013年10月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《关于修改<中华人民共和国消费者权益保护法>的决定》第二次修正，《消费者权益保护法》第37条规定消费者协会可以就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼，第46条规定对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。消费者协会职能的变化，体现了司法实践的进步。
最后，有关组织应实质性地发挥自己应有的作用，它们提起诉讼的司法成本远低于所要保护的公共利益，因此无须过多担心道德风险问题或者浪费司法资源问题。
解决了这一问题，还有很多其他的问题需要我们在实践的探索中一一解决。例如，当机关和组织针对同一纠纷均享有起诉权或者同时提起诉讼的情形下，是否有顺序的限制？又或者，不同机关、不同组织同时或者先后提起诉讼，是否有顺序的限制？一旦对此问题处理不当，恶意的抢先提起虚假诉讼便有违公益诉讼制度入法的意义。
四、结语
目前关于公益诉讼的规定还缺乏相应的配套规定，如诉讼费的收取、律师费的承担、赔偿费的分配、违法拒不执行法院判决的责任承担等，这些都需进一步明确。但是先把制度建立起来，对于较细的问题可以针对实践情况出台司法解释，在实践中逐步摸索出一套详细并具有可操作性的公益诉讼制度。
2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》第二次修正，新增“公益诉讼”条款，自2013年1月1日实施。第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，自此，我国的公益诉讼名正言顺地进入公众的日常生活中。
我国民事诉讼法首次引入“公益诉讼”概念体现了司法的进步，但是该规定过于抽象和概括，降低了这一制度在实际运行中的可预测性，例如对其具体的适用条件、原告资格、程序保障等内容均未涉及，这种过于粗略和简单的规定模式使其不具有操作性，给当事人的权利行使带来障碍，也使得法院的司法裁量权过于宽泛，损害司法的权威性、严肃性和公信力，更不利于维护公民合法权益。因此，有必要再出台细化的解释，对某些问题进行进一步的详细规定，现在，笔者针对公益诉讼制度谈谈自己的一孔之见。
一、公益诉讼的内涵
我们通常理解的公益诉讼就是指以维护公共利益为目的而进行的民事诉讼。但是对这一概念还需要进行诸多的限定，例如何谓公共利益、起诉主体的资格限定、受诉案件的范围等等。我国新《民事诉讼法》规定的公益诉讼，是指特定国家机关和社会组织，根据法律法规的授权，对污染环境侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起的诉讼。
与普通民事诉讼相比较，公益诉讼主要有以下几个特点：
（一）诉讼目的不同
公益诉讼的主要目的是维护公共利益；而普通民事诉讼的目的是解决民事法律关系主体之间的权利义务争议，维护当事人的权益，即维护私人利益。
（二）维护利益的特点不同
公益诉讼所维护的是公共利益，往往具有抽象性、不特定性特点；而普通民事诉讼所维护的主要是个体利益，往往具有具体性、特定性的特点。
（三）对起诉的当事人的要求不同
民事诉讼法不要求公益诉讼的提起者与所要解决的纠纷具有法律上的直接利害关系，如食品安全问题，消费者权益保护组织依法可以提起公益诉讼；而普通民事诉讼中，民事诉讼法要求原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。除此之外，普通民事诉讼的结果完全由本案当事人承担，且仅适用于本案当事人；而公益诉讼的结果则不一定完全由本案当事人承担，且不仅适用于本案当事人。
（四）损害的范围不同
公益诉讼纠纷主要涉及环境污染、侵害众多消费者合法权益的行为，这些行为所造成的损害往往具有广泛性、严重性和长期性，有些损害甚至具有潜在性、不可弥补性；而普通民事诉讼主要涉及公民、法人或者其他组织及其相互之间的民事纠纷，其损害性往往具有特定性、暂时性、现实性和可弥补性。
二、规定民事公益诉讼的必要性
（一）维护社会公共利益的需要
近几年，侵害社会公共利益的事件屡有发生，三鹿奶粉案件、瘦肉精事件等等，针对这些事件，具体的受害者往往难以确认。首先，受害者的身份无法确定，因为受害者自己很难举证；其次，损害结果无法确定，受害者食用这些食品后，身体会存在潜在危害，但他们却很难对出现的健康状况问题举证，尽管这些危害有时确实存在。除了食品消费案件，在诸多的环境污染事故中，因侵害公共利益引发的诉讼也屡见不鲜，只是由于公益诉讼制度缺乏法律明确的规定，使得这些诉讼大都无果而终。一些企业为了片面追求经济利益，不择手段，导致环境污染事件、食品安全事件一再发生。无论是出于消费者权益保护的需要，还是出于环境保护的需要，保护公共资源利益、公共设施等公共财产利益都使得我国建立民事公益诉讼制度十分有必要。
（二）构建法治社会的需要
我国传统的民事诉讼制度是私益诉讼，新《民事诉讼法》第119规定起诉必须符合的条件之一就是：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。若原告与案件没有直接的利害关系依法则不可以起诉，目的是为了防止滥诉。因而，在我国当今的司法实践中，对一些带有侵害公共利益性质的案件，法院常常作出不予受理或驳回起诉的裁定，理由一般是该案不属于法院受理案件的范围，又或者该案的原告并非本案的直接利害关系人或相对人。因此，公益诉讼制度的建立使得维护公共利益的行为有法可依，运用司法手段维护社会公共利益，由法院追究违法者的责任，改变以往的依靠舆论解决社会问题，十分利于推动依法治国的进程、推动社会进步。
（三）减少诉讼成本、司法成本，符合效率原则
众所周知，解决纠纷需要付出一定的成本，无论是金钱还是时间或者精力。如果是较大的利益纷争，受害者或许觉得值得冒险博弈，但是对于小额纠纷，当受害者觉得为解决纠纷付出的成本远远大于所获得的收益时，很多人都会对诉讼“望而却步”，放弃行使诉讼权，对自身的侵害忍气吞声，这种情况无疑又助长了违法者的嚣张气焰，使其继续侵害社会公共利益。这时，由于得到法律授权，代表公众利益的机关、组织向法院提起公益诉讼，会大大减少受害者的诉讼成本、社会成本，维护这些弱势群体的利益。同时，公益诉讼也避免了不确定多数的受害者自行单独向法院提起诉讼，减少了法院司法成本且高效利用了司法资源，符合效率原则。
（四）统一法律体系的要求
《刑事诉讼法》在附带民事诉讼一章中，第99条第二款规定“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”由此条规定可以看出，在国家利益、集体利益等社会公共利益遭受损害时，检察机关可以为了公共利益提起附带民事诉讼，如果说这可以在一定程度上理解为是刑事公益诉讼的话，民事公益诉讼领域没有理由保持一片空白。
（五）引导社会转变“个人利益至上”的价值观
从其他国家公益诉讼制度发展、运用的实践中我们可以认识到，公益诉讼制度是推动社会进步的重要力量。它为建立一个公平、平等的社会创造了条件，促使人们法律意识、维权意识的提高，促使公民从只关注个人利益上升到关注社会公共利益，并且可以极大地调动人民群众参与国家管理和社会管理的积极性，转变当今社会私欲膨胀、个人利益至上的价值观和不良社会风气。 三、对新《民事诉讼法》第55条规定的若干思考
新《民事诉讼法》第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。这一规定使得我国的公益诉讼终于实现了从“口号”到“制度”的飞跃，公益诉讼无法可据的局面宣告结束。公共利益成为了法定的诉求，传统诉讼模式下原告资格的拓展成为必然，但是仍有一些问题需要我们思考。
（一）何谓公共利益
公共利益范畴的核心内容就是其公共性，基本内涵是指在特定社会历史条件下，从私人利益中抽象出来能够满足共同体中全体或大多数社会成员的公共需要，经由公共程序并以政府为主导所实现的公共价值。①因此，我们应该认识到，涉及到“有直接利害关系的人”私人利益时，是不适用该条规定的。同时，“公共利益”也是不同于集团（体）利益的，集团（体）利益的主体数量具有确定性，而公共利益的主体数量具有不确定性，即受害者的数量不确定。除此之外，第55条所说的“社会公共利益”，应该包含国家利益在内，因为二者的区别是显而易见的，倘若狭隘的定义第55条的“社会公共利益”将有违该条设立的目的，很多损害国家利益的行为就得不到有效的司法救济。
（二）有关公益诉讼案件受案范围的思考
针对何谓“公共利益”我们有了明确一致的认识，关于公益诉讼案件收案范围也就可以清晰的把握了。根据第55条的规定，公益诉讼的案件范围包括但不限于“污染环境、侵害众多消费者合法权益”这两类案件，凡是侵犯社会公共利益的案件均可根据该条的规定寻求法律救济，例如国有资产流失、垄断、不正当竞争案件等等。
（三）有关公益诉讼主体范围的争议
1.是否扩大到公民个人
我国新《民事诉讼法》将公益诉讼的起诉主体限定在“法律规定的机关和有关组织”，而将公民个人排除在外，笔者和大部分学者一样，认为应当将公民纳入公益诉讼原告范围。
首先，应该让公民相信法律是保护人民权利的法律，公益诉讼制度设立的初衷是为了当社会公共利益受到侵害时可以得到有效的救济，而将公民排除在原告主体之外，无疑使该制度设立目的的实现难度加大。
其次，纵观近些年发生的侵害社会公共利益的重大案件，无不是由公民个人付出了艰苦卓绝的努力而取得进步，相比较比而言，法律规定的机关和有关组织的影响力并没有像我们预想中的那样发挥出来，机关或组织的各种不作为行为屡见不鲜，这时由公民个人积极诉讼就显得十分有必要。
再次，这是一个“以人为本”的社会，忽略公民个人的力量，既有违“一切权力属于人民”的宪法目标，也有违科学发展观所倡导的社会理念。只要公民个人能够提出确切的证据，证明自己所主张的利益（正在或可能受到侵害）带有社会公益性，则他当然应该是公益诉讼的适格原告。②保护公共利益是公民个人的一种义务和责任。
最后，立法之所以将公民排除在公益诉讼主体范围之外，是为了防止诉讼爆炸，但是对滥用公益诉权的行为可以从两方面进行控制：一是受理之初的审查；二是违法滥诉之后的责任追究。对于前者须严把立案受理关，涉及国家行政执法机关的案件可借鉴英美法系国家，采用审查前置诉讼模式，即公民提起公益诉讼之前，必须通知并要求有关国家机关制止损害社会公共利益的违法行为或者提起诉讼，当有关国家机关不提起诉讼时，公民才可径行提起诉讼；③对于后者可以建立滥诉惩罚机制，对于滥诉行为采取一定的惩罚措施。其实，当今社会公民的权利意识虽有提高，但依旧是“各扫门前雪，不管他人瓦上霜”，搭便车心理很严重，针对我国的国情，担心滥诉问题为时过早。总而言之，赋予公民个人公益诉讼原告资格有利于社会整体维权意识的增强，同时也是大势所趋。
2.对“法律规定的机关和有关组织”如何理解
新《民事诉讼法》第55条规定公益诉讼的起诉主体为“法律规定的机关和有关组织”。关于其中“法律规定的”的限制范围问题，“法律规定的”是既限制“机关”，又限制“有关组织”呢，还是仅限制“机关”，而不限制“有关组织”？我个人认为“法律规定的”限制“机关”，而针对“有关组织”包括但不限于“法律规定”，而这也符合立法本意。④
首先，“法律规定的”既限制“机关”又限制“有关组织”，有提高民事公益诉讼立案门槛之嫌。民事公益制度设立的初衷是为了使公共利益得到及时有效的保护，倘若再设置若干限制条件，不免本末倒置。而且减少“有关组织”的限制条件，拓宽民间团体参与公益诉讼的渠道、激发民间团体参与公益诉讼的热情，有利于维护弱势群体的利益，使弱势群体多了一种维权方式。
其次，“机关”仅限于“法律规定的”。公益诉讼的主体之所以包括机关是因为就目前已知的公益诉讼案来看，被告不是财大气粗的巨人企业就是高高在上的国家垄断机构，平常的社会组织和公民个人难以企及，国家机关的介入能够充分地平衡诉讼力量。但把“机关”限定在法律明确规定的范围内，是因为国家机关的设立和职能本身就是由法律明确规定的，有国家强制力作保障，它行使权力时不能滥用，否则将使得国家机关丧失原有的公信力。
再次，“有关组织”包括但不限于“法律规定”。法治建设的最高境界，应该是鼓励民间力量的全面参与，鼓励与社会公益相关的组织成为公益诉讼的主体。只要“有关组织”与起诉事项有一定的关联或者说被诉的公共利益具有救济的必要性，就可以认为该“有关组织”具有诉的利益、诉的资格。关于“有关组织”可以在制定相关法律时作出进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。
例如，2013年10月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《关于修改<中华人民共和国消费者权益保护法>的决定》第二次修正，《消费者权益保护法》第37条规定消费者协会可以就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼，第46条规定对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。消费者协会职能的变化，体现了司法实践的进步。
最后，有关组织应实质性地发挥自己应有的作用，它们提起诉讼的司法成本远低于所要保护的公共利益，因此无须过多担心道德风险问题或者浪费司法资源问题。
解决了这一问题，还有很多其他的问题需要我们在实践的探索中一一解决。例如，当机关和组织针对同一纠纷均享有起诉权或者同时提起诉讼的情形下，是否有顺序的限制？又或者，不同机关、不同组织同时或者先后提起诉讼，是否有顺序的限制？一旦对此问题处理不当，恶意的抢先提起虚假诉讼便有违公益诉讼制度入法的意义。
四、结语
目前关于公益诉讼的规定还缺乏相应的配套规定，如诉讼费的收取、律师费的承担、赔偿费的分配、违法拒不执行法院判决的责任承担等，这些都需进一步明确。但是先把制度建立起来，对于较细的问题可以针对实践情况出台司法解释，在实践中逐步摸索出一套详细并具有可操作性的公益诉讼制度。