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摘要：浙江绍兴、湖南益阳、福建沙县等地在土地流转中催生出了土地信托制，目前尚处于探索阶段。土地信托流转，是符合现阶段农村经济发展实际、符合农村土地制度改革和现代农业发展方向的一种新模式，值得借鉴和推广。本文以沙县为例，分析土地信托业务实践中存在的问题，并提出进一步完善我国农村土地信托相关政策建议。
关键词：土地信托；土地流转；难点；建议
一、我国农村建立土地信托制度的可行性分析
一般而言，土地信托（Land Trust），是指土地所有权人（委托人）为有效利用土地，提高不动产的开发与经营效率，而将土地信托予受托人，由受托人利用其专业规划与管理，将开发经营的利润做为信托受益分配金交付给受益人的一种信托行为。土地信托的本质就在于将委托人对土地的承包经营权，分割成受托人的管理经营权和受益人的收益权。
1.我国农村土地流转引入信托机制的理论依据
（1）土地可作为信托资产。从信托制度的起源看，不论大陆法系还是英美法系，都承认土地可作为信托资产。信托制度起源于英国中世纪的土地用益关系，最初为基督教徒所发明，因为他们想逃避法律的规定，避免自己的土地因捐赠给教会而被国王没收，于是先将土地转让给第三人，由其管理土地，并将土地所产生之收益归于教会。英王亨利三世时衡平法院根据公平正义原则对有关当事人的权益进行了公正保护，到16世纪，最终形成了信托制度。大陆法系国家移植英美法上的信托制度，也都承认包括土地在内的不动产可作为信托资产。
（2）我国法律、政策规定土地承包经营权可以依法流转
①政策鼓励流转。自实行家庭联产承包责任制以来，土地流转承包经营权的流转就一直存在，中央也鼓励农村土地承包经营权流转。比如1984年的中央一号文件（《关于一九八四年农村工作的通知》）就明确提出“鼓励土地逐步向种田能手集中。”2004年以来的中央一号文件都强调“坚持依法、自愿、有偿”的推进农村土地承包经营权流转。
②法律允许流转。2003年3月1日和2005年3月1日分别施行的《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权管理办法》就农村土地承包经营权流转做出了明确规定。2007年10月1日施行的《中华人民共和国物权法》第一百二十八条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”
（3）我国《信托法》规定土地承包权可以成为信托财产。我国《信托法》第2条规定：本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。不同于大陆法系的通行做法，这一定义采取的是“财产权委托”模式，对信托财产是否转移给受托人未予明确。虽然我国个人不享有土地所有权，但如此规定使农民在土地信托中不用转移土地所有权，土地承包经营权即可以成为信托财产，为土地信托在法律上找到了依据。
2.我国农村土地流转引入信托机制的现实依据
（1）有利于保持土地承包经营权的稳定和实现土地的社会保障功能。1998年修改的《土地管理法》、2002年颁布的《农村土地承包法》、2007年公布的《中华人民共和国物权法》均明确规定，土地承包经营期限为30年。信托是一种具有长期性和稳定性的财产管理制度，信托财产是独立于信托人和受托人的固有财产，因此通过土地信托，可以防止基层干部对承包土地进行任意的调整，有利于保证土地承包政策的长期稳定。由于土地信托的收益归信托人即土地承包者所有，承包者在保障获得土地收益的同时，还可以通过从事非农产业获得更多收入，且我国信托法规定，信托公司若破产，须经中国人民银行的同意批准，基于信托财产的独立性，信托财产不属于清算财产或破产财产。这样既增加了农民的收入，又避免了农民失去承包经营权的可能性，充分发挥了土地保障功能。
（2）有利于实现农业的规模化经营和促进农业现代化。近年来，我国紧紧围绕农业增效、农民增收和农村稳定的目标，切实加快农业结构调整，大力推进农业产业化进程。各地在土地流转方面进行了不断的探索和实践，促进农村土地逐步向高效农业、规模农业的合理流转。而专业的土地信托公司有着专业的人才，先进的管理理念和相对雄厚的资本，通过土地的适度规模化经营，可以充分发挥土地的规模效应，同时有利于提高农业资源的配置效率，促进土地、资金、技术等农业要素的合理流动，使农业生产逐步走上“专业化分工、规模化生产、产业化经营”的发展道路，从而实现农业现代化。
3.我国土地信托制度的研究与实践
（1）国内土地信托研究现状。曹务坤、骆庆国（2003）认为引入信托理念，创设农村土地势在必行，因为农村土地信托功能加速农村土地流转速度，提高农村土地利用效率，且随着经济的发展、法律的完善，我国已具备了创设土地信托的条件。李龙浩、张春雨（2003）指出信托法确立了信托登记制度，但有关规定过于简单和含糊，他们在分析信托财产的法律性质、信托公示与物权公示的基础上，提出了构建我国土地信托登记制度的设想。吴兴国（2003）指出土地信托是土地流转中的一项制度创新，认为构建良好的农村土地信托法律制度才能对破解“三农”难题有所帮助。刘永锋、谢静（2005）就土地信托含义、在中国实施依据及应建立的配套措施等方面进行了深入探讨。刘志仁（2008）《农村土地流转中的信托机制研究》对我国引入土地信托流转模式的可行性和必要性进行了充分论述；认为土地信托流转在国内是一种创新，强调制度上区别于一般流转形式的比较优势；并且对我国土地信托流转模式进行了实证分析。
（2）我国土地信托实践。近年来，浙江、重庆、江苏、上海、福建等地都开展了类似土地信托流转的试验，取得了一定成效。其中浙江绍兴从2001年起就开展了土地信托业务。绍兴在加强政府公共服务的基础上，引进现代企业管理制度，按照“公司化运作”的模式开展信托流转试点。一是政府引导。政府成立土地信托流转服务机构，设立土地流转信托基金，出台鼓励土地信托流转的政策措施，制定和完善产业规划，明确试点运作办法，引导农村土地信托流转健康发展。二是市场主导。由市场调节土地供求关系，优化配置土地资源。三是企业运作。成立土地信托投资公司，按现代企业制度实行企业化运作。四是互利合作。在保障农民既得利益的同时，进一步规范和完善土地经营利润分配机制，实现农民和投资者合作共赢。五是严格监管。政府各部门加强对土地信托投资公司的监督管理，严格防范信托风险。但从各地实践看，由于目前我国并没有制定统一、标准的农村土地信托法规和规范，使得土地信托业务在实践中遇到各种各样的问题和纠纷，不利于土地信托制度的发展和社会的进步。 二、农村土地信托流转模式：以沙县为例
沙县隶属福建省三明地区，位于福建省中部偏北，气候温和，土壤肥沃，资源丰富，交通发达。著名的沙县小吃，秉承了古代中原河洛食文化的丰富多彩和华夏汉民族大众口味，驰名中外。2000年以来，沙县人大量外出经营沙县小吃，截止2012年底，外出经营小吃已达1.3万余户，近5万人，约占沙县农村人口总数的29% 和农村劳动力的55%，经营小吃业年收入近5亿元。大批农民外出经营沙县小吃或进城务工，土地闲置现象日益突出，有的甚至出现连片耕地弃耕抛荒的现象。从2006年开始，沙县县委、县政府因势利导，在各基层行政村推动成立土地流转领导小组和服务中心（站），按照“农民自愿，政府引导，积极扶持，规范管理”的原则，推进农村土地承包经营权流转，2009年，逐步建成县、乡、村三级土地流转交易市场和网上交易市场，完成土地流转网站建设，为土地流转交易提供了电子化服务平台，实现土地流转的网络化管理。2011年5月，沙县源丰农村土地承包经营权信托有限公司（县级）和沙县金茂农村土地承包经营权信托有限公司（镇级）成立，标志着农村土地信托流转机制的形成，沙县土地流转进入公司化经营阶段，土地流转实现由政府主导向政府指导下的市场化运作转变。沙县土地流转面积从2006年的1.63万、流转率不足10%发展到2012年底的12.78万亩、流转率64.3%，流转率比全国、全省分别高出3.2倍、2.6倍。
1.沙县农村土地信托流转机制
（1）组织架构。2011年5月，沙县依据《信托法》，由县国有资产经营有限公司注入150万元作为信托基金，成立县、乡两级土地承包经营权信托有限公司，形成县乡两级土地信托服务网络，搭建了土地信托流转工作平台——沙县源丰农村土地承包经营权信托有限公司和沙县金茂农村土地承包经营权信托有限公司（独立核算）。信托公司成立后，依照《公司章程》，对已签订的1075份土地流转合同按照土地信托程序进行规范，对12.26万亩流转土地全部纳入土地经营权信托公司管理。
（2）信托程序。根据各村提供拟流转土地，进行招商引资，在达成招商项目意向和收取履约保证金的基础上，使用信托基金，预付存量土地租金，简化以往签约流转的多重环节。按照土地信托程序，由村委会与农户签订信托委托协议—村委会与信托公司签订信托合同——信托公司根据客商、专业合作组织和种养大户的需求，签订信托流转合同。
（3）收益分配。建立土地信托流转收益统一分配机制，在签订土地流转合同时，由公司统一支付农户的田地租金；在流转过程中，对于信托土地改造、改良所产生的增值溢价部分，农户将得到溢价部分60%的二次收益；流转后由信托公司申请对接的市、县项目配套资金，60%无偿扶持项目业主用于农业生产，40%作为信托公司的投入，由信托公司按信托流转年限，逐年向项目业主收回，收回资金的60%返还村集体，用于壮大集体资金和由村集体对流转农户进行“二次分配”。
案例：源丰信托公司针对沙县子涵种植专业合作社扩大大棚蔬菜种植面积的需求，在高桥镇新坡村信托流转110户农户的280亩土地，并签订了给予有偿使用市县项目配套资金用于扶持发展大棚蔬菜的合同，由源丰公司向沙县农业局申请90万元市县项目配套资金用于蔬菜种植，其中，54万元作为无偿扶持子涵种植专业合作社的项目资金，36万元作为源丰公司的投入资金。根据合同，子涵种植合作社分10年返还投入资金，每年返还3.6万元。源丰公司将其中的2.16万元返还给高桥镇新坡村委会。这部分资金，村里可用于补充村集体资金不足对流转农户实行二次分配。
2.农村土地信托机制实现经济调控目标
（1）资源配置优化。一是实现了土地资源和劳力资源的优化配置。通过土地信托流转，大量荒废、零散的土地迅速向农业企业、专业合作社、经营大户、种养能手集中，实现了土地规模化经营，其通过调整土地的用途及利用方式，并结合拥有的先进农业技术，使土地的适宜性得到充分发挥，实现了农业生产要素的优化配置，提升了土地的利用价值。至2012年底，共有118个农业项目落地沙县，全县涌现出431个种粮大户，规模种粮面积近3万亩；农机化综合水平快速提升，机械化耕作达到70%以上；全县种烟面积1.9万亩，是2006年末的2.23倍，户均种烟50亩，户均种烟面积全省最高。全县共引进并实施28个开发利用抛荒耕地的农业项目，开发利用抛荒耕地6628亩，复耕率达81.6%。大批现代设施农业的实施，优化了沙县的农业产业结构。二是拓宽了融资渠道，实现了金融和土地的优化配置。随着土地整理、开发与复垦难度的加大，土地经营者需要投入大量资金。沙县的政府、金融机构等都看到了土地流转中的金融属性和信贷需求，并试点推出土地流转权利质押贷款等新产品。从2008年开始，沙县政府还每年拨出200万元作为专项资金，对规模经营业主给予贷款贴息。过去5年，沙县信用联社共支持土地流转贷款645户，流转土地3762亩，累计发放土地流转贷款9100多万元，贷款余额4720万元。到目前为止，没有出现过一笔不良贷款。
（2）促进农业农村经济发展、农民增收。土地信托促进了劳动力商品化、产品商品化、生产专业化、经营规模化，把农村经济引向了市场经济，大大提高了土地、劳力等资源的生产率，从而促进了农业经济的整体发展水平。对于转入土地使用权的农民，实现了规模效益，对于转出土地使用权的农民来说，不仅可以获得外出打工收入，还可可获得土地转让收入。土地使用权转出或转入的农民经济收都得到提高，提升了整个农村经济。如沙县金农高优农业合作社是全县四个现代农业科技示范园之一，2011年，实现销售收入396万元，全年盈余320530元，其中返还社员盈余192318元、社员股金分红96159元。2012年，沙县农民人均收入达10379元，比三明市平均水平高出近千元。 三、我国农村土地信托实践主要难点
1.土地信托相关法律法规建设滞后
（1）现有法规较为模糊。目前，土地信托委托人是村委会还是承包户、对受托人是否有条件限制，这两个问题非常迫切，从沙县实践来看，主要以村委会为土地信托委托人。而《宪法》、《农村土地承包法》等明确规定，农村土地属于集体所有，而有权代表集体的组织有村民小组、村委会、乡（镇）集体经济组织。但究竟哪一个集体经济组织是集体土地的主体，事实上并不清楚。于是，有的地方将集体土地所有权证发给村委会。但信托制的委托人在绝大多数情况下均是财产的所有者，而土地承包经营权流转的主体是承包方即农民，那么村委会就不具备这种委托人身份，这是矛盾的。
（2）土地信托立法尚未出台。我国虽然出台了《信托法》，但其过于原则，在现实中难以适用，不利于我国土地信托业的健康发展。目前土地信托只在部分县（市）开展，最主要的原因就是没有制定有关规范各种土地信托经营业务的政策法规及实施细则。如土地投资信托基金如何运作，土地信托红利确定的依据，土地信托经营业务的税费制度，土地信托产权的流转补偿与变更登记等等都是空白。
2.土地信托市场机制尚未建立
从全国各地的实践来看，土地信托业务都是在地方政府的主导下进行，土地信托市场机制尚未建立。沙县在2011年成立源丰农村土地承包经营权信托有限公司后，逐步促进土地承包经营权流转以信托的方式，由政府主导向企业运作过渡，由人工管理向网络服务转变，在全县范围内依法、自愿、有偿、规范地推进土地承包经营权流转。但从实际运行看，该土地流转信托公司仍属于政府牵头建立的半官方性质，政府的行政管制和干预并没减少，统一的土地分等定级评估机制、土地集中储备机制、信托流转合同管理有序监管机制、土地承包矛盾纠纷仲裁调解机制、以实物为准的科学定价机制、劳务用工机制和托管公司与农业企业的利益分配机制等都有待健全。依据国外的经验，真正的市场机制才能将土地流转市场变得更有效率。
3.土地信托政策扶持体系不够健全
（1）财政支撑不足。一是财政支农投入不足。农业综合开发、土地整理、水利设施建设、基本烟田建设等投入所需资金巨大，土地租赁大户往往难以承担，在国家惠农项目资金有限的情况下，试点地区也由于自身财力不足，在运用税收、补助、贴息等手段引导社会力量参与土地信托，投资现代农业建设方面显得力不从心。以沙县为例，2008年开始县财政每年拨出200万元作为专项资金，对规模经营业主给予贷款贴息，至2012年底累计只有160个农业项目业主通过金融部门申请贷款1亿多元，县财政给予贴息不足500万元，并不能有效缓解农业项目资金压力。二是土地信托公司经费难以保障。如沙县，源丰土地信托公司和金茂土地信托公司两家土地信托公司，仅有150万元作为信托基金，远不能满足土地信托业务发展需要。
（2）金融需求呈现新特征。一是信贷需求出现大额化和长期化特点。通过土地信托，农村土地流转不断加快，有利于实现农业适度规模经营，形成一批规模农业、设施农业、休闲农业和园区农业，走出一条农村劳动力转移和农业规模化、组织化良性互动的现代农业发展道路。但土地开发需要巨额资金，特色农业及龙头企业对信贷资金的需求显著增加，加上种养大户和新型经济组织的出现，使信贷需求出现大额化和长期化特点，个人自有资金往往满足不了需求。二是新型农业生产经营组织自身实力不强，农村专业合作社有效抵押资产不足。集体土地抵押权缺失，乡镇、乡村企业的建设用地使用权不得单独抵押，农村宅基地不能抵押，这些规定造成大多数涉农企业、规模化租赁经营的种养大户及农户申请经营性贷款时普遍缺乏押抵物，影响了信贷需求的满足度。三是农业保险发展滞后，农业保险覆盖范围狭窄，农业风险分担机制缺失，不利于土地信托流转主体规避农业自然灾害风险。
4.土地信托相关配套制度不够完善
（1）农村社会保障程度较低。目前，农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，看病、上学、养老等问题突出，普遍把土地作为最基本的生活保障，对土地信托存在一定顾虑。
（2）农民转移就业空间须进一步提高。一方面农民工就业环境不宽松，对于进城创业的农民还存在事实上的户籍、保险、就业、子女上学以及工资兑付等方面的问题，而且平均工资水平较低，缺乏吸引力。另一方面针对农民的职业培训、就业指导、维权服务等机制还不完善，也影响了农民工转移就业。
四、进一步完善农村土地信托运行机制的对策建议
1.必须加强土地信托相关法规建设
土地信托是农村土地承包经营权流转的一种新的形式。我国的《信托法》过于原则，不利于我国农村土地信托业的健康发展。为了促进和保障农村土地信托制度的产生和发展，规范土地信托市场，完善土地信托市场竞争机制，切保农民利益，有必要加强土地信托相关法制建设。由于信托制度属于舶来品，在法律理念上与我国传统法律理念存在冲突，我国应当顺应物权已由“以所有权为中心”向“以用益权为中心”转变的潮流，承认信托财产的“双重所有权”。在制定我国的土地信托法律法规时，可以借鉴其他国家和地区有关土地信托的法律法规，如英国的《土地信托法》，日本的《都市开发法》，以及台湾地区的《土地信托》、《国有非公有土地信托实施实施要点》等，在目前土地信托立法还不十分成熟的情况下，可以以条例的形式制定有关规范各种农村土地信托经营业务的政策法规及实施细则，特别是关于土地信托红利确定的依据、土地信托经业务的税费制度、土地信托产权的流转补偿等。
2.必须建立土地信托市场运行机制
市场化的运作有利于充分提高土地信托运行效率，但目前各地土地信托开展主要是依靠地方政府推动。沙县土地信托也处在由官方推动向市场过度阶段，真正的市场化机制尚未形成。其中最主要原因是产权的不明晰影响土地信托市场化运作。在现有的制度模式下，可以借鉴“成都经验”，积极推进农村的集体土地所有权、农户使用权和全部房屋的农户所有权的确权、登记和颁证，并在全面确权的基础上，推动土地信托的有效开展，最终建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度。在产权明晰，土地信托实现市场化运作后，政府退出土地信托市场，转换角色，作为监管者和服务者，既监管土地信托市场的合法运作，还需要服务土地信托的委托方与受托方，努力去维护一个安全、有效率的土地信托市场。 3.必须完善土地信托政策扶持体系
（1）加大财政支持力度。一是由各级财政部门牵头，发改、国土、农业、水利、林业、交通、电力等有关部门全力配合，积极争取上级政策支持，尽快出台整合涉农项目资金支持农村土地信托流转试点工作的具体方案。各试点乡镇要将推进土地信托流转与发展特色产业有机结合起来，认真制订土地信托流转和特色产业发展规划，加强与涉农项目资金的对接。项目资金重点投向取得受托资格的农业产业化龙头企业、农民专业合作组织、规模经营大户、农业企业，以帮助其配套完善基础设施、加工储运设施和销售体系，集中打造优势特色产业。二是建立土地信托流转风险基金。政府可在产业发展项目资金中安排一定的经费，农业经营者交纳适当的保证金，农户交纳少量的经费，共同组成土地信托流转风险基金，当农地租赁者经营失败丧失支付能力时，风险基金优先用于赔付农民的收益损失和土地复耕。
（2）加大金融支持力度。农村土地开发所需资金较大，农村土地信托制度顺利运行需要一个良好的金融环境。因此，各金融机构要积极探索和制订促进农村土地信托流转的信贷政策，开展农村土地经营权抵押、“订单+金融”等创新型业务，积极支持当地农业产业化龙头企业、农民专业合作组织、规模经营大户、农业企业积极参与农村土地信托流转。同时，要加快农业保险发展，建立健全农业风险保障机制，扩大农业保险覆盖范围，为土地信托流转主体规避农业自然灾害风险。
4.必须加强土地信托相关配套制度建设
（1）建立健全社会保障体系。一是要积极稳妥地推进农村社会保障制度改革。加大对养老、医疗、生育、伤残等保险的投入力度，进一步完善农村社会救助制度，为土地流出者解除后顾之忧。二是与推进城镇化相结合。对在城镇购房的农民，全面取消落户限制，不再设社保年限，享受城镇居民同等待遇，减少农民对土地的依赖，为农村土地流转和集中创造条件。
（2）建立农村劳动力转移就业机制。一是加快以产业为支撑的小城镇建设步伐，吸引农村人口和劳动力安居乐业，就地转化农村劳动力。二是不断发展服务产业。如沙县，仅外出经营小吃的农民就达5万多人，占农村劳动力总数的60%。对土地信托流转后的农民，由人力资源和社会保障部门免费提供沙县小吃等各种技能培训，进一步转移农村剩余劳动力，为农村土地信托开展和农业规模经营提供有利条件。三是建立城乡统一的就业制度和劳动力市场机制，完善促进农村劳动力自由择业体系，为农民进城务工提供便利条件。
参考文献：
[1]刘志仁：农村土地流转中的信托机制研究[M].湖南人民出版社，2008.
[2]谢 静：农村土地信托制度研究[J].经济研究导刊[J]，2008（16）：36-38.
[3]岳意定 王 琼：我国农村土地信托流转模式的可行性研究及构建[J]，2008（1）：31-34.
关键词：土地信托；土地流转；难点；建议
一、我国农村建立土地信托制度的可行性分析
一般而言，土地信托（Land Trust），是指土地所有权人（委托人）为有效利用土地，提高不动产的开发与经营效率，而将土地信托予受托人，由受托人利用其专业规划与管理，将开发经营的利润做为信托受益分配金交付给受益人的一种信托行为。土地信托的本质就在于将委托人对土地的承包经营权，分割成受托人的管理经营权和受益人的收益权。
1.我国农村土地流转引入信托机制的理论依据
（1）土地可作为信托资产。从信托制度的起源看，不论大陆法系还是英美法系，都承认土地可作为信托资产。信托制度起源于英国中世纪的土地用益关系，最初为基督教徒所发明，因为他们想逃避法律的规定，避免自己的土地因捐赠给教会而被国王没收，于是先将土地转让给第三人，由其管理土地，并将土地所产生之收益归于教会。英王亨利三世时衡平法院根据公平正义原则对有关当事人的权益进行了公正保护，到16世纪，最终形成了信托制度。大陆法系国家移植英美法上的信托制度，也都承认包括土地在内的不动产可作为信托资产。
（2）我国法律、政策规定土地承包经营权可以依法流转
①政策鼓励流转。自实行家庭联产承包责任制以来，土地流转承包经营权的流转就一直存在，中央也鼓励农村土地承包经营权流转。比如1984年的中央一号文件（《关于一九八四年农村工作的通知》）就明确提出“鼓励土地逐步向种田能手集中。”2004年以来的中央一号文件都强调“坚持依法、自愿、有偿”的推进农村土地承包经营权流转。
②法律允许流转。2003年3月1日和2005年3月1日分别施行的《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权管理办法》就农村土地承包经营权流转做出了明确规定。2007年10月1日施行的《中华人民共和国物权法》第一百二十八条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”
（3）我国《信托法》规定土地承包权可以成为信托财产。我国《信托法》第2条规定：本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。不同于大陆法系的通行做法，这一定义采取的是“财产权委托”模式，对信托财产是否转移给受托人未予明确。虽然我国个人不享有土地所有权，但如此规定使农民在土地信托中不用转移土地所有权，土地承包经营权即可以成为信托财产，为土地信托在法律上找到了依据。
2.我国农村土地流转引入信托机制的现实依据
（1）有利于保持土地承包经营权的稳定和实现土地的社会保障功能。1998年修改的《土地管理法》、2002年颁布的《农村土地承包法》、2007年公布的《中华人民共和国物权法》均明确规定，土地承包经营期限为30年。信托是一种具有长期性和稳定性的财产管理制度，信托财产是独立于信托人和受托人的固有财产，因此通过土地信托，可以防止基层干部对承包土地进行任意的调整，有利于保证土地承包政策的长期稳定。由于土地信托的收益归信托人即土地承包者所有，承包者在保障获得土地收益的同时，还可以通过从事非农产业获得更多收入，且我国信托法规定，信托公司若破产，须经中国人民银行的同意批准，基于信托财产的独立性，信托财产不属于清算财产或破产财产。这样既增加了农民的收入，又避免了农民失去承包经营权的可能性，充分发挥了土地保障功能。
（2）有利于实现农业的规模化经营和促进农业现代化。近年来，我国紧紧围绕农业增效、农民增收和农村稳定的目标，切实加快农业结构调整，大力推进农业产业化进程。各地在土地流转方面进行了不断的探索和实践，促进农村土地逐步向高效农业、规模农业的合理流转。而专业的土地信托公司有着专业的人才，先进的管理理念和相对雄厚的资本，通过土地的适度规模化经营，可以充分发挥土地的规模效应，同时有利于提高农业资源的配置效率，促进土地、资金、技术等农业要素的合理流动，使农业生产逐步走上“专业化分工、规模化生产、产业化经营”的发展道路，从而实现农业现代化。
3.我国土地信托制度的研究与实践
（1）国内土地信托研究现状。曹务坤、骆庆国（2003）认为引入信托理念，创设农村土地势在必行，因为农村土地信托功能加速农村土地流转速度，提高农村土地利用效率，且随着经济的发展、法律的完善，我国已具备了创设土地信托的条件。李龙浩、张春雨（2003）指出信托法确立了信托登记制度，但有关规定过于简单和含糊，他们在分析信托财产的法律性质、信托公示与物权公示的基础上，提出了构建我国土地信托登记制度的设想。吴兴国（2003）指出土地信托是土地流转中的一项制度创新，认为构建良好的农村土地信托法律制度才能对破解“三农”难题有所帮助。刘永锋、谢静（2005）就土地信托含义、在中国实施依据及应建立的配套措施等方面进行了深入探讨。刘志仁（2008）《农村土地流转中的信托机制研究》对我国引入土地信托流转模式的可行性和必要性进行了充分论述；认为土地信托流转在国内是一种创新，强调制度上区别于一般流转形式的比较优势；并且对我国土地信托流转模式进行了实证分析。
（2）我国土地信托实践。近年来，浙江、重庆、江苏、上海、福建等地都开展了类似土地信托流转的试验，取得了一定成效。其中浙江绍兴从2001年起就开展了土地信托业务。绍兴在加强政府公共服务的基础上，引进现代企业管理制度，按照“公司化运作”的模式开展信托流转试点。一是政府引导。政府成立土地信托流转服务机构，设立土地流转信托基金，出台鼓励土地信托流转的政策措施，制定和完善产业规划，明确试点运作办法，引导农村土地信托流转健康发展。二是市场主导。由市场调节土地供求关系，优化配置土地资源。三是企业运作。成立土地信托投资公司，按现代企业制度实行企业化运作。四是互利合作。在保障农民既得利益的同时，进一步规范和完善土地经营利润分配机制，实现农民和投资者合作共赢。五是严格监管。政府各部门加强对土地信托投资公司的监督管理，严格防范信托风险。但从各地实践看，由于目前我国并没有制定统一、标准的农村土地信托法规和规范，使得土地信托业务在实践中遇到各种各样的问题和纠纷，不利于土地信托制度的发展和社会的进步。 二、农村土地信托流转模式：以沙县为例
沙县隶属福建省三明地区，位于福建省中部偏北，气候温和，土壤肥沃，资源丰富，交通发达。著名的沙县小吃，秉承了古代中原河洛食文化的丰富多彩和华夏汉民族大众口味，驰名中外。2000年以来，沙县人大量外出经营沙县小吃，截止2012年底，外出经营小吃已达1.3万余户，近5万人，约占沙县农村人口总数的29% 和农村劳动力的55%，经营小吃业年收入近5亿元。大批农民外出经营沙县小吃或进城务工，土地闲置现象日益突出，有的甚至出现连片耕地弃耕抛荒的现象。从2006年开始，沙县县委、县政府因势利导，在各基层行政村推动成立土地流转领导小组和服务中心（站），按照“农民自愿，政府引导，积极扶持，规范管理”的原则，推进农村土地承包经营权流转，2009年，逐步建成县、乡、村三级土地流转交易市场和网上交易市场，完成土地流转网站建设，为土地流转交易提供了电子化服务平台，实现土地流转的网络化管理。2011年5月，沙县源丰农村土地承包经营权信托有限公司（县级）和沙县金茂农村土地承包经营权信托有限公司（镇级）成立，标志着农村土地信托流转机制的形成，沙县土地流转进入公司化经营阶段，土地流转实现由政府主导向政府指导下的市场化运作转变。沙县土地流转面积从2006年的1.63万、流转率不足10%发展到2012年底的12.78万亩、流转率64.3%，流转率比全国、全省分别高出3.2倍、2.6倍。
1.沙县农村土地信托流转机制
（1）组织架构。2011年5月，沙县依据《信托法》，由县国有资产经营有限公司注入150万元作为信托基金，成立县、乡两级土地承包经营权信托有限公司，形成县乡两级土地信托服务网络，搭建了土地信托流转工作平台——沙县源丰农村土地承包经营权信托有限公司和沙县金茂农村土地承包经营权信托有限公司（独立核算）。信托公司成立后，依照《公司章程》，对已签订的1075份土地流转合同按照土地信托程序进行规范，对12.26万亩流转土地全部纳入土地经营权信托公司管理。
（2）信托程序。根据各村提供拟流转土地，进行招商引资，在达成招商项目意向和收取履约保证金的基础上，使用信托基金，预付存量土地租金，简化以往签约流转的多重环节。按照土地信托程序，由村委会与农户签订信托委托协议—村委会与信托公司签订信托合同——信托公司根据客商、专业合作组织和种养大户的需求，签订信托流转合同。
（3）收益分配。建立土地信托流转收益统一分配机制，在签订土地流转合同时，由公司统一支付农户的田地租金；在流转过程中，对于信托土地改造、改良所产生的增值溢价部分，农户将得到溢价部分60%的二次收益；流转后由信托公司申请对接的市、县项目配套资金，60%无偿扶持项目业主用于农业生产，40%作为信托公司的投入，由信托公司按信托流转年限，逐年向项目业主收回，收回资金的60%返还村集体，用于壮大集体资金和由村集体对流转农户进行“二次分配”。
案例：源丰信托公司针对沙县子涵种植专业合作社扩大大棚蔬菜种植面积的需求，在高桥镇新坡村信托流转110户农户的280亩土地，并签订了给予有偿使用市县项目配套资金用于扶持发展大棚蔬菜的合同，由源丰公司向沙县农业局申请90万元市县项目配套资金用于蔬菜种植，其中，54万元作为无偿扶持子涵种植专业合作社的项目资金，36万元作为源丰公司的投入资金。根据合同，子涵种植合作社分10年返还投入资金，每年返还3.6万元。源丰公司将其中的2.16万元返还给高桥镇新坡村委会。这部分资金，村里可用于补充村集体资金不足对流转农户实行二次分配。
2.农村土地信托机制实现经济调控目标
（1）资源配置优化。一是实现了土地资源和劳力资源的优化配置。通过土地信托流转，大量荒废、零散的土地迅速向农业企业、专业合作社、经营大户、种养能手集中，实现了土地规模化经营，其通过调整土地的用途及利用方式，并结合拥有的先进农业技术，使土地的适宜性得到充分发挥，实现了农业生产要素的优化配置，提升了土地的利用价值。至2012年底，共有118个农业项目落地沙县，全县涌现出431个种粮大户，规模种粮面积近3万亩；农机化综合水平快速提升，机械化耕作达到70%以上；全县种烟面积1.9万亩，是2006年末的2.23倍，户均种烟50亩，户均种烟面积全省最高。全县共引进并实施28个开发利用抛荒耕地的农业项目，开发利用抛荒耕地6628亩，复耕率达81.6%。大批现代设施农业的实施，优化了沙县的农业产业结构。二是拓宽了融资渠道，实现了金融和土地的优化配置。随着土地整理、开发与复垦难度的加大，土地经营者需要投入大量资金。沙县的政府、金融机构等都看到了土地流转中的金融属性和信贷需求，并试点推出土地流转权利质押贷款等新产品。从2008年开始，沙县政府还每年拨出200万元作为专项资金，对规模经营业主给予贷款贴息。过去5年，沙县信用联社共支持土地流转贷款645户，流转土地3762亩，累计发放土地流转贷款9100多万元，贷款余额4720万元。到目前为止，没有出现过一笔不良贷款。
（2）促进农业农村经济发展、农民增收。土地信托促进了劳动力商品化、产品商品化、生产专业化、经营规模化，把农村经济引向了市场经济，大大提高了土地、劳力等资源的生产率，从而促进了农业经济的整体发展水平。对于转入土地使用权的农民，实现了规模效益，对于转出土地使用权的农民来说，不仅可以获得外出打工收入，还可可获得土地转让收入。土地使用权转出或转入的农民经济收都得到提高，提升了整个农村经济。如沙县金农高优农业合作社是全县四个现代农业科技示范园之一，2011年，实现销售收入396万元，全年盈余320530元，其中返还社员盈余192318元、社员股金分红96159元。2012年，沙县农民人均收入达10379元，比三明市平均水平高出近千元。 三、我国农村土地信托实践主要难点
1.土地信托相关法律法规建设滞后
（1）现有法规较为模糊。目前，土地信托委托人是村委会还是承包户、对受托人是否有条件限制，这两个问题非常迫切，从沙县实践来看，主要以村委会为土地信托委托人。而《宪法》、《农村土地承包法》等明确规定，农村土地属于集体所有，而有权代表集体的组织有村民小组、村委会、乡（镇）集体经济组织。但究竟哪一个集体经济组织是集体土地的主体，事实上并不清楚。于是，有的地方将集体土地所有权证发给村委会。但信托制的委托人在绝大多数情况下均是财产的所有者，而土地承包经营权流转的主体是承包方即农民，那么村委会就不具备这种委托人身份，这是矛盾的。
（2）土地信托立法尚未出台。我国虽然出台了《信托法》，但其过于原则，在现实中难以适用，不利于我国土地信托业的健康发展。目前土地信托只在部分县（市）开展，最主要的原因就是没有制定有关规范各种土地信托经营业务的政策法规及实施细则。如土地投资信托基金如何运作，土地信托红利确定的依据，土地信托经营业务的税费制度，土地信托产权的流转补偿与变更登记等等都是空白。
2.土地信托市场机制尚未建立
从全国各地的实践来看，土地信托业务都是在地方政府的主导下进行，土地信托市场机制尚未建立。沙县在2011年成立源丰农村土地承包经营权信托有限公司后，逐步促进土地承包经营权流转以信托的方式，由政府主导向企业运作过渡，由人工管理向网络服务转变，在全县范围内依法、自愿、有偿、规范地推进土地承包经营权流转。但从实际运行看，该土地流转信托公司仍属于政府牵头建立的半官方性质，政府的行政管制和干预并没减少，统一的土地分等定级评估机制、土地集中储备机制、信托流转合同管理有序监管机制、土地承包矛盾纠纷仲裁调解机制、以实物为准的科学定价机制、劳务用工机制和托管公司与农业企业的利益分配机制等都有待健全。依据国外的经验，真正的市场机制才能将土地流转市场变得更有效率。
3.土地信托政策扶持体系不够健全
（1）财政支撑不足。一是财政支农投入不足。农业综合开发、土地整理、水利设施建设、基本烟田建设等投入所需资金巨大，土地租赁大户往往难以承担，在国家惠农项目资金有限的情况下，试点地区也由于自身财力不足，在运用税收、补助、贴息等手段引导社会力量参与土地信托，投资现代农业建设方面显得力不从心。以沙县为例，2008年开始县财政每年拨出200万元作为专项资金，对规模经营业主给予贷款贴息，至2012年底累计只有160个农业项目业主通过金融部门申请贷款1亿多元，县财政给予贴息不足500万元，并不能有效缓解农业项目资金压力。二是土地信托公司经费难以保障。如沙县，源丰土地信托公司和金茂土地信托公司两家土地信托公司，仅有150万元作为信托基金，远不能满足土地信托业务发展需要。
（2）金融需求呈现新特征。一是信贷需求出现大额化和长期化特点。通过土地信托，农村土地流转不断加快，有利于实现农业适度规模经营，形成一批规模农业、设施农业、休闲农业和园区农业，走出一条农村劳动力转移和农业规模化、组织化良性互动的现代农业发展道路。但土地开发需要巨额资金，特色农业及龙头企业对信贷资金的需求显著增加，加上种养大户和新型经济组织的出现，使信贷需求出现大额化和长期化特点，个人自有资金往往满足不了需求。二是新型农业生产经营组织自身实力不强，农村专业合作社有效抵押资产不足。集体土地抵押权缺失，乡镇、乡村企业的建设用地使用权不得单独抵押，农村宅基地不能抵押，这些规定造成大多数涉农企业、规模化租赁经营的种养大户及农户申请经营性贷款时普遍缺乏押抵物，影响了信贷需求的满足度。三是农业保险发展滞后，农业保险覆盖范围狭窄，农业风险分担机制缺失，不利于土地信托流转主体规避农业自然灾害风险。
4.土地信托相关配套制度不够完善
（1）农村社会保障程度较低。目前，农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，看病、上学、养老等问题突出，普遍把土地作为最基本的生活保障，对土地信托存在一定顾虑。
（2）农民转移就业空间须进一步提高。一方面农民工就业环境不宽松，对于进城创业的农民还存在事实上的户籍、保险、就业、子女上学以及工资兑付等方面的问题，而且平均工资水平较低，缺乏吸引力。另一方面针对农民的职业培训、就业指导、维权服务等机制还不完善，也影响了农民工转移就业。
四、进一步完善农村土地信托运行机制的对策建议
1.必须加强土地信托相关法规建设
土地信托是农村土地承包经营权流转的一种新的形式。我国的《信托法》过于原则，不利于我国农村土地信托业的健康发展。为了促进和保障农村土地信托制度的产生和发展，规范土地信托市场，完善土地信托市场竞争机制，切保农民利益，有必要加强土地信托相关法制建设。由于信托制度属于舶来品，在法律理念上与我国传统法律理念存在冲突，我国应当顺应物权已由“以所有权为中心”向“以用益权为中心”转变的潮流，承认信托财产的“双重所有权”。在制定我国的土地信托法律法规时，可以借鉴其他国家和地区有关土地信托的法律法规，如英国的《土地信托法》，日本的《都市开发法》，以及台湾地区的《土地信托》、《国有非公有土地信托实施实施要点》等，在目前土地信托立法还不十分成熟的情况下，可以以条例的形式制定有关规范各种农村土地信托经营业务的政策法规及实施细则，特别是关于土地信托红利确定的依据、土地信托经业务的税费制度、土地信托产权的流转补偿等。
2.必须建立土地信托市场运行机制
市场化的运作有利于充分提高土地信托运行效率，但目前各地土地信托开展主要是依靠地方政府推动。沙县土地信托也处在由官方推动向市场过度阶段，真正的市场化机制尚未形成。其中最主要原因是产权的不明晰影响土地信托市场化运作。在现有的制度模式下，可以借鉴“成都经验”，积极推进农村的集体土地所有权、农户使用权和全部房屋的农户所有权的确权、登记和颁证，并在全面确权的基础上，推动土地信托的有效开展，最终建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度。在产权明晰，土地信托实现市场化运作后，政府退出土地信托市场，转换角色，作为监管者和服务者，既监管土地信托市场的合法运作，还需要服务土地信托的委托方与受托方，努力去维护一个安全、有效率的土地信托市场。 3.必须完善土地信托政策扶持体系
（1）加大财政支持力度。一是由各级财政部门牵头，发改、国土、农业、水利、林业、交通、电力等有关部门全力配合，积极争取上级政策支持，尽快出台整合涉农项目资金支持农村土地信托流转试点工作的具体方案。各试点乡镇要将推进土地信托流转与发展特色产业有机结合起来，认真制订土地信托流转和特色产业发展规划，加强与涉农项目资金的对接。项目资金重点投向取得受托资格的农业产业化龙头企业、农民专业合作组织、规模经营大户、农业企业，以帮助其配套完善基础设施、加工储运设施和销售体系，集中打造优势特色产业。二是建立土地信托流转风险基金。政府可在产业发展项目资金中安排一定的经费，农业经营者交纳适当的保证金，农户交纳少量的经费，共同组成土地信托流转风险基金，当农地租赁者经营失败丧失支付能力时，风险基金优先用于赔付农民的收益损失和土地复耕。
（2）加大金融支持力度。农村土地开发所需资金较大，农村土地信托制度顺利运行需要一个良好的金融环境。因此，各金融机构要积极探索和制订促进农村土地信托流转的信贷政策，开展农村土地经营权抵押、“订单+金融”等创新型业务，积极支持当地农业产业化龙头企业、农民专业合作组织、规模经营大户、农业企业积极参与农村土地信托流转。同时，要加快农业保险发展，建立健全农业风险保障机制，扩大农业保险覆盖范围，为土地信托流转主体规避农业自然灾害风险。
4.必须加强土地信托相关配套制度建设
（1）建立健全社会保障体系。一是要积极稳妥地推进农村社会保障制度改革。加大对养老、医疗、生育、伤残等保险的投入力度，进一步完善农村社会救助制度，为土地流出者解除后顾之忧。二是与推进城镇化相结合。对在城镇购房的农民，全面取消落户限制，不再设社保年限，享受城镇居民同等待遇，减少农民对土地的依赖，为农村土地流转和集中创造条件。
（2）建立农村劳动力转移就业机制。一是加快以产业为支撑的小城镇建设步伐，吸引农村人口和劳动力安居乐业，就地转化农村劳动力。二是不断发展服务产业。如沙县，仅外出经营小吃的农民就达5万多人，占农村劳动力总数的60%。对土地信托流转后的农民，由人力资源和社会保障部门免费提供沙县小吃等各种技能培训，进一步转移农村剩余劳动力，为农村土地信托开展和农业规模经营提供有利条件。三是建立城乡统一的就业制度和劳动力市场机制，完善促进农村劳动力自由择业体系，为农民进城务工提供便利条件。
参考文献：
[1]刘志仁：农村土地流转中的信托机制研究[M].湖南人民出版社，2008.
[2]谢 静：农村土地信托制度研究[J].经济研究导刊[J]，2008（16）：36-38.
[3]岳意定 王 琼：我国农村土地信托流转模式的可行性研究及构建[J]，2008（1）：31-34.