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摘 要:土地储备作为一种新型的城市土地管理制度，国内大部分地区已经建立了土地储备中心，并制定了相应的制度或规定。但是，全国却没有一部专门规定土地储备的法律或行政法规。本文在国外土地储备制度和国内土地储备法律制度理论研究的基础上，思考如何完善我国土地储备制度以及相关的法律问题。
关键词：土地储备制度；存在问题；法律完善
中图分类号：DF45 文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）07-0012-01
一、我国土地储备制度的概述
（一）土地储备的内涵
《土地储备管理办法》中规定了土地储备的概念。市级和县级人民政府的国土资源管理部门以实现土地市场的调节与控制，土地资源合理利用的目标，依法取得土地，进行开发、储存土地以备供应的行为。
（二）我国土地储备制度的法律特征
1、我国土地储备机构的特定性：土地储备的具体工作由土地储备机构来实施。是由法规明确授权，独立的带有事业单位性质的法人组织，可以独立行使职权并且承担相应责任。2、土地储备范围的法定性：《办法》明确规定了其范围：依法收回的国有土地；行使优先购买权取得的土地；收购的土地；；已办理农用地的转用、土地征收批准手续而取得的土地；其他依法取得的土地。3、土地储备运作的一体性：土地储备制度的运作包括土地收购取得、储备、出让三个环节。它们通过产权、资金的流转互相联系，形成了土地收购，土地储备，土地供应循环机制。
（三）土地储备制度的功能
首先，促进耕地保护。在土地储备制度实施以前，我国的城市土地制度对农用地和城市土地的利用造成了极大的浪费。当下，城市土地利用要实现优化配置，就必须利用土地储备这一制度。其次，有利于强化政府调控能力，优化土地资源配置。最后，有利于盘活存量土地资产,防止土地资源闲置和浪费。此外，还有利于保证土地利用总体规划和城市规划的实施。
二、国外土地储备法律制度的发展及启示
（一）以荷兰为代表的土地银行制度。这种类型的制度根源于阿姆斯特丹，开始于1896年。它的运行流程依次为:土地收购阶段；土地储备阶段；土地出让阶段。
（二）法国为典型的土地优先购买权制度。这种制度是以土地的私有产权制度为基础。即通过划定各部分区域,尤其是通过划定优先发展区推行土地储备制度的利用。
（三）以美国、英国为代表的土地规划制度。美国主要实施分区规划条例：将一个行政区分为几个小区域,再规划每一个区的土地使用和开发,允许或者反对土地所有人为达到某种目的而对自己的土地使用与开发。而英国城市土地规划制度则包括立法体系、执法系统。
（四）世界各国土地储备制度对我国的启示。首先，完善的法律制度与政策是土地储备制度的支撑体。任何制度的功效得到最大发挥需要法律和政策两方面的支持；其次，土地储备的目标和功能必须明确；再次，土地储备制度必须信息公开透明；；此外，土地储备制度的借鉴和移植必须根据各国国情,具体措施应当多元化。
三、我国现有土地储备制度存在的主要法律问题
（一）从国家立法的层面看，我国土地储备法律的位阶不高，现有土地储备制度规范缺乏上位法的支撑。《办法》属于部委一级的法规，在位阶上低于狭义上的法律，在实施过程中，不利于土地储备制度的顺利实施。
（二）从法律适用的角度看，我国土地储备现行立法内容规定得较为分散，各种政策、规章之间的冲突较多，缺乏统一性。土地储备的探索和推行，具体以地方政府为主，在内容上存在差异。
（三）监督管理土地储备机构的机制缺乏。这种监管机制具有一定的行政权力，又可参与市场运作。建立这样一种机制，加强对机构的监管管理，是有很重要的意义的。但是，在《办法》中没有相关的规定。
（四）相关法律责任的规定不全面。由上文可知，在《办法》中没有对监管机制做出规定。在缺乏相关的中央立法的情况下，其他与土地储备相关的法规，对于法律责任的规定也是各不相同。
四、我国土地储备制度的法律完善
（一）在立法形式上，应提升立法阶位，统一立法规范。建议由更高级别的立法主体来制定相关的法律法规，将其作为土地使用和管理制度的一项重要内容，纳入城市土地使用和管理法律规范之中，实行统一的土地储备供应制度。
（二）在立法内容上，对于比较抽象，不具有可操作性的规定要进行详细规定，更具有实际操作性。此外，严格监督管理土地储备机构的各种行为。最后，也要注意各种法律法规之间的一致性与协调性，必须避免它们相互之间发生冲突。
（三）建立土地储备的评价监控体系。土地收购储备是一种行政行为，假使缺乏有效的监督制度，那么这种权利会不受控制的被加以滥用。所以，建立土地储备的监督管理机构和监督管理措施是有其重要意义的。在此，笔者建议成立一个由专家、政府官员和企事业单位代表等组成的咨询决策机构。
（四）建立并规定土地储备的法律责任制度。在现有立法中，法律责任的规定不明确。所以，对法律责任做出明确细致的规定是很重要的。土地储备的法律责任具有综合性，是一个带有行政责任，又具有民事责任或刑事责任的综合体。
結束语：我国的土地储备制度已经经过了十多年的发展，《土地储备管理办法》的出台，是具有重要意义的。它改变了我国土地储备缺乏全国性的相关法律法规的局面，具有标志性意义。这将进一步更加完善土地储备制度，促进不动产市场及国民经济健康、稳定、有序发展。
作者单位：西北民族大学法学院
作者单位：
[1]盛雷鸣.土地储备法律问题研究[M].北京:法律出版社,2007.
[2]曾玉丹.国内外土地储备研究进展综述及展望[J].国土资源导刊.2007.
关键词：土地储备制度；存在问题；法律完善
中图分类号：DF45 文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）07-0012-01
一、我国土地储备制度的概述
（一）土地储备的内涵
《土地储备管理办法》中规定了土地储备的概念。市级和县级人民政府的国土资源管理部门以实现土地市场的调节与控制，土地资源合理利用的目标，依法取得土地，进行开发、储存土地以备供应的行为。
（二）我国土地储备制度的法律特征
1、我国土地储备机构的特定性：土地储备的具体工作由土地储备机构来实施。是由法规明确授权，独立的带有事业单位性质的法人组织，可以独立行使职权并且承担相应责任。2、土地储备范围的法定性：《办法》明确规定了其范围：依法收回的国有土地；行使优先购买权取得的土地；收购的土地；；已办理农用地的转用、土地征收批准手续而取得的土地；其他依法取得的土地。3、土地储备运作的一体性：土地储备制度的运作包括土地收购取得、储备、出让三个环节。它们通过产权、资金的流转互相联系，形成了土地收购，土地储备，土地供应循环机制。
（三）土地储备制度的功能
首先，促进耕地保护。在土地储备制度实施以前，我国的城市土地制度对农用地和城市土地的利用造成了极大的浪费。当下，城市土地利用要实现优化配置，就必须利用土地储备这一制度。其次，有利于强化政府调控能力，优化土地资源配置。最后，有利于盘活存量土地资产,防止土地资源闲置和浪费。此外，还有利于保证土地利用总体规划和城市规划的实施。
二、国外土地储备法律制度的发展及启示
（一）以荷兰为代表的土地银行制度。这种类型的制度根源于阿姆斯特丹，开始于1896年。它的运行流程依次为:土地收购阶段；土地储备阶段；土地出让阶段。
（二）法国为典型的土地优先购买权制度。这种制度是以土地的私有产权制度为基础。即通过划定各部分区域,尤其是通过划定优先发展区推行土地储备制度的利用。
（三）以美国、英国为代表的土地规划制度。美国主要实施分区规划条例：将一个行政区分为几个小区域,再规划每一个区的土地使用和开发,允许或者反对土地所有人为达到某种目的而对自己的土地使用与开发。而英国城市土地规划制度则包括立法体系、执法系统。
（四）世界各国土地储备制度对我国的启示。首先，完善的法律制度与政策是土地储备制度的支撑体。任何制度的功效得到最大发挥需要法律和政策两方面的支持；其次，土地储备的目标和功能必须明确；再次，土地储备制度必须信息公开透明；；此外，土地储备制度的借鉴和移植必须根据各国国情,具体措施应当多元化。
三、我国现有土地储备制度存在的主要法律问题
（一）从国家立法的层面看，我国土地储备法律的位阶不高，现有土地储备制度规范缺乏上位法的支撑。《办法》属于部委一级的法规，在位阶上低于狭义上的法律，在实施过程中，不利于土地储备制度的顺利实施。
（二）从法律适用的角度看，我国土地储备现行立法内容规定得较为分散，各种政策、规章之间的冲突较多，缺乏统一性。土地储备的探索和推行，具体以地方政府为主，在内容上存在差异。
（三）监督管理土地储备机构的机制缺乏。这种监管机制具有一定的行政权力，又可参与市场运作。建立这样一种机制，加强对机构的监管管理，是有很重要的意义的。但是，在《办法》中没有相关的规定。
（四）相关法律责任的规定不全面。由上文可知，在《办法》中没有对监管机制做出规定。在缺乏相关的中央立法的情况下，其他与土地储备相关的法规，对于法律责任的规定也是各不相同。
四、我国土地储备制度的法律完善
（一）在立法形式上，应提升立法阶位，统一立法规范。建议由更高级别的立法主体来制定相关的法律法规，将其作为土地使用和管理制度的一项重要内容，纳入城市土地使用和管理法律规范之中，实行统一的土地储备供应制度。
（二）在立法内容上，对于比较抽象，不具有可操作性的规定要进行详细规定，更具有实际操作性。此外，严格监督管理土地储备机构的各种行为。最后，也要注意各种法律法规之间的一致性与协调性，必须避免它们相互之间发生冲突。
（三）建立土地储备的评价监控体系。土地收购储备是一种行政行为，假使缺乏有效的监督制度，那么这种权利会不受控制的被加以滥用。所以，建立土地储备的监督管理机构和监督管理措施是有其重要意义的。在此，笔者建议成立一个由专家、政府官员和企事业单位代表等组成的咨询决策机构。
（四）建立并规定土地储备的法律责任制度。在现有立法中，法律责任的规定不明确。所以，对法律责任做出明确细致的规定是很重要的。土地储备的法律责任具有综合性，是一个带有行政责任，又具有民事责任或刑事责任的综合体。
結束语：我国的土地储备制度已经经过了十多年的发展，《土地储备管理办法》的出台，是具有重要意义的。它改变了我国土地储备缺乏全国性的相关法律法规的局面，具有标志性意义。这将进一步更加完善土地储备制度，促进不动产市场及国民经济健康、稳定、有序发展。
作者单位：西北民族大学法学院
作者单位：
[1]盛雷鸣.土地储备法律问题研究[M].北京:法律出版社,2007.
[2]曾玉丹.国内外土地储备研究进展综述及展望[J].国土资源导刊.2007.