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三、实施人才优先发展“三化”面临的主要矛盾和问题
人才优先发展战略是一项系统工程，经过不断的探索、实践、总结，已逐步走上了“三化”的轨道。但在新的历史时期，随着区域经济发展不均衡和人才价值取向多元化，人才工作和人才队伍建设也面临着新的挑战，各地人才引进的竞争愈演愈烈，后发展地区人才缺乏的现状并没有得到根本改变，人才不足已成为实现跨越发展，全面建设小康社会的主要障碍。就防城港市而言，面对钢铁、核电、金川铜镍等重大项目的建设运营，东兴国家重点开发开放试验区的扎实推进，城市建设的全面兴起，各行各业对人才的需求正空前增加，人才瓶颈更加凸显。
（一）人才短缺和流失较多，导致后发展地区“三化”主体支撑不够强
后发展地区人才短缺是一个现实问题，也是一个历史问题，集中体现在总量不足和结构失衡两个方面。近年来，防城港市虽然引进了一大批人才，人才规模与结构都有明显提升，但是随着防城港钢铁精品基地、红沙核电、金川有色金属加工等重大项目的加快建设，以及东兴试验区的全面推进，现有人才远不能满足经济社会快速发展需要。
1．人才总量不大。全市现有人才总量为7.9万人，约占全市总人口的8.76%，低于东部沿海发达地区平均水平。到2015年、2020年，人才需求量將分别达到12万、18万，培养和引进人才的工作压力很大。
2．人才结构不优。后发展地区尤为缺乏企业经营管理人才、专业技术人才和高技能人才。以防城港市为例，专业技术人员仅占全市人才总数的24%，而教育、卫生类人才占全市专业技术人才总数的70%，从事产品研发和工艺流程再造的专业技术人才不到2%，冶金、海洋、国际贸易、现代物流等重点发展产业类的人才不足，金融、规划、项目管理等经济类专业人才非常缺乏。与此同时，有限的人才也无法充分发挥作用，人才对社会贡献率仅为8.9%，低于广西平均水平近3个百分点。
3．人才流失严重。受自然环境恶劣、发展差距大、经济基础弱、配套不强等影响，后发展地区人才流失呈现出批量增大、层次增高、关键技术岗位增多、领域增宽等特征。以防城港市为例，虽然近年来也引进了不少高层次人才，但原有人才外流也不少。据不完全统计，近几年来，硕士以上学位或拥有副高以上职称的专业技术人员流失率达10%，主要流向广东等沿海发达地区。
（二）投入不足与支持不够，导致后发展地区“三化”的资金支撑不够多
人才发展与经济发展紧密相连、互为因果，人才发展引领经济发展，经济发展又反过来加快人才发展。就防城港市而言，长期以来，由于地处广西边陲，受长期战争、建设时间短、产业发展不足、自身财力有限等综合影响，人才开发投入远不能适应发展需要。
1．投入总量不足。与“十五”期间相比，“十一五”期间，该市对教育、科技等方面的投入有了较大增加，但对人才的投入在数量和比例上都低于发达地区。如2010年投入在人才开发上的资金只有300万，还达不到财政一般预算收入的1%。2010年，该市财政对教育的投入仅占一般预算支出的11.7%，比国家要求的标准低3.3个百分点；研究与实验发展（R&D）经费支出1600万元，占GDP比重仅为0.05%，低于全国1.75个百分点，与国家全面建设小康社会的要求（≥2.5%）相差大。
2．投资模式单一。该市人才投资主要以政府财政资金为主，社会投资人才发展渠道依然不畅，投资额少。以教育领域为例，全市民办中小学较少，中等职业技术学校水平不高、规模不大，还没有一所全日制高校；现有投产企业普遍规模小，技术含量低，对人才的培训、科研投入等总体上还不够重视，企业平均研发投入占企业销售额不到0.5％。
3．国家支持方式有待完善。自西部大开发战略实施以来，虽然各级各部门加大了对后发展地区人才工作的支持力度，但扶贫式的支持政策多，针对性和有效性不够，难以吸引高层次人才向后发展地区流动；运动式的支持多，未能形成长期执行的人才制度；照顾性的支持多，侧重于民族和特定身份，没有与人才自身的成长规律有效匹配；一般化的政策多，不适应后发展地区的特殊需要，政策的集中效应不明显。
（三）体制机制创新不足，导致后发展地区“三化”的动力支撑不够大
改革开放以来，东部发达地区抢抓机遇、率先而为、大胆探索，基本建立起了一套完备、适合自身特点的人才工作体制机制，而后发展地区体制机制建设依然任重道远。
1．人才工作机构不健全。以防城港市为例，虽然设立了人才办，但只是临时机构，没有专门编制，职权也不够明确，加上部门之间、人才管理机构与用人单位之间的联动不足，影响了人才工作的整体效果。
2．人才政策体系不健全。政策的“废、改、立”建设缺乏严格规定，随意性、弹性过大。政策制定、执行、监控和终结等环节衔接不够顺畅，政策的操作性、连续性、稳定性不强。政策协同机制尚未建立完善，体制内积极响应，但是体制外的各种经济组织、社会组织对市委、市政府主导的人才工作积极性不高。
3．人才考评机制不健全。人才评价中，缺乏科学的行业标准，“重经验判断、轻定量评价”，人才评价的公正性、规范性和专业性有待提高。没有分类建立不同职位人才的绩效考核体系，难以彻底解决“干与不干一个样、干好干坏一个样、干多干少一个样”的问题。阻碍人才成长和流动的条条框框太多，用人机制统得过死，人才难以合理流动、配置、使用。
4．人才福利制度不完善。公共服务水平低，住房补贴、医疗保险、养老保险、失业保险等保障制度不健全。以机关事业单位工资福利制度为例，现有的制度设计按地区发达程度确定工资福利标准，导致越是发达地区的工资福利越高，越是落后地区的工资福利越低，人为造成后发展地区人才优先发展“三化”的竞争力被定格在低水平。
5．聚才、育才、用才平台载体不多、层次不高。
6．体制机制的刚性，改革创新的滞后，导致已经落后的后发展地区人才工作更加缺乏活力。
（四）方法探索研究不够，导致后发展地区“三化”的技术支撑不够得力 与东部沿海发达地区相比，后发展地区在人才工作的方法探索研究方面明显落后：
1．工作方法不多。我国改革开放劲吹东南风，沿海地区率先采用先进的人力资源管理方式；而后发展地区的人才工作缺乏创新，大多还停留在计划经济的人事管理阶段，方法和手段都比较单一，对人才项目的规划设计比较粗糙，预见性不强，可操作性较差。
2．研究能力不足。东部发达地区大多有完善的人才工作部门，编制规模和人员素质占优，经费保障充足，独立研究能力较强；而后发展地区，由于各种原因，对实施人才优先发展研究不深，有的站位太高，过于宏观、操作性弱，有的站位太低，内容过时，不适应人才发展需要，先进性和引导性不强。
3．研究主体单一。东部发达地区除了政府外，企业作为人才市场的主体同时也是人才研究工作的主体，大量存在的行业协会、科研院所等组织，为人才工作提供了更为专业的智力支持；而后发展地区，人才研究多以政府为主，社会参与少，关注度低。
4．研究范围不广。后发展地区的“三化”探索还处在如何做大总量方面，即如何把人才引进来的初期阶段，而对人才结构、人才科学评价、人才激励方面探索的广度和深度都还远远不够。
四、实践人才优先发展“三化”的几点对策思考
基于对后发展地区人才优先发展“三化”的探索实践和分析研究，从防城港市实际看，在新的历史条件下，要推進人才优先发展“三化”工作，大力吸引人才、获取人才、用好人才，打造人才集聚高地、人才特区，促进区域经济社会跨越发展，必须从以下几个方面加以落实。
（一）坚持党管人才，更加注重提高人才优先发展的科学化水平
党管人才是人才队伍建设和人才工作的基本原则，是改革和完善党的领导方式和执政方式、提高党的执政能力的必然要求。党管人才主要是管宏观、管政策、管协调、管服务，要尽快实现从微观管理到宏观管理的转变，做到凡是社会能办的事，就交给社会，凡是市场能办的事，就交给市场，凡是企业能办的事，就交给企业，把主要精力放在抓好人才队伍建设的大事上，放在出台政策指导人才工作、激发人才活力上，放在充分发挥牵头抓总作用、形成人才工作整体合力上，放在为人才提供全方位优质服务、保护人才合法权益和创新创业的积极性上。要进一步强化“一把手”抓“第一资源”责任意识，真正形成“一把手”抓全局促落实、抓规划定政策、抓重点建载体、抓服务优环境的人才工作格局，为优秀人才脱颖而出创造条件，形成“百花齐放”、“百家争鸣”、生动活泼的人才工作局面。
（二）坚持规划先行，更加注重发挥人才优先发展中的引领推动作用
中长期人才发展规划纲要是今后一段时期人才工作的行动指南，要围绕这一规划，加快配套、加大宣传、抓好落实。
1．完善各项配套。围绕中长期人才发展规划纲要，紧密结合经济社会发展对人才发展的需求，以调整优化人才结构为主线，坚持人才开发适度超前的思路，正确处理好近期目标和长远目标的关系，完善相关配套政策，通过政策的创新来推动人才工作和人才队伍建设；要根据量力而行、分步实施的原则，加快配置相关硬件设施；要加快成立相关工作机构，配置专业人员，推动规划落实。
2．加大宣传力度。充分利用电视、网络、新兴媒体，着力做好中长期人才发展规划的宣传，做到人才优先发展“三化”战略进机关、进企业、进学校、进社区、进家庭，让人才优先发展成为全社会共识，使人才优先发展的新思想新理念变成看得见摸得着的生动事例。
3．加强研究创新。重视对人才发展重大问题的理论思考和战略研究，密切关注国内外人才竞争的新形势，研究国内外人才优先发展的新措施，积极借鉴有益经验，通过开展重大专题研究，为提高人才竞争力提供指导。
（三）坚持项目创新，更加注重打造人才优先发展品牌工程
人才项目对人才工作起着示范、引领作用，要围绕防城港市打造现代化钢铁基地、有色金属基地、能源化工基地、粮油食品基地、商贸物流基地、滨海旅游胜地，建设新兴港口工业城市、重要门户城市和海洋文化名市的总体要求，积极推进“聚才扬帆工程”、“产业人才集聚工程”、“边海英才培育工程”等一系列人才项目。
1．明确责任。对既有人才优先发展项目，要紧紧根据确定的目标任务，明确责任人、责任单位、时间表，一抓到底、落实到位。坚持“谁提出，谁负责；谁审批，谁监督”的原则，建立起统一部署、运转高效、便于操作的推进模式。
2．科学谋划一批新项目。结合经济社会发展对人才的需求，在重点领域、重点地区及时研究论证，以超前的眼光，科学推出一批新项目，以满足人才工作新要求。
3．严格项目全程管理。建立人才项目督办、报告、评估、修正制度，定期督办项目进展，按时将督办情况和项目进展情况向人才工作领导小组报告，跟踪评估项目实施成效，发现问题及时修正，形成项目验收报告。对优秀项目应认真总结工作中的好做法、好经验，特别是要将一些成熟有效的做法及时转化为制度规范，充分发挥重大项目的引领作用、重点项目的示范作用和一般项目的辐射作用，营造积极推进人才工作创新的良好氛围。
4．创新项目融资方式。积极发挥人才项目资金的杠杆作用，通过财政资助、贴息、税收优惠鼓励等优惠政策，上下联动引导形成更大规模的社会资金投入，构建政府、用人单位、个人和社会共同参与、合理分担的人才发展投入机制。
5．强化项目建设合力。充分发挥人才工作领导小组统筹协调作用、人才工作部门的职能作用、用人单位的主体作用，形成密切配合、协调高效的工作机制，齐心协力推动重大人才优先发展项目的实施。
（四）坚持政策创新，更加注重促进人才优先发展的规范化
创新政策，是推动人才工作发展的不竭源泉和强大动力。
1．进一步完善政策体系。重点是对中长期人才发展规划的原则性、宏观性等重大内容，进一步深入研究，充分借鉴国内外经验，找准突破口，明确时间和进度要求，制定出台更加具体、可操作性强、衔接配套的政策措施，确保中长期人才规划确定的人才优先发展的各项任务得以切实贯彻落实。政策制定过程中，要立足全局、兼顾各方利益，人才政策之间、人才政策与法律法规之间、人才政策与经济社会发展战略部署之间都要有效衔接、避免冲突。对难度较大，创新要求高的举措，要先行试点，待试验成功后上升为政策，再予以推广。如东兴国家重点开发开放试验区人才政策的制定实施，必须突出创新、先行先试、多方尝试、允许试错等特点，在实践成功的基础上形成政策向全市推广，为全国沿边地区人才优先发展提供借鉴。 2．强化政策对人才的导向作用。依据人才的动态发展和系统的原则、能级的原则、互补的原则，完善人才配置政策，充分拓展人才的使用效能。要着重引导人才向经济建设重点领域和基层流动，鼓励和引导人才到基层就业、服务或挂职锻炼，到重大项目、重点工程和企业、社区、农村工作。根据经济结构调整和产业发展需要，有计划地组织有业务专长的人才向急需领域聚集，促进人才资源合理流动。
3．形成人才与产业项目对接互动的机制。把人才与产业的联动发展作为人才工作服务发展的根本任务和重要拓展领域，整合教育、科技、产业等资源，建立政府指导下以企业为主体、市场为导向、多种形式的政产学研战略联盟，引导和鼓励企业与高等院校、科研院所全面合作，促进学科链、产业链和人才链的有机融合，构筑人才与产业互动的发展平台，探索“引进一名高端人才，带来一个高层次人才团队，催生一个新兴产业，培育一个新的增长点”的人才优先发展新模式。
4．建立健全各项激励体系。规范各类人才奖项设置，形成以政府奖励为导向、用人单位和社会力量奖励为主体的人才奖励体系。改革完善现行的人才评价发现机制，分类建立不同职位人才的绩效考核体系，真正把人才薪酬待遇与职称密切挂钩，与个人工作成效密切挂钩，进一步完善以业绩为核心、以贡献为标尺、以体现人才价值为根本、以维护人才权益为基础的分配激励机制，让人才价值在创新创业中充分展现。
（五）坚持以人为本，更加注重营造人才优先发展的良好环境
良好的环境对内产生凝聚力、鼓舞力和驱动力，对外产生影响力、吸引力和竞争力，形成吸引人才、留住人才和有效聚集人才的“洼地”效应。
1．形成全社会尊重人才的浓厚氛围。要深刻认识做好新时期人才工作的极端重要性，牢固树立人才资源是第一资源的观念，强化人才优先发展的意识，倡导惟才是举、惟才是用。要在全社会营造尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的浓厚氛围，使全社会对人才高看一眼、厚爱三分。
2．为人才发展提供优质的服务。按照产业行业分布及各类各层次人才特点，健全完善联系服务优秀人才工作机制，打造网络和实体联系服务平台，发展人才俱乐部、人才沙龙，为人才创造交流合作的良好环境。积极为各类人才提供安家落户、医疗保险、社会保障、家属就业、子女入学等保姆式服务，为优秀人才平衡工作与家庭责任创造条件。
3．为人才提供舒适便利的生活环境。利用城市规划空间扩展的机会，强化城市综合建设，不断完善城市功能，提升城市品位。大力实施人才安居工程，为科技和其他专业人才建设一批专家公寓、白领公寓、蓝领公寓，着力解决居住成本高对吸引人才、凝聚人才的瓶颈问题，增强人才归属感，形成独具特色和魅力的人才磁场。
（六）坚持夯实基础，更加注重人才优先发展践行者和推动者的建设
人才工作面临许多新情况新问题，新形势下加强基层人才工作队伍建设尤为迫切。
1．强化人才办职能。从政策层面规范人才工作机构，将各级人才办临时机构明确为常设机构，提升人才办机构规格，赋予人才办规划管理、资金管理、项目管理、督办督导等工作职能，建议明确人才办工作人员按照当地组织部门编制总数的15%-25%配备，规定每个单位至少有1名专职人才工作者，切实选好配强各级人才工作力量。
2．健全完善人才工作制度。构建管理科学、体系完整、运行高效的人才工作新体系，推动人才强国、人才强省、人才强市战略的深入实施。
3．加强对人才工作队伍的培训。要顺应发展新要求、结合新领域、新知识、新动向等，进行专门培训，提升人才工作者的知全局、懂人才、干实事的能力，提高识别人才、研究人才和集聚人才的本领，使之成为自觉贯彻党的人才方针政策、精通人才工作业务、落实人才优先发展的行家里手，做政策创新的“领路人”，做解放人才的“先行者”，做各类人才的“保护神”。
4．及时总结实践经验。要深入基层、企业、社区等，把视野转向人才工作的基层和一线，加强与人才工作者的互动与交流，倾听各类人才的心声和体会，研究人才成长与发展规律，不断丰富促进人才优先发展。
五、实践人才优先发展“三化”的几点建议
后发展地区人才优先发展“三化”的探索实践，还面临许多问题和困难，要通过人才优先发展实现经济社会的跨越发展，还需要得到国家和发达地区的大力支持。
（一）建议中央将后发展地区的人才工作上升到国家战略高度予以重视
突出對后发展地区人才工作的优先支持，为推进广西东兴重点开发开放试验区建设，建议将之定为国家级人才优先发展综合改革试验区，以人才的优先发展引领试验区的经济社会发展，在政策、项目、资金、人才等方面给予重点倾斜支持，并从国家层面提供强有力的指导。
（二）建议建立完善中央财政对后发展地区人才工作专项转移支付机制
设立更多如西部特岗教师、师范院校免学费之类的人才优先发展项目，定向为后发展地区引进和培养更多人才，费用原则上由中央财政直接承担，提高后发展地区人才的综合待遇水平，增强后发展地区引进人才的吸引力。对东、西部地区采取非均衡措施，加大对后发展地区科技、教育、产业平台建设支持力度，鼓励优秀人才到后发展地区参与战略性新兴产业的建设，使人才资源向后发展地区有效聚集。
（三）建议加强对后发展地区“智力支持”
加大对后发展地区人才培养支持力度，每年从中央、国家机关和东部发达地区安排一定数量的优秀人才到后发展地区挂（任）职。扩大实施西部优才工程，从后发展地区选送更多优秀人才到中央、国家机关和东部发达地区挂职学习，争取在3-5年内完成西部党政人才的优化工作。提供更多机会，让后发展地区优秀人才能有机会到国外学习进修、到国内名牌院校攻读硕士、博士学位，以进一步提高现有人才的学历水平和拓宽人才的知识面和阅历，进一步提升后发展地区的高层次人才的综合素质和竞争力。
（四）建议国家有关部门和后发展地区尽快出台政策，拓宽人才交流渠道
目前，后发展地区党政机关集中相当数量的技术人才和经营管理人才，由于待遇、观念等原因，这些专业技术人才和经营管理人才集中在党政机关，不愿意“下海”从事本专业技术工作或经营管理工作。建议中央出台政策，允许后发展地区党政机关人员在一定时期内停薪留职或带薪到企业任职，期满后由“下海”人员自主决定是辞职还是返回党政机关，引导本地人才资源更多地向经济发展一线集聚。加快人才市场化配置进程，破除人才从机关到企事业单位流动的资格障碍、从企事业单位到机关流动的身份障碍、从机关和企事业单位到企业流动的社会保障障碍，让更多有企业工作经验的人才进入后发展地区政府机关经济部门工作。对企事业人员进入公务员队伍，入编定级时允许参照相应资历的公务员和他们在企事业单位工作的年限、职务确定职级，吸引更多具有现代管理理论的企事业单位优秀人才进入党政人才队伍，以进一步优化后发展地区人才结构。
参考文献：
［1］国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）。
［2］叶仁荪，黄顺春．中西部地区经济发展中的人才问题研究［J］．经济管理出版社，2011年。
［3］陈文新，田静．西部人才流失问题分析［J］．中国市场，2006年。
［4］陈德．对西部地区人才流失的思考［J］．当代经济，2007年。
［5］全国人才工作经验材料选编，2003年。
［6］邹东涛，乔根平．为西部大开发创造宽松的人才环境［J］．中国人才，2000年。
［7］《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发〔2010〕11号）。
［8］潘晨光，马蔡琛．中国人才发展报告（2011）。
三、实施人才优先发展“三化”面临的主要矛盾和问题
人才优先发展战略是一项系统工程，经过不断的探索、实践、总结，已逐步走上了“三化”的轨道。但在新的历史时期，随着区域经济发展不均衡和人才价值取向多元化，人才工作和人才队伍建设也面临着新的挑战，各地人才引进的竞争愈演愈烈，后发展地区人才缺乏的现状并没有得到根本改变，人才不足已成为实现跨越发展，全面建设小康社会的主要障碍。就防城港市而言，面对钢铁、核电、金川铜镍等重大项目的建设运营，东兴国家重点开发开放试验区的扎实推进，城市建设的全面兴起，各行各业对人才的需求正空前增加，人才瓶颈更加凸显。
（一）人才短缺和流失较多，导致后发展地区“三化”主体支撑不够强
后发展地区人才短缺是一个现实问题，也是一个历史问题，集中体现在总量不足和结构失衡两个方面。近年来，防城港市虽然引进了一大批人才，人才规模与结构都有明显提升，但是随着防城港钢铁精品基地、红沙核电、金川有色金属加工等重大项目的加快建设，以及东兴试验区的全面推进，现有人才远不能满足经济社会快速发展需要。
1．人才总量不大。全市现有人才总量为7.9万人，约占全市总人口的8.76%，低于东部沿海发达地区平均水平。到2015年、2020年，人才需求量將分别达到12万、18万，培养和引进人才的工作压力很大。
2．人才结构不优。后发展地区尤为缺乏企业经营管理人才、专业技术人才和高技能人才。以防城港市为例，专业技术人员仅占全市人才总数的24%，而教育、卫生类人才占全市专业技术人才总数的70%，从事产品研发和工艺流程再造的专业技术人才不到2%，冶金、海洋、国际贸易、现代物流等重点发展产业类的人才不足，金融、规划、项目管理等经济类专业人才非常缺乏。与此同时，有限的人才也无法充分发挥作用，人才对社会贡献率仅为8.9%，低于广西平均水平近3个百分点。
3．人才流失严重。受自然环境恶劣、发展差距大、经济基础弱、配套不强等影响，后发展地区人才流失呈现出批量增大、层次增高、关键技术岗位增多、领域增宽等特征。以防城港市为例，虽然近年来也引进了不少高层次人才，但原有人才外流也不少。据不完全统计，近几年来，硕士以上学位或拥有副高以上职称的专业技术人员流失率达10%，主要流向广东等沿海发达地区。
（二）投入不足与支持不够，导致后发展地区“三化”的资金支撑不够多
人才发展与经济发展紧密相连、互为因果，人才发展引领经济发展，经济发展又反过来加快人才发展。就防城港市而言，长期以来，由于地处广西边陲，受长期战争、建设时间短、产业发展不足、自身财力有限等综合影响，人才开发投入远不能适应发展需要。
1．投入总量不足。与“十五”期间相比，“十一五”期间，该市对教育、科技等方面的投入有了较大增加，但对人才的投入在数量和比例上都低于发达地区。如2010年投入在人才开发上的资金只有300万，还达不到财政一般预算收入的1%。2010年，该市财政对教育的投入仅占一般预算支出的11.7%，比国家要求的标准低3.3个百分点；研究与实验发展（R&D）经费支出1600万元，占GDP比重仅为0.05%，低于全国1.75个百分点，与国家全面建设小康社会的要求（≥2.5%）相差大。
2．投资模式单一。该市人才投资主要以政府财政资金为主，社会投资人才发展渠道依然不畅，投资额少。以教育领域为例，全市民办中小学较少，中等职业技术学校水平不高、规模不大，还没有一所全日制高校；现有投产企业普遍规模小，技术含量低，对人才的培训、科研投入等总体上还不够重视，企业平均研发投入占企业销售额不到0.5％。
3．国家支持方式有待完善。自西部大开发战略实施以来，虽然各级各部门加大了对后发展地区人才工作的支持力度，但扶贫式的支持政策多，针对性和有效性不够，难以吸引高层次人才向后发展地区流动；运动式的支持多，未能形成长期执行的人才制度；照顾性的支持多，侧重于民族和特定身份，没有与人才自身的成长规律有效匹配；一般化的政策多，不适应后发展地区的特殊需要，政策的集中效应不明显。
（三）体制机制创新不足，导致后发展地区“三化”的动力支撑不够大
改革开放以来，东部发达地区抢抓机遇、率先而为、大胆探索，基本建立起了一套完备、适合自身特点的人才工作体制机制，而后发展地区体制机制建设依然任重道远。
1．人才工作机构不健全。以防城港市为例，虽然设立了人才办，但只是临时机构，没有专门编制，职权也不够明确，加上部门之间、人才管理机构与用人单位之间的联动不足，影响了人才工作的整体效果。
2．人才政策体系不健全。政策的“废、改、立”建设缺乏严格规定，随意性、弹性过大。政策制定、执行、监控和终结等环节衔接不够顺畅，政策的操作性、连续性、稳定性不强。政策协同机制尚未建立完善，体制内积极响应，但是体制外的各种经济组织、社会组织对市委、市政府主导的人才工作积极性不高。
3．人才考评机制不健全。人才评价中，缺乏科学的行业标准，“重经验判断、轻定量评价”，人才评价的公正性、规范性和专业性有待提高。没有分类建立不同职位人才的绩效考核体系，难以彻底解决“干与不干一个样、干好干坏一个样、干多干少一个样”的问题。阻碍人才成长和流动的条条框框太多，用人机制统得过死，人才难以合理流动、配置、使用。
4．人才福利制度不完善。公共服务水平低，住房补贴、医疗保险、养老保险、失业保险等保障制度不健全。以机关事业单位工资福利制度为例，现有的制度设计按地区发达程度确定工资福利标准，导致越是发达地区的工资福利越高，越是落后地区的工资福利越低，人为造成后发展地区人才优先发展“三化”的竞争力被定格在低水平。
5．聚才、育才、用才平台载体不多、层次不高。
6．体制机制的刚性，改革创新的滞后，导致已经落后的后发展地区人才工作更加缺乏活力。
（四）方法探索研究不够，导致后发展地区“三化”的技术支撑不够得力 与东部沿海发达地区相比，后发展地区在人才工作的方法探索研究方面明显落后：
1．工作方法不多。我国改革开放劲吹东南风，沿海地区率先采用先进的人力资源管理方式；而后发展地区的人才工作缺乏创新，大多还停留在计划经济的人事管理阶段，方法和手段都比较单一，对人才项目的规划设计比较粗糙，预见性不强，可操作性较差。
2．研究能力不足。东部发达地区大多有完善的人才工作部门，编制规模和人员素质占优，经费保障充足，独立研究能力较强；而后发展地区，由于各种原因，对实施人才优先发展研究不深，有的站位太高，过于宏观、操作性弱，有的站位太低，内容过时，不适应人才发展需要，先进性和引导性不强。
3．研究主体单一。东部发达地区除了政府外，企业作为人才市场的主体同时也是人才研究工作的主体，大量存在的行业协会、科研院所等组织，为人才工作提供了更为专业的智力支持；而后发展地区，人才研究多以政府为主，社会参与少，关注度低。
4．研究范围不广。后发展地区的“三化”探索还处在如何做大总量方面，即如何把人才引进来的初期阶段，而对人才结构、人才科学评价、人才激励方面探索的广度和深度都还远远不够。
四、实践人才优先发展“三化”的几点对策思考
基于对后发展地区人才优先发展“三化”的探索实践和分析研究，从防城港市实际看，在新的历史条件下，要推進人才优先发展“三化”工作，大力吸引人才、获取人才、用好人才，打造人才集聚高地、人才特区，促进区域经济社会跨越发展，必须从以下几个方面加以落实。
（一）坚持党管人才，更加注重提高人才优先发展的科学化水平
党管人才是人才队伍建设和人才工作的基本原则，是改革和完善党的领导方式和执政方式、提高党的执政能力的必然要求。党管人才主要是管宏观、管政策、管协调、管服务，要尽快实现从微观管理到宏观管理的转变，做到凡是社会能办的事，就交给社会，凡是市场能办的事，就交给市场，凡是企业能办的事，就交给企业，把主要精力放在抓好人才队伍建设的大事上，放在出台政策指导人才工作、激发人才活力上，放在充分发挥牵头抓总作用、形成人才工作整体合力上，放在为人才提供全方位优质服务、保护人才合法权益和创新创业的积极性上。要进一步强化“一把手”抓“第一资源”责任意识，真正形成“一把手”抓全局促落实、抓规划定政策、抓重点建载体、抓服务优环境的人才工作格局，为优秀人才脱颖而出创造条件，形成“百花齐放”、“百家争鸣”、生动活泼的人才工作局面。
（二）坚持规划先行，更加注重发挥人才优先发展中的引领推动作用
中长期人才发展规划纲要是今后一段时期人才工作的行动指南，要围绕这一规划，加快配套、加大宣传、抓好落实。
1．完善各项配套。围绕中长期人才发展规划纲要，紧密结合经济社会发展对人才发展的需求，以调整优化人才结构为主线，坚持人才开发适度超前的思路，正确处理好近期目标和长远目标的关系，完善相关配套政策，通过政策的创新来推动人才工作和人才队伍建设；要根据量力而行、分步实施的原则，加快配置相关硬件设施；要加快成立相关工作机构，配置专业人员，推动规划落实。
2．加大宣传力度。充分利用电视、网络、新兴媒体，着力做好中长期人才发展规划的宣传，做到人才优先发展“三化”战略进机关、进企业、进学校、进社区、进家庭，让人才优先发展成为全社会共识，使人才优先发展的新思想新理念变成看得见摸得着的生动事例。
3．加强研究创新。重视对人才发展重大问题的理论思考和战略研究，密切关注国内外人才竞争的新形势，研究国内外人才优先发展的新措施，积极借鉴有益经验，通过开展重大专题研究，为提高人才竞争力提供指导。
（三）坚持项目创新，更加注重打造人才优先发展品牌工程
人才项目对人才工作起着示范、引领作用，要围绕防城港市打造现代化钢铁基地、有色金属基地、能源化工基地、粮油食品基地、商贸物流基地、滨海旅游胜地，建设新兴港口工业城市、重要门户城市和海洋文化名市的总体要求，积极推进“聚才扬帆工程”、“产业人才集聚工程”、“边海英才培育工程”等一系列人才项目。
1．明确责任。对既有人才优先发展项目，要紧紧根据确定的目标任务，明确责任人、责任单位、时间表，一抓到底、落实到位。坚持“谁提出，谁负责；谁审批，谁监督”的原则，建立起统一部署、运转高效、便于操作的推进模式。
2．科学谋划一批新项目。结合经济社会发展对人才的需求，在重点领域、重点地区及时研究论证，以超前的眼光，科学推出一批新项目，以满足人才工作新要求。
3．严格项目全程管理。建立人才项目督办、报告、评估、修正制度，定期督办项目进展，按时将督办情况和项目进展情况向人才工作领导小组报告，跟踪评估项目实施成效，发现问题及时修正，形成项目验收报告。对优秀项目应认真总结工作中的好做法、好经验，特别是要将一些成熟有效的做法及时转化为制度规范，充分发挥重大项目的引领作用、重点项目的示范作用和一般项目的辐射作用，营造积极推进人才工作创新的良好氛围。
4．创新项目融资方式。积极发挥人才项目资金的杠杆作用，通过财政资助、贴息、税收优惠鼓励等优惠政策，上下联动引导形成更大规模的社会资金投入，构建政府、用人单位、个人和社会共同参与、合理分担的人才发展投入机制。
5．强化项目建设合力。充分发挥人才工作领导小组统筹协调作用、人才工作部门的职能作用、用人单位的主体作用，形成密切配合、协调高效的工作机制，齐心协力推动重大人才优先发展项目的实施。
（四）坚持政策创新，更加注重促进人才优先发展的规范化
创新政策，是推动人才工作发展的不竭源泉和强大动力。
1．进一步完善政策体系。重点是对中长期人才发展规划的原则性、宏观性等重大内容，进一步深入研究，充分借鉴国内外经验，找准突破口，明确时间和进度要求，制定出台更加具体、可操作性强、衔接配套的政策措施，确保中长期人才规划确定的人才优先发展的各项任务得以切实贯彻落实。政策制定过程中，要立足全局、兼顾各方利益，人才政策之间、人才政策与法律法规之间、人才政策与经济社会发展战略部署之间都要有效衔接、避免冲突。对难度较大，创新要求高的举措，要先行试点，待试验成功后上升为政策，再予以推广。如东兴国家重点开发开放试验区人才政策的制定实施，必须突出创新、先行先试、多方尝试、允许试错等特点，在实践成功的基础上形成政策向全市推广，为全国沿边地区人才优先发展提供借鉴。 2．强化政策对人才的导向作用。依据人才的动态发展和系统的原则、能级的原则、互补的原则，完善人才配置政策，充分拓展人才的使用效能。要着重引导人才向经济建设重点领域和基层流动，鼓励和引导人才到基层就业、服务或挂职锻炼，到重大项目、重点工程和企业、社区、农村工作。根据经济结构调整和产业发展需要，有计划地组织有业务专长的人才向急需领域聚集，促进人才资源合理流动。
3．形成人才与产业项目对接互动的机制。把人才与产业的联动发展作为人才工作服务发展的根本任务和重要拓展领域，整合教育、科技、产业等资源，建立政府指导下以企业为主体、市场为导向、多种形式的政产学研战略联盟，引导和鼓励企业与高等院校、科研院所全面合作，促进学科链、产业链和人才链的有机融合，构筑人才与产业互动的发展平台，探索“引进一名高端人才，带来一个高层次人才团队，催生一个新兴产业，培育一个新的增长点”的人才优先发展新模式。
4．建立健全各项激励体系。规范各类人才奖项设置，形成以政府奖励为导向、用人单位和社会力量奖励为主体的人才奖励体系。改革完善现行的人才评价发现机制，分类建立不同职位人才的绩效考核体系，真正把人才薪酬待遇与职称密切挂钩，与个人工作成效密切挂钩，进一步完善以业绩为核心、以贡献为标尺、以体现人才价值为根本、以维护人才权益为基础的分配激励机制，让人才价值在创新创业中充分展现。
（五）坚持以人为本，更加注重营造人才优先发展的良好环境
良好的环境对内产生凝聚力、鼓舞力和驱动力，对外产生影响力、吸引力和竞争力，形成吸引人才、留住人才和有效聚集人才的“洼地”效应。
1．形成全社会尊重人才的浓厚氛围。要深刻认识做好新时期人才工作的极端重要性，牢固树立人才资源是第一资源的观念，强化人才优先发展的意识，倡导惟才是举、惟才是用。要在全社会营造尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的浓厚氛围，使全社会对人才高看一眼、厚爱三分。
2．为人才发展提供优质的服务。按照产业行业分布及各类各层次人才特点，健全完善联系服务优秀人才工作机制，打造网络和实体联系服务平台，发展人才俱乐部、人才沙龙，为人才创造交流合作的良好环境。积极为各类人才提供安家落户、医疗保险、社会保障、家属就业、子女入学等保姆式服务，为优秀人才平衡工作与家庭责任创造条件。
3．为人才提供舒适便利的生活环境。利用城市规划空间扩展的机会，强化城市综合建设，不断完善城市功能，提升城市品位。大力实施人才安居工程，为科技和其他专业人才建设一批专家公寓、白领公寓、蓝领公寓，着力解决居住成本高对吸引人才、凝聚人才的瓶颈问题，增强人才归属感，形成独具特色和魅力的人才磁场。
（六）坚持夯实基础，更加注重人才优先发展践行者和推动者的建设
人才工作面临许多新情况新问题，新形势下加强基层人才工作队伍建设尤为迫切。
1．强化人才办职能。从政策层面规范人才工作机构，将各级人才办临时机构明确为常设机构，提升人才办机构规格，赋予人才办规划管理、资金管理、项目管理、督办督导等工作职能，建议明确人才办工作人员按照当地组织部门编制总数的15%-25%配备，规定每个单位至少有1名专职人才工作者，切实选好配强各级人才工作力量。
2．健全完善人才工作制度。构建管理科学、体系完整、运行高效的人才工作新体系，推动人才强国、人才强省、人才强市战略的深入实施。
3．加强对人才工作队伍的培训。要顺应发展新要求、结合新领域、新知识、新动向等，进行专门培训，提升人才工作者的知全局、懂人才、干实事的能力，提高识别人才、研究人才和集聚人才的本领，使之成为自觉贯彻党的人才方针政策、精通人才工作业务、落实人才优先发展的行家里手，做政策创新的“领路人”，做解放人才的“先行者”，做各类人才的“保护神”。
4．及时总结实践经验。要深入基层、企业、社区等，把视野转向人才工作的基层和一线，加强与人才工作者的互动与交流，倾听各类人才的心声和体会，研究人才成长与发展规律，不断丰富促进人才优先发展。
五、实践人才优先发展“三化”的几点建议
后发展地区人才优先发展“三化”的探索实践，还面临许多问题和困难，要通过人才优先发展实现经济社会的跨越发展，还需要得到国家和发达地区的大力支持。
（一）建议中央将后发展地区的人才工作上升到国家战略高度予以重视
突出對后发展地区人才工作的优先支持，为推进广西东兴重点开发开放试验区建设，建议将之定为国家级人才优先发展综合改革试验区，以人才的优先发展引领试验区的经济社会发展，在政策、项目、资金、人才等方面给予重点倾斜支持，并从国家层面提供强有力的指导。
（二）建议建立完善中央财政对后发展地区人才工作专项转移支付机制
设立更多如西部特岗教师、师范院校免学费之类的人才优先发展项目，定向为后发展地区引进和培养更多人才，费用原则上由中央财政直接承担，提高后发展地区人才的综合待遇水平，增强后发展地区引进人才的吸引力。对东、西部地区采取非均衡措施，加大对后发展地区科技、教育、产业平台建设支持力度，鼓励优秀人才到后发展地区参与战略性新兴产业的建设，使人才资源向后发展地区有效聚集。
（三）建议加强对后发展地区“智力支持”
加大对后发展地区人才培养支持力度，每年从中央、国家机关和东部发达地区安排一定数量的优秀人才到后发展地区挂（任）职。扩大实施西部优才工程，从后发展地区选送更多优秀人才到中央、国家机关和东部发达地区挂职学习，争取在3-5年内完成西部党政人才的优化工作。提供更多机会，让后发展地区优秀人才能有机会到国外学习进修、到国内名牌院校攻读硕士、博士学位，以进一步提高现有人才的学历水平和拓宽人才的知识面和阅历，进一步提升后发展地区的高层次人才的综合素质和竞争力。
（四）建议国家有关部门和后发展地区尽快出台政策，拓宽人才交流渠道
目前，后发展地区党政机关集中相当数量的技术人才和经营管理人才，由于待遇、观念等原因，这些专业技术人才和经营管理人才集中在党政机关，不愿意“下海”从事本专业技术工作或经营管理工作。建议中央出台政策，允许后发展地区党政机关人员在一定时期内停薪留职或带薪到企业任职，期满后由“下海”人员自主决定是辞职还是返回党政机关，引导本地人才资源更多地向经济发展一线集聚。加快人才市场化配置进程，破除人才从机关到企事业单位流动的资格障碍、从企事业单位到机关流动的身份障碍、从机关和企事业单位到企业流动的社会保障障碍，让更多有企业工作经验的人才进入后发展地区政府机关经济部门工作。对企事业人员进入公务员队伍，入编定级时允许参照相应资历的公务员和他们在企事业单位工作的年限、职务确定职级，吸引更多具有现代管理理论的企事业单位优秀人才进入党政人才队伍，以进一步优化后发展地区人才结构。
参考文献：
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［2］叶仁荪，黄顺春．中西部地区经济发展中的人才问题研究［J］．经济管理出版社，2011年。
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