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【摘要】多年来,被视作“非市场经济国家”的中国一直游离于国际反补贴调查之外。然而,这种状况到2004年发生了彻底的改变。自此,中国的出口企业时刻面临着被提起反补贴调查的风险。中国政府应坚持不懈地与美欧等进行战略谈判,使其承认中国的市场经济地位,维护正当的国家权益。
【关键词】非市场经济地位 反补贴 影响
由于西方国家大多都有不对“非市场经济国家”进行反补贴调查的传统,多年来,中国也一直游离于反补贴调查之外,以至于许多人都错误地认为“非市场经济地位”虽然使中国陷入了反倾销调查的深渊,却也使中国免受反补贴调查之害。然而,这个“美梦”已经被打得支离破碎。
国外对华反补贴的国际法依据
根据1994《关税与贸易总协定》(下文简称GATT)第6条、第16条、第23条以及东京回合《补贴与反补贴守则》、WTO《补贴与反补贴措施协定》(下文简称SCM)的相关规定,反补贴法并没有对“非市场经济国家”的适用做出排除,这也成为近年来加拿大、美国、澳大利亚、欧盟等纷纷改变其以往不对“非市场经济国家”运用反补贴措施这一行政惯例的法律基础。对“非市场经济国家”运用反补贴措施并不违反GATT/WTO的反补贴法。
中国与WTO签署的《加入世界贸易组织议定书》第15条对补贴问题进行了规定,其中(a)款的标题为“确定补贴和倾销时的价格可比性”,可以推知反补贴对我国适用的可能性。另外,从15条(a)款的具体内容来看,中国承认了“非市场经济国家”地位,明确了对华反倾销可以采用替代国价格。第15条(b)款并未涉及“非市场经济地位”问题,仅仅规定其他WTO成员在对中国进行反补贴调查,在遇到特殊困难时“可以使用不依据中国企业国内价格严格比较的方法”来计算补贴数额,但并不排除SCM协定的适用。
据此,提出反补贴调查的国家可以采用其他替代的方法来计算补贴数额。然而,他们法律规定的用以替代的方法往往没有量化的标准,具有极大的随意性、不确定性和不可预知性,在具体实践中,反补贴行政当局有着极大的自由裁量权。这使中国企业在被提起反补贴调查时可能遭受与反倾销调查时同样的歧视性待遇,从而使其更容易被裁定存在补贴或征收更高的反补贴税,无疑大大增加了中国企业遭受反补贴调查的概率,使中国成为世界反补贴调查的“靶心”。
国外对华反补贴的实践
2004年6月,加拿大边境服务署修改了《特别进口措施法》中的第20节,改变了其以往对华市场经济地位问题上的态度,规定在对中国产品发起的反倾销调查及其复审中,将首先推定被调查的中国行业为市场导向行业。但与此同时,为了弥补因替代国方法不能在反倾销案中适用可能带来的“损失”,加拿大创造性地、接连4次对中国发起了反倾销与反补贴合并调查,这使得中国长久以来一直担心面临的反补贴调查从风险转变为现实的威胁。从此,“非市场经济地位”不再是中国免受反补贴调查的“保护伞”,相反,它使中国企业在应对反补贴调查中更为被动。
加拿大法律的改变及其在反补贴领域的对华“创新”很快为其他国家或地区所效仿,其潜在的示范效应到今天仍在释放。各国纷纷借鉴加拿大合并进行“双反”调查的成功经验,首先修订法律、去除对“非市场经济国家”发起反补贴调查的制度障碍,然后就大张旗鼓地对来自中国的产品不断运用“双反”措施进行打击。就连一直未对中国采用反补贴措施的欧盟今年4月也紧随美国之后,对华铜板纸启动了“双反”调查,自此。对“非市场经济国家”的产品进行“双反”调查的“星星之火”引发了“燎原之势”。
“非市场经济地位”对企业应诉反补贴的影响
反补贴调查极具歧视性,企业败诉率更高。近年来,西方国家频频对华同时提起“双反”调查,对其进行双重歧视,这成为企业连连败诉的一个重要原因。“双反”调查要求应诉企业在有限的时间内同时提供两份资料,应对两种程序,而且所用的相关信息、资料、证据等还需互相印证,这基本上“保证”了应诉企业的败诉结局。由此又导致同时对其征收反倾销、反补贴两种高额税率,应诉企业在双重惩罚面前,为了避免更大的损失,除了退出已经开辟的市场别无选择。涉案企业的屡屡败诉也在客观上鼓励了外国企业继续向中国竞争对手不断发起反补贴调查申请,进一步使反补贴日益成为中国对外贸易摩擦中的焦点和难点问题,中国的出口企业因此深受反倾销、反补贴双重贸易保护威胁。
反补贴调查极具传染性,影响的是整个行业。反补贴调查的一项重要内容就是政府的补贴行为,涉及到政府的宏观决策,因而,其影响不仅仅限于某个涉案的特定产品,其危害将会很快漫延到整个行业。比如,某项针对基础生产资料的特定补贴可能会涉及到一家或数家企业及其下游厂家,假如其中一个企业的某种产品被裁定存在补贴、征收反补贴税,则其证据就会被用到其它相关产品上,其下游产业的出口也不可避免地受到影响,很快整个行业都可能受到反补贴调查,进而使出口全部受阻。因而,反补贴调查打击的目标更广,它不仅波及到政府补贴对象的下游企业,甚至会传染到整个产业链条。
更为严重的是,单个反补贴调查案件的影响又往往超过其本身,具有极强的传染性和蝴蝶效应。在信息高速传播的今天,世界大多数国家普遍都建立了贸易救济预警系统,一种产品被一个国家提起了反补贴调查之后,其他国家的贸易救济部门很快就会得到这个信息,并针对其国内相关产业采取保护措施。诚然,其中一个有效防止随之而来的贸易转移对其不利影响的可能选择就是也对该产品运用贸易保护手段。这样,被课以高额反补贴税率的企业不但可能被迫退出调查国市场,其他国家也可能竞相效仿,紧跟其后连锁进行反补贴调查,从而形成“多米诺骨牌效应”,被调查的企业在各国反补贴大棒的围追堵截之下,很快就被从国际市场赶回其本国市场,这必然又使其本国市场相关产业的竞争更加激烈,引起国内产能过剩、企业开工率下滑、行业整体利润被摊薄等一系列深层次问题。
反补贴调查涉及到宏观经济决策,影响着整个国家。由于事先假定“非市场经济国家”补贴无处不在,西方国家在对其出口企业进行反补贴调查时,被调查企业所在国政府的宏观经济政策也是反补贴调查当局调查评估的重点目标,由于“有罪假定”在先,他们很容易得出补贴成立的结论。
近年来,美国政府在金融危机的重重影响和财政赤字等国内局势的诸多压力之下,还不断向中国政府施压,宣称即将对人民币征收反补贴税。2005年,“舒默法案”的发起人就曾威胁,如果人民币不升值,将对所有进入美国的中国商品加征27.5%的汇率税。2010年3月2日,美国商务部初步裁定,对中国输美铜版纸“双反”案的涉诉企业征收4%～17%不等的反补贴关税。之后,其新闻发言人还宣称,“正在考虑将‘人民币汇率被低估的部分’视为补贴”,“正在考虑将人民币汇率操纵列入反补贴调查”。如果真对汇率偏差征收反补贴税,将人民币汇率视作补贴,其后果将不堪设想,这将适用于未来所有反补贴案件,中国的出口企业将无一逃脱被征收反补贴税的厄运。
反补贴措施的不断滥用,必将导致被调查国的宏观经济调控受到他国干涉,国家行使调控的手段将会受到限制,这涉及到被调查国的经济主权问题。涉案国家的产业安全及国家整体利益必被提到一个政治高度,国际贸易磨擦可能随之升级。
数量迅速膨胀,中国已成为全球反补贴调查的“靶心”。自从2004年加拿大首次对中国企业提起反补贴调查以来,截至2008年,中国先后被启动24起反补贴调查,占同期全球反补贴调查总数(47起)的51.1%,居WTO各成员之首。2009年,中国又遭受13起反补贴调查,创历史之最,涉及的行业主要集中在冶金、化工、纺织、建材、造纸和有色金属等领域。其中,美国启动10起,高居榜首,占比高达 76.9%;澳大利亚、加拿大、印度各启动1起。进入2010年以来,欧盟又一改不对中国进行反补贴调查的政策,已对来自中国的铜板纸提起了“双反”调查,其影响不可预见。中国已连续4年成为全球遭受反补贴调查最多的国家,其中美国已成为对华反补贴最主要的发起者,自其2006年对中国铜板纸发起第一起“双反”调查以来,已先后对华发起23起“双反”调查,占中国企业遭受全部“双反”调查的六成之多。中国已成为遭遇“双反”调查最多的WTO成员,是全球贸易保护措施的第一目标国和最大受害国。
总之,国外对华反补贴的热潮才刚刚开始,新近又有欧盟的加入,中国将面临更为严峻的反补贴形势。
结 论
至今美国、欧盟、印度、日本等许多国家仍视中国为“非市场经济国家”,在意识形态里,他们首先假定中国是“补贴无处不在”、市场调节不起基础作用的国家。近年来,他们不但在对华反倾销中利用替代国制度进行肆意歧视,而且已经突破其贸易救济传统,在不承认中国市场经济地位的情形下,同时对中国企业展开了数起疯狂的反补贴调查,进行双重歧视,使中国成为世界反倾销与反补贴调查的靶心。中国政府应坚持不懈,通过与美欧等进行战略谈判,达成战略妥协,从而使其承认中国的市场经济地位。这不仅关系到中国企业在反倾销案中的利益,而且关系到他们在反补贴案中的利益,甚至关系到中国企业国际化战略的实施,关系到中国国家利益的维护。(作者单位:广州大学法学院)
【关键词】非市场经济地位 反补贴 影响
由于西方国家大多都有不对“非市场经济国家”进行反补贴调查的传统,多年来,中国也一直游离于反补贴调查之外,以至于许多人都错误地认为“非市场经济地位”虽然使中国陷入了反倾销调查的深渊,却也使中国免受反补贴调查之害。然而,这个“美梦”已经被打得支离破碎。
国外对华反补贴的国际法依据
根据1994《关税与贸易总协定》(下文简称GATT)第6条、第16条、第23条以及东京回合《补贴与反补贴守则》、WTO《补贴与反补贴措施协定》(下文简称SCM)的相关规定,反补贴法并没有对“非市场经济国家”的适用做出排除,这也成为近年来加拿大、美国、澳大利亚、欧盟等纷纷改变其以往不对“非市场经济国家”运用反补贴措施这一行政惯例的法律基础。对“非市场经济国家”运用反补贴措施并不违反GATT/WTO的反补贴法。
中国与WTO签署的《加入世界贸易组织议定书》第15条对补贴问题进行了规定,其中(a)款的标题为“确定补贴和倾销时的价格可比性”,可以推知反补贴对我国适用的可能性。另外,从15条(a)款的具体内容来看,中国承认了“非市场经济国家”地位,明确了对华反倾销可以采用替代国价格。第15条(b)款并未涉及“非市场经济地位”问题,仅仅规定其他WTO成员在对中国进行反补贴调查,在遇到特殊困难时“可以使用不依据中国企业国内价格严格比较的方法”来计算补贴数额,但并不排除SCM协定的适用。
据此,提出反补贴调查的国家可以采用其他替代的方法来计算补贴数额。然而,他们法律规定的用以替代的方法往往没有量化的标准,具有极大的随意性、不确定性和不可预知性,在具体实践中,反补贴行政当局有着极大的自由裁量权。这使中国企业在被提起反补贴调查时可能遭受与反倾销调查时同样的歧视性待遇,从而使其更容易被裁定存在补贴或征收更高的反补贴税,无疑大大增加了中国企业遭受反补贴调查的概率,使中国成为世界反补贴调查的“靶心”。
国外对华反补贴的实践
2004年6月,加拿大边境服务署修改了《特别进口措施法》中的第20节,改变了其以往对华市场经济地位问题上的态度,规定在对中国产品发起的反倾销调查及其复审中,将首先推定被调查的中国行业为市场导向行业。但与此同时,为了弥补因替代国方法不能在反倾销案中适用可能带来的“损失”,加拿大创造性地、接连4次对中国发起了反倾销与反补贴合并调查,这使得中国长久以来一直担心面临的反补贴调查从风险转变为现实的威胁。从此,“非市场经济地位”不再是中国免受反补贴调查的“保护伞”,相反,它使中国企业在应对反补贴调查中更为被动。
加拿大法律的改变及其在反补贴领域的对华“创新”很快为其他国家或地区所效仿,其潜在的示范效应到今天仍在释放。各国纷纷借鉴加拿大合并进行“双反”调查的成功经验,首先修订法律、去除对“非市场经济国家”发起反补贴调查的制度障碍,然后就大张旗鼓地对来自中国的产品不断运用“双反”措施进行打击。就连一直未对中国采用反补贴措施的欧盟今年4月也紧随美国之后,对华铜板纸启动了“双反”调查,自此。对“非市场经济国家”的产品进行“双反”调查的“星星之火”引发了“燎原之势”。
“非市场经济地位”对企业应诉反补贴的影响
反补贴调查极具歧视性,企业败诉率更高。近年来,西方国家频频对华同时提起“双反”调查,对其进行双重歧视,这成为企业连连败诉的一个重要原因。“双反”调查要求应诉企业在有限的时间内同时提供两份资料,应对两种程序,而且所用的相关信息、资料、证据等还需互相印证,这基本上“保证”了应诉企业的败诉结局。由此又导致同时对其征收反倾销、反补贴两种高额税率,应诉企业在双重惩罚面前,为了避免更大的损失,除了退出已经开辟的市场别无选择。涉案企业的屡屡败诉也在客观上鼓励了外国企业继续向中国竞争对手不断发起反补贴调查申请,进一步使反补贴日益成为中国对外贸易摩擦中的焦点和难点问题,中国的出口企业因此深受反倾销、反补贴双重贸易保护威胁。
反补贴调查极具传染性,影响的是整个行业。反补贴调查的一项重要内容就是政府的补贴行为,涉及到政府的宏观决策,因而,其影响不仅仅限于某个涉案的特定产品,其危害将会很快漫延到整个行业。比如,某项针对基础生产资料的特定补贴可能会涉及到一家或数家企业及其下游厂家,假如其中一个企业的某种产品被裁定存在补贴、征收反补贴税,则其证据就会被用到其它相关产品上,其下游产业的出口也不可避免地受到影响,很快整个行业都可能受到反补贴调查,进而使出口全部受阻。因而,反补贴调查打击的目标更广,它不仅波及到政府补贴对象的下游企业,甚至会传染到整个产业链条。
更为严重的是,单个反补贴调查案件的影响又往往超过其本身,具有极强的传染性和蝴蝶效应。在信息高速传播的今天,世界大多数国家普遍都建立了贸易救济预警系统,一种产品被一个国家提起了反补贴调查之后,其他国家的贸易救济部门很快就会得到这个信息,并针对其国内相关产业采取保护措施。诚然,其中一个有效防止随之而来的贸易转移对其不利影响的可能选择就是也对该产品运用贸易保护手段。这样,被课以高额反补贴税率的企业不但可能被迫退出调查国市场,其他国家也可能竞相效仿,紧跟其后连锁进行反补贴调查,从而形成“多米诺骨牌效应”,被调查的企业在各国反补贴大棒的围追堵截之下,很快就被从国际市场赶回其本国市场,这必然又使其本国市场相关产业的竞争更加激烈,引起国内产能过剩、企业开工率下滑、行业整体利润被摊薄等一系列深层次问题。
反补贴调查涉及到宏观经济决策,影响着整个国家。由于事先假定“非市场经济国家”补贴无处不在,西方国家在对其出口企业进行反补贴调查时,被调查企业所在国政府的宏观经济政策也是反补贴调查当局调查评估的重点目标,由于“有罪假定”在先,他们很容易得出补贴成立的结论。
近年来,美国政府在金融危机的重重影响和财政赤字等国内局势的诸多压力之下,还不断向中国政府施压,宣称即将对人民币征收反补贴税。2005年,“舒默法案”的发起人就曾威胁,如果人民币不升值,将对所有进入美国的中国商品加征27.5%的汇率税。2010年3月2日,美国商务部初步裁定,对中国输美铜版纸“双反”案的涉诉企业征收4%～17%不等的反补贴关税。之后,其新闻发言人还宣称,“正在考虑将‘人民币汇率被低估的部分’视为补贴”,“正在考虑将人民币汇率操纵列入反补贴调查”。如果真对汇率偏差征收反补贴税,将人民币汇率视作补贴,其后果将不堪设想,这将适用于未来所有反补贴案件,中国的出口企业将无一逃脱被征收反补贴税的厄运。
反补贴措施的不断滥用,必将导致被调查国的宏观经济调控受到他国干涉,国家行使调控的手段将会受到限制,这涉及到被调查国的经济主权问题。涉案国家的产业安全及国家整体利益必被提到一个政治高度,国际贸易磨擦可能随之升级。
数量迅速膨胀,中国已成为全球反补贴调查的“靶心”。自从2004年加拿大首次对中国企业提起反补贴调查以来,截至2008年,中国先后被启动24起反补贴调查,占同期全球反补贴调查总数(47起)的51.1%,居WTO各成员之首。2009年,中国又遭受13起反补贴调查,创历史之最,涉及的行业主要集中在冶金、化工、纺织、建材、造纸和有色金属等领域。其中,美国启动10起,高居榜首,占比高达 76.9%;澳大利亚、加拿大、印度各启动1起。进入2010年以来,欧盟又一改不对中国进行反补贴调查的政策,已对来自中国的铜板纸提起了“双反”调查,其影响不可预见。中国已连续4年成为全球遭受反补贴调查最多的国家,其中美国已成为对华反补贴最主要的发起者,自其2006年对中国铜板纸发起第一起“双反”调查以来,已先后对华发起23起“双反”调查,占中国企业遭受全部“双反”调查的六成之多。中国已成为遭遇“双反”调查最多的WTO成员,是全球贸易保护措施的第一目标国和最大受害国。
总之,国外对华反补贴的热潮才刚刚开始,新近又有欧盟的加入,中国将面临更为严峻的反补贴形势。
结 论
至今美国、欧盟、印度、日本等许多国家仍视中国为“非市场经济国家”,在意识形态里,他们首先假定中国是“补贴无处不在”、市场调节不起基础作用的国家。近年来,他们不但在对华反倾销中利用替代国制度进行肆意歧视,而且已经突破其贸易救济传统,在不承认中国市场经济地位的情形下,同时对中国企业展开了数起疯狂的反补贴调查,进行双重歧视,使中国成为世界反倾销与反补贴调查的靶心。中国政府应坚持不懈,通过与美欧等进行战略谈判,达成战略妥协,从而使其承认中国的市场经济地位。这不仅关系到中国企业在反倾销案中的利益,而且关系到他们在反补贴案中的利益,甚至关系到中国企业国际化战略的实施,关系到中国国家利益的维护。(作者单位:广州大学法学院)