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摘要 文章阐述了目前新疆阿克苏地区国有贫困林场扶贫取得的成效：通过地区“十二五”国有贫困林场扶贫规划的实施，进一步改善了地区国有贫困林场生产生活条件，加大了扶持林业产业力度，加强了科技人才的培养，促进了国有林场经济快速发展。针对存在的问题提出了初步建议。
关键词：贫困林场；扶贫；问题；建议
中图分类号：S757.9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2015）08-126-02
新疆现有107个林场，包括天然胡杨林、荒漠林、河谷林林场或管理站，国有园林场，人工造林林场、山区天然林场或国有林管理局（站）[1]，其中阿克苏地区有11个林场，地区直属2个，其余9个为县（市）所属。文章阐述了目前阿克苏地区国有贫困林场扶贫取得的成效，针对存在的问题提出了初步的建议。
1 贫困林场基本情况
阿克苏地区现有国有林场11个，其中贫困国有林场11处，占林场总数的100%，贫困林场总经营面积143.88万hm2，林业用地面积109.08万hm2，其中森林面积74.63万hm2，活立木总蓄积量为572.39万m3。全区贫困林场现有总人口45 337人，职工总人数2 059人，其中在职职工1 204人，离退休人员855人。全区贫困林场中有事业单位8个，差额拨款事业单位1个，自收自支事业单位1个，已改制为股份制企业1个。据统计，2013年全区贫困国有林场总收入10 838.48万元，总支出10 904.67万元，债务总计1 100.57万元，职工年人均实际收入3.40万元，累计拖欠职工工资257.74万元。
2 扶贫工作开展以来取得的成效、做法
2.1 取得的成效 2005～2014年，阿克苏地区共争取国家贫困国有林场扶贫资金1 140.50万元，扶持改善林场生产生活条件项目共35个，其中：基础设施建设项目32个，扶持资金970.50万元；经营性项目3个，扶持资金170.00万元。通过项目实施，贫困林场办公条件和生产生活条件得到明显改善，调动了国有林场职工从事林业生态建设的积极性和主动性，对加强森林资源保护、加快林场脱贫致富进程起到了极大的促进作用。
2.1.1 扶贫投入不断加大。2005～2014年全地区共投入扶贫资金1 268.04万元，其中中央扶贫资金投入1 140.50万元，地方配套10.30万元，项目单位自筹117.24万元。
2.1.2 农民收入快速增长。到2013年底，地区3个以经营经济林为主的国有林场（地区实验林场、温宿县木本粮油林场、温宿县佳木林场）年加工红枣、核桃16 720 t，年产值12 187万元。农户人均收入由2005年底的3 440元增加到9 600元，净增6 160元。
2.1.3 基础设施逐步改善。危房改造16 488.8 m2，解决了7个国有林场194户职工住房困难问题；购置4 t卧式锅炉和8 t立式锅炉各1座，解决办公楼和住宅楼约17 000 m2供暖问题；打机井16眼，解决11个护林站和66户林场职工饮水难的问题；平均配备10 kW太阳能发电设施解决18个护林站通电难问题；配备7台605 kVA变压器，通电线路9 km，解决农区外围林场职工50户农户通电难问题；新建4 m宽渡槽1座，解决地区实验林场0.33万hm2林地灌溉难问题。
2.1.4 加强科技推广及培训项目开展。为推进地区林业科技推广工作，促进核桃产业的发展，温宿县木本粮油林场利用扶贫资金积极建立良种核桃栽培科技示范基地133.33 hm2，围绕林果管理实用技术推广定期开展田间技术指导，经过新型农民科技培训，学员把学到的知识应用于生产中，获得了很好的经济效益，对周边农户起到示范带动作用，辐射面积达6 666.67 hm2。
2.2 主要做法
2.2.1 领导重视是做好扶贫工作的组织保证。①为确保地区国有林场各扶贫项目顺利开展，地区林业局成立以局长、副局长任组长的国有林场扶贫工作领导小组，下设办公室，成员由各国有林场（站）场（站）长组成，负责扶贫项目实施进度及质量督查计划的制定。②地区林业局领导把扶贫项目进展情况纳入工作议事日程，定期开展专项督查工作，并对督查情况及时进行通报，针对扶贫项目实施中遇到的困难和问题每年专门召开1～2次专题会议，领导的重视是扶贫项目各项工作扎实开展的前提和保障。
2.2.2 狠抓督查协调是做好扶贫工作的必要措施。为保证国有林场扶贫项目顺利实施，地区林业局从3个方面狠抓了督办工作：①局领导亲自抓督办。不定期下派督查组到各项目实施单位，通过现场调查、经验交流、问题汇报、重大问题协调等方式，有效保证地区扶贫项目工程的顺利实施。②为确保工程顺利开展，鼓励先进、鞭策后进，充分利用督查情况简报抓督办。③利用会议抓督办。利用局（场）长会议、半年工作总结会议、年终工作总结报告会议召开之际，领导认真听取各县（市、区）工作进展状况，召开工程进展交流会，促进扶贫项目的顺利实施。
2.2.3 抓好资金使用管理是做好扶贫工作的重要保障。阿克苏地区国有贫困林场扶贫项目，严格按照《国有贫困林场扶贫资金管理办法》的规定和上级主管部门要求，按照《新疆维吾尔自治区财政扶贫资金报帐制管理办法》的规定实施报账，切实做到资金跟着项目走，资金安排到项目，支出核算到项目，提高资金的使用效益。在项目启动后，项目行业主管部门首先要向财政部门提供招投标文件、中标通知书、项目实施方案、启动通知书等项目工程前期资料，以使财政部门对项目进行前期监督，从而保证项目资金性质及用途不变，并经相关人员审核后，预付30%的项目资金。
在工程立项、工程进度、工程质量、资金拨付、施工安全等方面层层把关，责任落实到人，认真做好危房改造、通电、通水、通暖的各项工作，项目主管部门严格按照项目要求组织实施，成立项目管理机构，并严格执行招投标、法人负责制等制度，做到专款专用，做好扶贫项目建设，保证项目的如期完成。 3 扶贫工作存在的主要问题
3.1 贫困面广，区域经济滞后 阿克苏地区11处贫困林场，其中位于国家级贫困县的国有林场1个，位于自治区级贫困县的国有林场1 处，并且这些林场基本属于县管理。由于阿克苏属于新疆南疆区域经济滞后地区，地方财政对国有林场没有投入，国家和自治区各项惠农、惠林政策都也都无法惠及到林场，使得林场建设和发展陷入困境。
3.2 管理体制不顺 ①管理主体缺位，管理权限不清。国有林场林地是林场生存和发展的根基，但是目前国有林场资源管理权和经营权不清，名义上森林资源是国家所有，而实质上林业局和国有林场既是国有森林资源的所有者，又是经营者，造成国家森林资源所有者主体缺位，产权虚置，责权利不明晰，行不成有效的监督、约束机制，各级政府、林业主管部门乃至林场都认为自己有权处置国有林场的森林资源资产，造成资源流失，国有林场合法权益得不到保障，被征占林地该得的补偿得不到，甚至林地被无偿征占现象时有发生。②林场建制低，没有话语权。阿克苏地区贫困林场基本都由县管理，林场在地方没有任何地位和话语权，也无法参与到政府各项决策中，导致国家和自治区各项优惠政策无法惠及到林场。③林场定位和性质不明确。国有林场承担的是公益事业，但是享受的是企业待遇，付出与收获不成正比，职工收入无法维持生计，上访事件时有发生。
3.3 林地流失严重，林权纠纷突出 阿克苏地区很多国有林场都处在农（牧）林交错地带，随着农产品价格上涨和惠农政策的落实，土地不断增值，林场周边的农牧民不断蚕食国有林场土地，导致林地流失严重。还有一些地方政府从自身经济利益出发，无偿占用林地，造成国有资产的流失。
3.4 生产经营缺乏资金投入 由于阿克苏地区国有林场经济困难，职工工资没有保障，各级财政和林业部门没有任何生产性投入，国有林场的森林经营工作从20世纪90年代开始中断，使大面积的低产低效林得不到改造，大量的中幼林得不到抚育，森林质量低下。在扶贫项目方面：①基础设施扶贫项目少，资金额度小，不能全面解决职工生活用水达标、林区道路通畅、林区通讯通畅、办公楼供暖设备充足等问题。②针对以经营经济林为主的国有林场，缺乏科技推广和培训项目扶贫资金带动，林场发展后劲不足，林场发展不均衡，影响林场职工脱贫致富。
3.5 管理和经营人才缺乏 国有林场退休人员不断增加，林场社会负担日渐增加，由于林场条件差、收入低，不能输入新生力量，技术力量和管理人员得不到及时补充，导致在工程实施方面出现问题：①部分项目实施单位档案资料不够完善。如危房改造扶贫项目，个别单位在编制实施方案之前对可享受扶贫资金建房困难职工名单未能及时公示。②部分项目实施单位在编制实施方案前不能认真对项目实施的可行性进行调查研究，致使扶贫项目经审批立项后，在具体的实施过程中出现资金短缺、实施方案内容不完善等现象。③存在项目实施单位自行变更实施方案现象，即先变更，后上报的现象，影响扶贫项目的顺利验收。
4 扶贫工作的对策与建议
4.1 尽快落实国家出台的国有林场改革意见 明确国有林场公益事业单位性质，提高国有林场建制和国有林场的社会地位，使国有林场具有参政议政的权力，以更好地发挥国有林场在生态建设中的主力军和骨干作用。国有林场应实行财政供给制，按照事权划分原则，其管理所需经费由同级财政承担；生产生活基础设施建设纳入当地基本建设投资计划；各项造林、营林等生产性支出纳入国家或地方项目投资计划。
4.2 提高公益林补偿标准 国家公益林是国家生态文明建设的载体和基础。在现行的国有林场管理体制下，阿克苏地区贫困林场基本依靠国家天保和公益林补偿资金生存，近年物价飞涨，可是林场职工和护林员工资却一直未增加，国有林场每年正常运转所需资金及管理人员工资缺口日益加大，致使国有林场经济发展与当地城乡发展的差距越来越大，职工生活十分困难，很多林场护林员每月工资仅有1 300元，低于阿克苏地区城市最低工资标准，因此建议公益林应与集体公益林补偿标准相同或者由中央财政全额承担国有林场公益林管护费[2]。
4.3 加大对国有林场的政策扶持力度 各级人民政府要将国有林场基础设施等建设投入，纳入社会经济发展规划和社会主义新农村建设中，重点解决道路、水电、通讯“三不通”及生产用房危房改造等问题，尽快改变国有林场生产生活基础设施严重落后的状况。
4.4 依托资源优势，大力发展林业产业 国有林场要充分利用资源和技术人员集中的优势，通过招商引资与企业合作发展林沙产业，充分利用森林风景资源和林地资源，大力发展森林生态旅游和种植业、养殖业，打造独具特色的旅游产品、绿色产品，建立生态文明教育基地、良种基地、种苗基地、花卉基地等独特的优势产业，让产业发展为生态建设提供不竭动力。
4.5 积极引进人才，提高管理人员水平 结合国有林场改革，广泛向社会招聘优秀林业管理人才，解决人才匮乏和断档问题。同时要注重对现有管理人员和技术人员的培训，逐步提高其管理水平和职工的业务技能，打造一支精于业务、勤于工作、作风正派、办事干练的强有力的干部职工队伍。
新时期阿克苏地区国有贫困林场扶贫工作要认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，紧紧围绕改善生态、改善民生的林业总任务，以改善民生条件和增加职工收入为目标，以国有林场职工生产生活设施建设为重点，从阿克苏地区实际出发：①继续重点扶持贫困林场场部危房改造和护林房建设项目，切实改善国有林场办公条件；②进一步解决林场场部、营林区通电和作业路维修等问题，逐步改善国有林场生产条件；③继续选择扶持一些投入少、见效快的种植业、养殖业和森林旅游项目，增加职工收入，提高职工生活水平；④进一步发挥产业开发和科技扶贫的作用，创新扶贫机制，提高扶贫效果，实现财政扶贫与林场改革、生态建设相互协调、互相促进，加快国有林场脱贫步伐。
参考文献
[1] 唐天福 .新疆国有林场体制改革之路[J].新疆林业，2013（2）：41-42.
[2] 新疆自治区财政厅、林业厅新财农[2014]216号文件[R].2014.
关键词：贫困林场；扶贫；问题；建议
中图分类号：S757.9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2015）08-126-02
新疆现有107个林场，包括天然胡杨林、荒漠林、河谷林林场或管理站，国有园林场，人工造林林场、山区天然林场或国有林管理局（站）[1]，其中阿克苏地区有11个林场，地区直属2个，其余9个为县（市）所属。文章阐述了目前阿克苏地区国有贫困林场扶贫取得的成效，针对存在的问题提出了初步的建议。
1 贫困林场基本情况
阿克苏地区现有国有林场11个，其中贫困国有林场11处，占林场总数的100%，贫困林场总经营面积143.88万hm2，林业用地面积109.08万hm2，其中森林面积74.63万hm2，活立木总蓄积量为572.39万m3。全区贫困林场现有总人口45 337人，职工总人数2 059人，其中在职职工1 204人，离退休人员855人。全区贫困林场中有事业单位8个，差额拨款事业单位1个，自收自支事业单位1个，已改制为股份制企业1个。据统计，2013年全区贫困国有林场总收入10 838.48万元，总支出10 904.67万元，债务总计1 100.57万元，职工年人均实际收入3.40万元，累计拖欠职工工资257.74万元。
2 扶贫工作开展以来取得的成效、做法
2.1 取得的成效 2005～2014年，阿克苏地区共争取国家贫困国有林场扶贫资金1 140.50万元，扶持改善林场生产生活条件项目共35个，其中：基础设施建设项目32个，扶持资金970.50万元；经营性项目3个，扶持资金170.00万元。通过项目实施，贫困林场办公条件和生产生活条件得到明显改善，调动了国有林场职工从事林业生态建设的积极性和主动性，对加强森林资源保护、加快林场脱贫致富进程起到了极大的促进作用。
2.1.1 扶贫投入不断加大。2005～2014年全地区共投入扶贫资金1 268.04万元，其中中央扶贫资金投入1 140.50万元，地方配套10.30万元，项目单位自筹117.24万元。
2.1.2 农民收入快速增长。到2013年底，地区3个以经营经济林为主的国有林场（地区实验林场、温宿县木本粮油林场、温宿县佳木林场）年加工红枣、核桃16 720 t，年产值12 187万元。农户人均收入由2005年底的3 440元增加到9 600元，净增6 160元。
2.1.3 基础设施逐步改善。危房改造16 488.8 m2，解决了7个国有林场194户职工住房困难问题；购置4 t卧式锅炉和8 t立式锅炉各1座，解决办公楼和住宅楼约17 000 m2供暖问题；打机井16眼，解决11个护林站和66户林场职工饮水难的问题；平均配备10 kW太阳能发电设施解决18个护林站通电难问题；配备7台605 kVA变压器，通电线路9 km，解决农区外围林场职工50户农户通电难问题；新建4 m宽渡槽1座，解决地区实验林场0.33万hm2林地灌溉难问题。
2.1.4 加强科技推广及培训项目开展。为推进地区林业科技推广工作，促进核桃产业的发展，温宿县木本粮油林场利用扶贫资金积极建立良种核桃栽培科技示范基地133.33 hm2，围绕林果管理实用技术推广定期开展田间技术指导，经过新型农民科技培训，学员把学到的知识应用于生产中，获得了很好的经济效益，对周边农户起到示范带动作用，辐射面积达6 666.67 hm2。
2.2 主要做法
2.2.1 领导重视是做好扶贫工作的组织保证。①为确保地区国有林场各扶贫项目顺利开展，地区林业局成立以局长、副局长任组长的国有林场扶贫工作领导小组，下设办公室，成员由各国有林场（站）场（站）长组成，负责扶贫项目实施进度及质量督查计划的制定。②地区林业局领导把扶贫项目进展情况纳入工作议事日程，定期开展专项督查工作，并对督查情况及时进行通报，针对扶贫项目实施中遇到的困难和问题每年专门召开1～2次专题会议，领导的重视是扶贫项目各项工作扎实开展的前提和保障。
2.2.2 狠抓督查协调是做好扶贫工作的必要措施。为保证国有林场扶贫项目顺利实施，地区林业局从3个方面狠抓了督办工作：①局领导亲自抓督办。不定期下派督查组到各项目实施单位，通过现场调查、经验交流、问题汇报、重大问题协调等方式，有效保证地区扶贫项目工程的顺利实施。②为确保工程顺利开展，鼓励先进、鞭策后进，充分利用督查情况简报抓督办。③利用会议抓督办。利用局（场）长会议、半年工作总结会议、年终工作总结报告会议召开之际，领导认真听取各县（市、区）工作进展状况，召开工程进展交流会，促进扶贫项目的顺利实施。
2.2.3 抓好资金使用管理是做好扶贫工作的重要保障。阿克苏地区国有贫困林场扶贫项目，严格按照《国有贫困林场扶贫资金管理办法》的规定和上级主管部门要求，按照《新疆维吾尔自治区财政扶贫资金报帐制管理办法》的规定实施报账，切实做到资金跟着项目走，资金安排到项目，支出核算到项目，提高资金的使用效益。在项目启动后，项目行业主管部门首先要向财政部门提供招投标文件、中标通知书、项目实施方案、启动通知书等项目工程前期资料，以使财政部门对项目进行前期监督，从而保证项目资金性质及用途不变，并经相关人员审核后，预付30%的项目资金。
在工程立项、工程进度、工程质量、资金拨付、施工安全等方面层层把关，责任落实到人，认真做好危房改造、通电、通水、通暖的各项工作，项目主管部门严格按照项目要求组织实施，成立项目管理机构，并严格执行招投标、法人负责制等制度，做到专款专用，做好扶贫项目建设，保证项目的如期完成。 3 扶贫工作存在的主要问题
3.1 贫困面广，区域经济滞后 阿克苏地区11处贫困林场，其中位于国家级贫困县的国有林场1个，位于自治区级贫困县的国有林场1 处，并且这些林场基本属于县管理。由于阿克苏属于新疆南疆区域经济滞后地区，地方财政对国有林场没有投入，国家和自治区各项惠农、惠林政策都也都无法惠及到林场，使得林场建设和发展陷入困境。
3.2 管理体制不顺 ①管理主体缺位，管理权限不清。国有林场林地是林场生存和发展的根基，但是目前国有林场资源管理权和经营权不清，名义上森林资源是国家所有，而实质上林业局和国有林场既是国有森林资源的所有者，又是经营者，造成国家森林资源所有者主体缺位，产权虚置，责权利不明晰，行不成有效的监督、约束机制，各级政府、林业主管部门乃至林场都认为自己有权处置国有林场的森林资源资产，造成资源流失，国有林场合法权益得不到保障，被征占林地该得的补偿得不到，甚至林地被无偿征占现象时有发生。②林场建制低，没有话语权。阿克苏地区贫困林场基本都由县管理，林场在地方没有任何地位和话语权，也无法参与到政府各项决策中，导致国家和自治区各项优惠政策无法惠及到林场。③林场定位和性质不明确。国有林场承担的是公益事业，但是享受的是企业待遇，付出与收获不成正比，职工收入无法维持生计，上访事件时有发生。
3.3 林地流失严重，林权纠纷突出 阿克苏地区很多国有林场都处在农（牧）林交错地带，随着农产品价格上涨和惠农政策的落实，土地不断增值，林场周边的农牧民不断蚕食国有林场土地，导致林地流失严重。还有一些地方政府从自身经济利益出发，无偿占用林地，造成国有资产的流失。
3.4 生产经营缺乏资金投入 由于阿克苏地区国有林场经济困难，职工工资没有保障，各级财政和林业部门没有任何生产性投入，国有林场的森林经营工作从20世纪90年代开始中断，使大面积的低产低效林得不到改造，大量的中幼林得不到抚育，森林质量低下。在扶贫项目方面：①基础设施扶贫项目少，资金额度小，不能全面解决职工生活用水达标、林区道路通畅、林区通讯通畅、办公楼供暖设备充足等问题。②针对以经营经济林为主的国有林场，缺乏科技推广和培训项目扶贫资金带动，林场发展后劲不足，林场发展不均衡，影响林场职工脱贫致富。
3.5 管理和经营人才缺乏 国有林场退休人员不断增加，林场社会负担日渐增加，由于林场条件差、收入低，不能输入新生力量，技术力量和管理人员得不到及时补充，导致在工程实施方面出现问题：①部分项目实施单位档案资料不够完善。如危房改造扶贫项目，个别单位在编制实施方案之前对可享受扶贫资金建房困难职工名单未能及时公示。②部分项目实施单位在编制实施方案前不能认真对项目实施的可行性进行调查研究，致使扶贫项目经审批立项后，在具体的实施过程中出现资金短缺、实施方案内容不完善等现象。③存在项目实施单位自行变更实施方案现象，即先变更，后上报的现象，影响扶贫项目的顺利验收。
4 扶贫工作的对策与建议
4.1 尽快落实国家出台的国有林场改革意见 明确国有林场公益事业单位性质，提高国有林场建制和国有林场的社会地位，使国有林场具有参政议政的权力，以更好地发挥国有林场在生态建设中的主力军和骨干作用。国有林场应实行财政供给制，按照事权划分原则，其管理所需经费由同级财政承担；生产生活基础设施建设纳入当地基本建设投资计划；各项造林、营林等生产性支出纳入国家或地方项目投资计划。
4.2 提高公益林补偿标准 国家公益林是国家生态文明建设的载体和基础。在现行的国有林场管理体制下，阿克苏地区贫困林场基本依靠国家天保和公益林补偿资金生存，近年物价飞涨，可是林场职工和护林员工资却一直未增加，国有林场每年正常运转所需资金及管理人员工资缺口日益加大，致使国有林场经济发展与当地城乡发展的差距越来越大，职工生活十分困难，很多林场护林员每月工资仅有1 300元，低于阿克苏地区城市最低工资标准，因此建议公益林应与集体公益林补偿标准相同或者由中央财政全额承担国有林场公益林管护费[2]。
4.3 加大对国有林场的政策扶持力度 各级人民政府要将国有林场基础设施等建设投入，纳入社会经济发展规划和社会主义新农村建设中，重点解决道路、水电、通讯“三不通”及生产用房危房改造等问题，尽快改变国有林场生产生活基础设施严重落后的状况。
4.4 依托资源优势，大力发展林业产业 国有林场要充分利用资源和技术人员集中的优势，通过招商引资与企业合作发展林沙产业，充分利用森林风景资源和林地资源，大力发展森林生态旅游和种植业、养殖业，打造独具特色的旅游产品、绿色产品，建立生态文明教育基地、良种基地、种苗基地、花卉基地等独特的优势产业，让产业发展为生态建设提供不竭动力。
4.5 积极引进人才，提高管理人员水平 结合国有林场改革，广泛向社会招聘优秀林业管理人才，解决人才匮乏和断档问题。同时要注重对现有管理人员和技术人员的培训，逐步提高其管理水平和职工的业务技能，打造一支精于业务、勤于工作、作风正派、办事干练的强有力的干部职工队伍。
新时期阿克苏地区国有贫困林场扶贫工作要认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，紧紧围绕改善生态、改善民生的林业总任务，以改善民生条件和增加职工收入为目标，以国有林场职工生产生活设施建设为重点，从阿克苏地区实际出发：①继续重点扶持贫困林场场部危房改造和护林房建设项目，切实改善国有林场办公条件；②进一步解决林场场部、营林区通电和作业路维修等问题，逐步改善国有林场生产条件；③继续选择扶持一些投入少、见效快的种植业、养殖业和森林旅游项目，增加职工收入，提高职工生活水平；④进一步发挥产业开发和科技扶贫的作用，创新扶贫机制，提高扶贫效果，实现财政扶贫与林场改革、生态建设相互协调、互相促进，加快国有林场脱贫步伐。
参考文献
[1] 唐天福 .新疆国有林场体制改革之路[J].新疆林业，2013（2）：41-42.
[2] 新疆自治区财政厅、林业厅新财农[2014]216号文件[R].2014.