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摘 要：当前，一些公共政策议程的建构未能体现公共政策的公共性、合法性和民主性，其建构过程
仍存在诸如封闭性政策建构议程、重要行为体的政策垄断和前政策议程中的不决策等阻碍因素。将协商民
主视作一种决策体制，与公共政策议程建构所要求的公共性和民主性等理论和现实追求是内在契合的，对
我国公共政策议程建构的发展和完善提供了诸多启示。
关键词：公共政策议程 协商民主 决策体制
中图分类号：D69 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2015.05.15
文章编号：1009-6922（2015）05-52-04
提起公共政策，一般人关注的多是这个政策本身是否具有合法性和合理性，或者这个政策的执行结果
如何，是否实现公共政策制定目标——公共利益，而经常性地忽略了一个至关重要的问题：哪些事情能进
入公共政策议事日程，哪些却不能？社会资源的有限性决定了以政府为代表的决策者不得不对诸多社会问
题做出抉择，按照一定的标准有所取舍。这个过程就是所谓的公共政策议程。公共政策议程作为公共政策
的逻辑起点，其作用在于像“筛子”一样，过滤出那些“政策制定者选中或者是感到必须在特定的时间内
采取行动，至少看上去要采取行动的诉求”，将其纳入公共政策制定议程。现实政治生活中并非所有公共
政策议程的建构都能体现公共政策的公共性、合法性和民主性，其建构过程仍存在诸如封闭性政策建构议
程、重要行为体的政策垄断和前政策议程中的不决策等阻碍因素。协商民主理论对此具有积极的启示意义。
相关研究者认为协商民主主要有以下三种理解维度：一是将协商民主视作一种决策体制；二是将协商民主
视作一种民主治理形式；三是将协商民主视作一种团体组织或政府形式。协商民主的第一种理解维度与公
共政策议程建构所要求的公共性和民主性等理论和现实追求是内在契合的，对我国公共政策议程建构的发
展和完善提供了诸多启示。
一、作为决策体制的协商民主
抛开专业术语，在崇尚团结和集体主义的中国，协商民主有其民主的中国式的表达，如“求同存异”、
“有事好商量”、“理越辩越明”、“三个臭皮匠，顶一个诸葛亮”等等。这些由来已久又十分“接地气”的表
达都是对协商民主的有力阐述。规范意义上的协商民主，一般是指在宪法规范下的权力主体之间相互制
约，各协商主体通过对话与反思、讨论与辩论等过程，共同参与
公共决策和民主治理的过程。如上文提到的，协商民主主要有三重理解维度，对作为决策体制的协商民主
进行分析和理解，有助于理清协商民主与公共决策议程建构的内在联系。
从决策体制的角度理解协商民主，需要理清满足哪些条件才能使协商过程和协商价值转化成具有民主合
法性的公共决策。首先，协商民主要求每个决策相关者被容纳进决策过程之中。如大卫·米勒（David Miller）
认为：当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的
观点——做出的，那么，这种民主体制就是协商的。这种观点认为当民主的决策过程不仅对决策相关者是
开放的，而且符合参与者利益，并要求当参与者之间发生矛盾和冲突时存在着符合众意的程序和原则。其
次，协商民主要求政策过程参与上实现实质性政治平等，在决策方法和决策技术上实现开放和平等。正如
卡洛琳·亨德里克斯（Carolyn M. Hendriks）所认为的，“在协商民主模式中，民主决策是平等公民之间
理性公共讨论的结果，正是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代，并作出合法决策。”“协商民主中，
公民运用公共协商来作出具有约束性的决策······协商民主的吸引力源于其能够形成具有高度民主合法
性决策的承诺。”第三，协商民主要求公共政策议程具有信息公开可获得性，同时赋予理解公共议题和其
他异见的充分理由。以不久前的香港政改为例。香港政府提出2017行政长官普
选方案面向市民和立法会进行两轮政改咨询，第二轮咨询中，政府共收到超过13万份书面意见。最终香
港特区政府于2015年4月22日发表《行政长官普选办法公众咨询报告及方案》。根据方案，全港符合资格选
民可从提名委员会提名的2至3名候选人中，通过“一人一票”以“得票最多者当选”的方式选出行政长
官人选。香港特区政府在做出政改重大决策的前提是尊重市民和立法会的观点，通过理性讨论和鼓励参与
实现香港民主的历史性跨越。综上，只有满足这些条件，协商过程才有可能形成体现公共利益的合法性
决策。
二、公共政策议程建构的阻碍因素
政治合法性问题可以说是政治学和行政学永恒的话题，古今中外关于政治合法性问题的见解不胜枚
举。如中国古代的孟子曾指出，桀纣之失天下也，失其民也；失其民者，失其心也。得天下有道：得其民，
斯得天下矣；得其民有道：得其心，斯得其民矣。哈贝马斯也有其经典论述，“合法性意味着政治秩序被
认可的价值。”诚然政治合法性的判定标准不是单一的，但在中国经济发展“新常态”之际，如何实现将
经济发展与提高人民生活水平结合起来？如何通过公共政策方向的调整和公共政策议程的有效建构来保
障民生？公共政策议程建构的民主性与合法性对于维护中国政治 合法性、建立法治政府和推进国家治理现代化具有重要意义。在此，有必要对公共政策议程建构的阻碍因
素进行梳理，以期探索实现公共政策议程建构的民主性与合法性的有效路径。
（一）隐蔽性政策建构议程
重要的公共问题有可能进入公共政策议程，也可能被政府和精英团体排除在公共政策议程之外。拉
雷·N·格斯顿（Larry N.Geston）认为，隐蔽性议程（Hidden Agenda）是指在某些反映公众利益和要求
的重要议程，因为受到政府和利益团体的阻碍，而无法被提上议程。整个政策构建过程呈现出“隐蔽”特
性。按照曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）集体行动的逻辑，由于既得利益集团操控着更多的政治和社会
资源，对政策议程的导向更加敏感和关切，也更加有机会和权利精英形成联盟，为了维护既得利益而左右
公共政策议程，严重侵害了公共利益和社会公平。戴维·伊斯顿（David Easton）在其政治系统理论中指
出，政治决策系统是一个“输入——输出”的循环往复的过程，其中输入主要指包括公众政治参与和利益
表达在内的信息输入过程。隐蔽性政策议程阻断了公众的信息输入过程，关涉到公共政策的公共性、民主性
和合法性，并从源头上对整个公共政治系统产生不良影响。首先，隐蔽性议程与公共政策的公共性背道而
驰，难以在维护公共利益的基础上有效提供公共产品和公共服务；其次，隐蔽性议程消解政府当局的政治
合法性，这也是政府信任危机频发的重要原因之一。
（二）重要行为体的政策垄断
人为设置政策壁垒，这是政策垄断区别于一般垄断的根本特性所在。在公共政策制定的过程中，重要
行为体运用其政治权力、资源和信息优势，把政策制定过程封闭起来，通过多种形式对政策进行控制，限
制外界参与其中。公共选择理论为政策垄断现象出现的原因作出了很好的阐述。以政府为主的公共政策制
定主体当面对自身利益和公共利益的内心博弈时，“经济人”理性促使他们选择维护和发展自身利益。一
个国家在政治改革、经济发展和社会民生等方方面面的推进工作都需要通过政策制定和政策执行过程
“落地”，每项工作“落地”又牵扯了千千万万个利益主体，政策垄断阻碍了其他行为体的公平参与。“铁
三角”理论和政策共同体理论都可以在一定程度上对政策垄断做出解释。西奥多·罗威（T.Lowi）和盖·彼
德斯（Peters B.G）阐释了利益集团、国会和政府三者之间形成的“铁三角”关系，在利益一致的前提
下，相互合作与协商，力求形成大家都满意的结果，各取所需。对于后者，查森（J.J.Richardson）和
乔丹（G.Jordan）提出，由政府公职人员和生产者组织互动交织而成的“政策共同体”反映了英国政策
过程的主要特点。两者都是由重要行为体组成的封闭的政策制定模型，这个模型产生的公共政策的公共性
和合法性受到质疑。
政策垄断的根源在于权力垄断。虽然自十八大以来，政府大刀阔斧简政放权，并形成审批事项总清单，但
简政放权并非一夕之功，“公章长征”和“证明你妈是你妈”种种令人啼笑皆非的真实案例反映了权利“垄
断”仍然时存在。
（三）前政策议程中的不决策
巴克拉克和巴拉兹（Bachrach and Baraz）认为，所谓不决策是一种方法，通过这种方法把现存利益
和特权分配的格局进行调整，在其尚未发出声音时就使其窒息，或使其隐蔽起来，或在找到相关的
决策舞台的有关途径之前将其消灭。即使以上这些都失败了，那么也要在政策过程的实施阶段使其荒废，
将其摧毁。不决策的手段从直接到间接，从有形到无形可以主要分为以下四种：一是最直接的暴力手段，
阻止试图改变现有利益格局的异见进入议程，主要包括骚扰、监禁甚至谋杀等极端手段。二是相对直接的
综合性手段，对那些具有潜在威胁性的利益表达进行遏制，手段可以从恐吓与胁迫到奖赏与贿赂，呈现综
合性特点。三是相对间接的方式。利用政治体系内稳定的具有说服性的程序或规则将那些威胁性的需求排
斥在外，如利用舆论手段论证某要求与既有法律或大政方针导向相悖，或违反某些政治价值、意识形态等，
随即被贴上不符合人道主义、爱国主义等标签；亦或是通过提交政策委员会进行细致冗长的研究与论证来
拖延决策进程，或者通过复杂而耗时程序来扭曲程序。四是最无形的方式，重塑或者加强偏见的动员起到
阻碍重新分配价值的挑战，或是针对新的要求设置新的障碍和限制，避免局势扩大化。
三、协商民主对公共政策议程建构的启示
在协商民主的视阈下，公共政策利益相关者即协商民主参与者，主要包括以下几种类型：代表公共
权威的政府、文化分野下的族群、利益格局多元的个体以及治理过程中的组织和参与者。他们参与协商过
程，通过平等对话与协商、尊重他者偏好和调整自身偏好，使参与者偏好转向公共利益并最终达成一种成
熟的、经过深思熟虑的舆论——共识。这种经过集体理性反思的结果，是通过在政治上平等参与尊重所有
公民道德和实践关怀的政策确定活动而完成的。
（一）推动政策议程建构中的公开对话和自由协商，遏制政策议程建构中的“隐蔽”问题
协商的过程就是具有不同偏好的、不同利益导向的政治行为体参与政治生活的过程，在这种参与过程 中，这些参与者对形成合法性公共政策议程承担责任，则必然要求解决政策“隐蔽”问题。首先，促进公
共政策信息公开化。协商民主强调的对话与讨论必然建立在参与者之间信息对称的基础之上，只有充分理
解和把握相关议题的内容和目标，才能准确地分析利益导向，区分哪些议题符合公共需求，哪些议题更具
有紧迫性和现实意义。以政府部门为主体的公共权力机关应在实践中逐步完善政府信息公开目录制度，有
针对性地解决公共政策议程建构过程中的信息不对称问题。第二，拓宽公众决策参与平台。相对于传统的
线下平台，政府网站、微博和微信等新兴媒体的重要力量应引起重视。以各级政府网站为例，不能仅仅设
立信息公开功能，更应强调及时性和回应性。根据有效的梳理和排序的结果，向社会公众征询意见，从而
形成公共政策制定时间表。第三，提高政策相关主体公共政策参与的积极性。一方面，要强化政策相关
主体的公民精神，让其认识到在一个民主社会中，自身是有权利表达观点、充分讨论和自由协商的，自身的
意见是国家政策议程的重要参考依据。涓涓细流汇聚成海，自身的思考与表达有可能是全社会千千万万个
公民的缩影，若这些意见整合起来定能对国家政策方针产生重大影响。另一方面，要提升政策相关主体的
参与能力。以美国地方治理中的市镇会议（town meeting）和市镇委员会（town meeting）为例，这两种
协商参与形式为社区居民参与政治生活、维护公共利益提供了机会，公民可以在这种会议上公开对话、自由
协商与辩论，充分发表自身意见。即使此类方式在中国推行的初期难以达到有效形成共识的结果，也能在
一定程度上培养和锻炼公民的政策议程参与能力。不可否认，许多社会症结都来源于传统和习惯问题，若
民众逐渐适应与接受利益的自我表达与维护，逐渐主动参与政策议程建构，那么政策“隐蔽”问题则会逐
渐消解。
（二）保障政策相关者参与过程的平等性和有效性，打破政策议程建构中的政策“垄断”
在建构公共政策议程的自由协商的过程中，要求政策相关者公平、有效地表达观点、充分讨论，最终
达成符合社会公共利益的共识。但在制定政策的过程中，由于社会流动中权力、财富和资源的不平等分配
导致“社会精英”对政策议程进行“垄断”，这与协商民主所要求的政治平等原则背道而驰。解决政策“垄
断”问题的关键在于通过制度设计来保障所有受政策影响的行为者具有同等的政治影响力。公共政策民主化过程中逐步形成了一些典型的民主形式，如公决机制和谈判机制。但限制于民主过程的复杂性，这
两种机制仍难以在现实中形成普适价值。公决机制是指面对国家重大方针政策时，通过全体公民针对几个
已有方案根据自身偏好进行选择。这种方式优点在于可以自由表达公民意志，但缺点也十分明显，即耗时
费力，而且在操作过程中很容易出现强势利益集团操纵公决结果等问题。至于谈判机制则指通过谈判
形成各方都能接受的政策议程。其不足之处在于谈判的固有性质决定只能允许少数政策利益相关者参与其
中，并且谈判本身就是一个利益“交换”的过程，占据更多社会资源的一方更容易获得主动权，最终主导
政策谈判走向。根据协商民主的价值要求，打破政策“垄断”可以从协商机制和自治机制两个角度入手。
协商机制即在社会范围内公民通过平等的讨论和对话，寻求共识，做出符合公意的决策。协商机制的优势
主要在于形式灵活多样，可以是讨论与对话形式，也可以是听证与信访形式，或者是口头与书面形式。
另外协商机制的“议题”没有过多限制，可以是就国家社会层面的民众普遍关心的重大社会问题进行协商，
也可以就部分公民所关心的地方性问题进行讨论。第三，协商机制的实施范围相对有弹性，既可以在全社
会范围内推进，也可以在部分地域、部分社区推行。自治机制即公民自治，主要包括自我管理、自我服务
和自我决策。当公民在社会公共生活领域中普遍性遭遇某些问题时，首先他们自主进行充分的讨论、酝酿
与协商，形成共识，然后将这种自我决策上升作为自我服务和自我管理的准则。虽然这种公民自治形成的
决策不足以称为“政策议程”，但是经过公民自由公开讨论的决策成果，可以加工提炼成为公共政策议程
的重要原材料。这为我国公共政策议程建构的过程中，形成自上而下的协商民主机制创造了良好的民意基
础；同时，公民自主决策对于正式公共决策过程来说，也是一种民主协商的训练。综上，通过协商机制和自治机
制可以很好地促进政策行为体的平等参与，从而打破政策“垄断”。
（三）发挥网络舆论作为重要政策行为体的监督作用，突破政策议程建构中的“不决策”
王绍光对中国公共政策议程设置进行了分类，主要包括关门模式、动员模式、内参模式、接力模式、
上书模式和外压模式。在外压模式中，若政策议程建构过程中出现“不决策”问题，议程的提出者则会选
择诉诸舆论，争取更多的民意支持，从而对当前主要决策者或决策团体形成巨大压力，迫使其接受新议程。
随着大众传媒的转型和互联网的兴起，网络舆论力量成为为外压模式中最直接、最有效的环节之一。网
络舆论主要从以下四个途径推动社会问题进入公共政策议程。第一，主动设置议程，即诸多大众传媒站在
自身传媒和新闻立场上，选取他们认为兼具社会价值和聚焦效果的社会事件进行报道，从而转移社会公众 的注意力，使其迅速成为社会热点议题。现实中网络媒体并非直接道出其中哪些议题重要，哪些次之，
而是通过反复报道，或者将其放到显眼的时段和位置以达到其目的。第二， 聚合放大社会问题。如网友
通过图文曝光“表叔”一事，原本只是个别网友行为，但媒体利用强大的信息容量和传播速度，迅速将此
事渲染放大，直至引起决策者注意，着手对其进行违纪调查。第三，曝光隐蔽议程。与“表叔”、“房姐”
等案例相似，媒体通过广泛、深入调查，披露出那些被强势利益集团掩盖、歪曲的社会真相，当媒体曝光
出这些问题时，它们便有可能与政策议程联系起来。第四，成为触发机制。以上三种途径都在一定程度上将
社会问题推至主要决策者视野中，因此媒体这时就是一种触发机制。网络舆论通过监督重要行为体，并曝
光其失当甚至违法行为，触发政策议程设置，起到了突破政策议程建构中的“不决策”问题的作用。
鉴于网络舆论在公共政策制定中担任如此重要的角色，我国政府必须进一步创新对新闻媒体的监管制
度，“有效”并“有限”调动起活力，发挥其功能。第一，推动新闻媒体管理法制化。通过制定或完善相
关法律法规，进一步明确新闻媒体的舆论监督职责与使命，保障其在法律范围内有效实现其职业权利；保
障信息公开的平等性和有效性，保障公民可以无差别地获取大众传媒信息的知情权；同时必须防止强势利
益集团干预或操纵新闻媒体的舆论监督功能。第二，放宽对媒体的管制。承认新闻媒体的舆论监督主体地
位，减少行政干预，对于部分重要新闻媒体，可以通过“国有控股”方式进行监督和管理，但应放手让其
根据市场规则自由发展。在保障舆论导向正确的前提下，赋予新闻媒体更多的自主权，拓宽媒体的新闻报
道自由度和话语空间。把话语权从党政官员、社会精英手中逐渐转移到市民手中，提高公民参与、影响公
共决策的能力， 从而推进各项政策议程的建立并促进社会问题的解决。
参考文献：
[1]詹姆斯·E·安德森.理解公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2009.
[2]李强彬.论协商民主与公共政策议程建构[J].求实，2008，（1）.
[3]哈贝马斯.交往与社会进化[M].重庆：重庆出版社，1989.
[4]孙宇.政府信息公开、公共政策议程和参与型治理[J].中国行政管理，2009，（2）.
[5]陈家刚.协商民主与国家治理[M].北京：中央编译出版社，2014.
[6]王学杰.我国公共政策制定要健全和完善协商民主机制[J].中国行政管理，2006，（99）.
[7]王绍光. 中国公共政策议程设置[J].中国社会科学，2006，（87）.
[收稿日期]2015-08-11
[作者简介]赵妍（1992—），女，黑龙江伊春人，南京师范大学公共管理学院硕士研究生，主要研究
方向：治理与公共政策。
责任编辑：杨静
仍存在诸如封闭性政策建构议程、重要行为体的政策垄断和前政策议程中的不决策等阻碍因素。将协商民
主视作一种决策体制，与公共政策议程建构所要求的公共性和民主性等理论和现实追求是内在契合的，对
我国公共政策议程建构的发展和完善提供了诸多启示。
关键词：公共政策议程 协商民主 决策体制
中图分类号：D69 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2015.05.15
文章编号：1009-6922（2015）05-52-04
提起公共政策，一般人关注的多是这个政策本身是否具有合法性和合理性，或者这个政策的执行结果
如何，是否实现公共政策制定目标——公共利益，而经常性地忽略了一个至关重要的问题：哪些事情能进
入公共政策议事日程，哪些却不能？社会资源的有限性决定了以政府为代表的决策者不得不对诸多社会问
题做出抉择，按照一定的标准有所取舍。这个过程就是所谓的公共政策议程。公共政策议程作为公共政策
的逻辑起点，其作用在于像“筛子”一样，过滤出那些“政策制定者选中或者是感到必须在特定的时间内
采取行动，至少看上去要采取行动的诉求”，将其纳入公共政策制定议程。现实政治生活中并非所有公共
政策议程的建构都能体现公共政策的公共性、合法性和民主性，其建构过程仍存在诸如封闭性政策建构议
程、重要行为体的政策垄断和前政策议程中的不决策等阻碍因素。协商民主理论对此具有积极的启示意义。
相关研究者认为协商民主主要有以下三种理解维度：一是将协商民主视作一种决策体制；二是将协商民主
视作一种民主治理形式；三是将协商民主视作一种团体组织或政府形式。协商民主的第一种理解维度与公
共政策议程建构所要求的公共性和民主性等理论和现实追求是内在契合的，对我国公共政策议程建构的发
展和完善提供了诸多启示。
一、作为决策体制的协商民主
抛开专业术语，在崇尚团结和集体主义的中国，协商民主有其民主的中国式的表达，如“求同存异”、
“有事好商量”、“理越辩越明”、“三个臭皮匠，顶一个诸葛亮”等等。这些由来已久又十分“接地气”的表
达都是对协商民主的有力阐述。规范意义上的协商民主，一般是指在宪法规范下的权力主体之间相互制
约，各协商主体通过对话与反思、讨论与辩论等过程，共同参与
公共决策和民主治理的过程。如上文提到的，协商民主主要有三重理解维度，对作为决策体制的协商民主
进行分析和理解，有助于理清协商民主与公共决策议程建构的内在联系。
从决策体制的角度理解协商民主，需要理清满足哪些条件才能使协商过程和协商价值转化成具有民主合
法性的公共决策。首先，协商民主要求每个决策相关者被容纳进决策过程之中。如大卫·米勒（David Miller）
认为：当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的
观点——做出的，那么，这种民主体制就是协商的。这种观点认为当民主的决策过程不仅对决策相关者是
开放的，而且符合参与者利益，并要求当参与者之间发生矛盾和冲突时存在着符合众意的程序和原则。其
次，协商民主要求政策过程参与上实现实质性政治平等，在决策方法和决策技术上实现开放和平等。正如
卡洛琳·亨德里克斯（Carolyn M. Hendriks）所认为的，“在协商民主模式中，民主决策是平等公民之间
理性公共讨论的结果，正是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代，并作出合法决策。”“协商民主中，
公民运用公共协商来作出具有约束性的决策······协商民主的吸引力源于其能够形成具有高度民主合法
性决策的承诺。”第三，协商民主要求公共政策议程具有信息公开可获得性，同时赋予理解公共议题和其
他异见的充分理由。以不久前的香港政改为例。香港政府提出2017行政长官普
选方案面向市民和立法会进行两轮政改咨询，第二轮咨询中，政府共收到超过13万份书面意见。最终香
港特区政府于2015年4月22日发表《行政长官普选办法公众咨询报告及方案》。根据方案，全港符合资格选
民可从提名委员会提名的2至3名候选人中，通过“一人一票”以“得票最多者当选”的方式选出行政长
官人选。香港特区政府在做出政改重大决策的前提是尊重市民和立法会的观点，通过理性讨论和鼓励参与
实现香港民主的历史性跨越。综上，只有满足这些条件，协商过程才有可能形成体现公共利益的合法性
决策。
二、公共政策议程建构的阻碍因素
政治合法性问题可以说是政治学和行政学永恒的话题，古今中外关于政治合法性问题的见解不胜枚
举。如中国古代的孟子曾指出，桀纣之失天下也，失其民也；失其民者，失其心也。得天下有道：得其民，
斯得天下矣；得其民有道：得其心，斯得其民矣。哈贝马斯也有其经典论述，“合法性意味着政治秩序被
认可的价值。”诚然政治合法性的判定标准不是单一的，但在中国经济发展“新常态”之际，如何实现将
经济发展与提高人民生活水平结合起来？如何通过公共政策方向的调整和公共政策议程的有效建构来保
障民生？公共政策议程建构的民主性与合法性对于维护中国政治 合法性、建立法治政府和推进国家治理现代化具有重要意义。在此，有必要对公共政策议程建构的阻碍因
素进行梳理，以期探索实现公共政策议程建构的民主性与合法性的有效路径。
（一）隐蔽性政策建构议程
重要的公共问题有可能进入公共政策议程，也可能被政府和精英团体排除在公共政策议程之外。拉
雷·N·格斯顿（Larry N.Geston）认为，隐蔽性议程（Hidden Agenda）是指在某些反映公众利益和要求
的重要议程，因为受到政府和利益团体的阻碍，而无法被提上议程。整个政策构建过程呈现出“隐蔽”特
性。按照曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）集体行动的逻辑，由于既得利益集团操控着更多的政治和社会
资源，对政策议程的导向更加敏感和关切，也更加有机会和权利精英形成联盟，为了维护既得利益而左右
公共政策议程，严重侵害了公共利益和社会公平。戴维·伊斯顿（David Easton）在其政治系统理论中指
出，政治决策系统是一个“输入——输出”的循环往复的过程，其中输入主要指包括公众政治参与和利益
表达在内的信息输入过程。隐蔽性政策议程阻断了公众的信息输入过程，关涉到公共政策的公共性、民主性
和合法性，并从源头上对整个公共政治系统产生不良影响。首先，隐蔽性议程与公共政策的公共性背道而
驰，难以在维护公共利益的基础上有效提供公共产品和公共服务；其次，隐蔽性议程消解政府当局的政治
合法性，这也是政府信任危机频发的重要原因之一。
（二）重要行为体的政策垄断
人为设置政策壁垒，这是政策垄断区别于一般垄断的根本特性所在。在公共政策制定的过程中，重要
行为体运用其政治权力、资源和信息优势，把政策制定过程封闭起来，通过多种形式对政策进行控制，限
制外界参与其中。公共选择理论为政策垄断现象出现的原因作出了很好的阐述。以政府为主的公共政策制
定主体当面对自身利益和公共利益的内心博弈时，“经济人”理性促使他们选择维护和发展自身利益。一
个国家在政治改革、经济发展和社会民生等方方面面的推进工作都需要通过政策制定和政策执行过程
“落地”，每项工作“落地”又牵扯了千千万万个利益主体，政策垄断阻碍了其他行为体的公平参与。“铁
三角”理论和政策共同体理论都可以在一定程度上对政策垄断做出解释。西奥多·罗威（T.Lowi）和盖·彼
德斯（Peters B.G）阐释了利益集团、国会和政府三者之间形成的“铁三角”关系，在利益一致的前提
下，相互合作与协商，力求形成大家都满意的结果，各取所需。对于后者，查森（J.J.Richardson）和
乔丹（G.Jordan）提出，由政府公职人员和生产者组织互动交织而成的“政策共同体”反映了英国政策
过程的主要特点。两者都是由重要行为体组成的封闭的政策制定模型，这个模型产生的公共政策的公共性
和合法性受到质疑。
政策垄断的根源在于权力垄断。虽然自十八大以来，政府大刀阔斧简政放权，并形成审批事项总清单，但
简政放权并非一夕之功，“公章长征”和“证明你妈是你妈”种种令人啼笑皆非的真实案例反映了权利“垄
断”仍然时存在。
（三）前政策议程中的不决策
巴克拉克和巴拉兹（Bachrach and Baraz）认为，所谓不决策是一种方法，通过这种方法把现存利益
和特权分配的格局进行调整，在其尚未发出声音时就使其窒息，或使其隐蔽起来，或在找到相关的
决策舞台的有关途径之前将其消灭。即使以上这些都失败了，那么也要在政策过程的实施阶段使其荒废，
将其摧毁。不决策的手段从直接到间接，从有形到无形可以主要分为以下四种：一是最直接的暴力手段，
阻止试图改变现有利益格局的异见进入议程，主要包括骚扰、监禁甚至谋杀等极端手段。二是相对直接的
综合性手段，对那些具有潜在威胁性的利益表达进行遏制，手段可以从恐吓与胁迫到奖赏与贿赂，呈现综
合性特点。三是相对间接的方式。利用政治体系内稳定的具有说服性的程序或规则将那些威胁性的需求排
斥在外，如利用舆论手段论证某要求与既有法律或大政方针导向相悖，或违反某些政治价值、意识形态等，
随即被贴上不符合人道主义、爱国主义等标签；亦或是通过提交政策委员会进行细致冗长的研究与论证来
拖延决策进程，或者通过复杂而耗时程序来扭曲程序。四是最无形的方式，重塑或者加强偏见的动员起到
阻碍重新分配价值的挑战，或是针对新的要求设置新的障碍和限制，避免局势扩大化。
三、协商民主对公共政策议程建构的启示
在协商民主的视阈下，公共政策利益相关者即协商民主参与者，主要包括以下几种类型：代表公共
权威的政府、文化分野下的族群、利益格局多元的个体以及治理过程中的组织和参与者。他们参与协商过
程，通过平等对话与协商、尊重他者偏好和调整自身偏好，使参与者偏好转向公共利益并最终达成一种成
熟的、经过深思熟虑的舆论——共识。这种经过集体理性反思的结果，是通过在政治上平等参与尊重所有
公民道德和实践关怀的政策确定活动而完成的。
（一）推动政策议程建构中的公开对话和自由协商，遏制政策议程建构中的“隐蔽”问题
协商的过程就是具有不同偏好的、不同利益导向的政治行为体参与政治生活的过程，在这种参与过程 中，这些参与者对形成合法性公共政策议程承担责任，则必然要求解决政策“隐蔽”问题。首先，促进公
共政策信息公开化。协商民主强调的对话与讨论必然建立在参与者之间信息对称的基础之上，只有充分理
解和把握相关议题的内容和目标，才能准确地分析利益导向，区分哪些议题符合公共需求，哪些议题更具
有紧迫性和现实意义。以政府部门为主体的公共权力机关应在实践中逐步完善政府信息公开目录制度，有
针对性地解决公共政策议程建构过程中的信息不对称问题。第二，拓宽公众决策参与平台。相对于传统的
线下平台，政府网站、微博和微信等新兴媒体的重要力量应引起重视。以各级政府网站为例，不能仅仅设
立信息公开功能，更应强调及时性和回应性。根据有效的梳理和排序的结果，向社会公众征询意见，从而
形成公共政策制定时间表。第三，提高政策相关主体公共政策参与的积极性。一方面，要强化政策相关
主体的公民精神，让其认识到在一个民主社会中，自身是有权利表达观点、充分讨论和自由协商的，自身的
意见是国家政策议程的重要参考依据。涓涓细流汇聚成海，自身的思考与表达有可能是全社会千千万万个
公民的缩影，若这些意见整合起来定能对国家政策方针产生重大影响。另一方面，要提升政策相关主体的
参与能力。以美国地方治理中的市镇会议（town meeting）和市镇委员会（town meeting）为例，这两种
协商参与形式为社区居民参与政治生活、维护公共利益提供了机会，公民可以在这种会议上公开对话、自由
协商与辩论，充分发表自身意见。即使此类方式在中国推行的初期难以达到有效形成共识的结果，也能在
一定程度上培养和锻炼公民的政策议程参与能力。不可否认，许多社会症结都来源于传统和习惯问题，若
民众逐渐适应与接受利益的自我表达与维护，逐渐主动参与政策议程建构，那么政策“隐蔽”问题则会逐
渐消解。
（二）保障政策相关者参与过程的平等性和有效性，打破政策议程建构中的政策“垄断”
在建构公共政策议程的自由协商的过程中，要求政策相关者公平、有效地表达观点、充分讨论，最终
达成符合社会公共利益的共识。但在制定政策的过程中，由于社会流动中权力、财富和资源的不平等分配
导致“社会精英”对政策议程进行“垄断”，这与协商民主所要求的政治平等原则背道而驰。解决政策“垄
断”问题的关键在于通过制度设计来保障所有受政策影响的行为者具有同等的政治影响力。公共政策民主化过程中逐步形成了一些典型的民主形式，如公决机制和谈判机制。但限制于民主过程的复杂性，这
两种机制仍难以在现实中形成普适价值。公决机制是指面对国家重大方针政策时，通过全体公民针对几个
已有方案根据自身偏好进行选择。这种方式优点在于可以自由表达公民意志，但缺点也十分明显，即耗时
费力，而且在操作过程中很容易出现强势利益集团操纵公决结果等问题。至于谈判机制则指通过谈判
形成各方都能接受的政策议程。其不足之处在于谈判的固有性质决定只能允许少数政策利益相关者参与其
中，并且谈判本身就是一个利益“交换”的过程，占据更多社会资源的一方更容易获得主动权，最终主导
政策谈判走向。根据协商民主的价值要求，打破政策“垄断”可以从协商机制和自治机制两个角度入手。
协商机制即在社会范围内公民通过平等的讨论和对话，寻求共识，做出符合公意的决策。协商机制的优势
主要在于形式灵活多样，可以是讨论与对话形式，也可以是听证与信访形式，或者是口头与书面形式。
另外协商机制的“议题”没有过多限制，可以是就国家社会层面的民众普遍关心的重大社会问题进行协商，
也可以就部分公民所关心的地方性问题进行讨论。第三，协商机制的实施范围相对有弹性，既可以在全社
会范围内推进，也可以在部分地域、部分社区推行。自治机制即公民自治，主要包括自我管理、自我服务
和自我决策。当公民在社会公共生活领域中普遍性遭遇某些问题时，首先他们自主进行充分的讨论、酝酿
与协商，形成共识，然后将这种自我决策上升作为自我服务和自我管理的准则。虽然这种公民自治形成的
决策不足以称为“政策议程”，但是经过公民自由公开讨论的决策成果，可以加工提炼成为公共政策议程
的重要原材料。这为我国公共政策议程建构的过程中，形成自上而下的协商民主机制创造了良好的民意基
础；同时，公民自主决策对于正式公共决策过程来说，也是一种民主协商的训练。综上，通过协商机制和自治机
制可以很好地促进政策行为体的平等参与，从而打破政策“垄断”。
（三）发挥网络舆论作为重要政策行为体的监督作用，突破政策议程建构中的“不决策”
王绍光对中国公共政策议程设置进行了分类，主要包括关门模式、动员模式、内参模式、接力模式、
上书模式和外压模式。在外压模式中，若政策议程建构过程中出现“不决策”问题，议程的提出者则会选
择诉诸舆论，争取更多的民意支持，从而对当前主要决策者或决策团体形成巨大压力，迫使其接受新议程。
随着大众传媒的转型和互联网的兴起，网络舆论力量成为为外压模式中最直接、最有效的环节之一。网
络舆论主要从以下四个途径推动社会问题进入公共政策议程。第一，主动设置议程，即诸多大众传媒站在
自身传媒和新闻立场上，选取他们认为兼具社会价值和聚焦效果的社会事件进行报道，从而转移社会公众 的注意力，使其迅速成为社会热点议题。现实中网络媒体并非直接道出其中哪些议题重要，哪些次之，
而是通过反复报道，或者将其放到显眼的时段和位置以达到其目的。第二， 聚合放大社会问题。如网友
通过图文曝光“表叔”一事，原本只是个别网友行为，但媒体利用强大的信息容量和传播速度，迅速将此
事渲染放大，直至引起决策者注意，着手对其进行违纪调查。第三，曝光隐蔽议程。与“表叔”、“房姐”
等案例相似，媒体通过广泛、深入调查，披露出那些被强势利益集团掩盖、歪曲的社会真相，当媒体曝光
出这些问题时，它们便有可能与政策议程联系起来。第四，成为触发机制。以上三种途径都在一定程度上将
社会问题推至主要决策者视野中，因此媒体这时就是一种触发机制。网络舆论通过监督重要行为体，并曝
光其失当甚至违法行为，触发政策议程设置，起到了突破政策议程建构中的“不决策”问题的作用。
鉴于网络舆论在公共政策制定中担任如此重要的角色，我国政府必须进一步创新对新闻媒体的监管制
度，“有效”并“有限”调动起活力，发挥其功能。第一，推动新闻媒体管理法制化。通过制定或完善相
关法律法规，进一步明确新闻媒体的舆论监督职责与使命，保障其在法律范围内有效实现其职业权利；保
障信息公开的平等性和有效性，保障公民可以无差别地获取大众传媒信息的知情权；同时必须防止强势利
益集团干预或操纵新闻媒体的舆论监督功能。第二，放宽对媒体的管制。承认新闻媒体的舆论监督主体地
位，减少行政干预，对于部分重要新闻媒体，可以通过“国有控股”方式进行监督和管理，但应放手让其
根据市场规则自由发展。在保障舆论导向正确的前提下，赋予新闻媒体更多的自主权，拓宽媒体的新闻报
道自由度和话语空间。把话语权从党政官员、社会精英手中逐渐转移到市民手中，提高公民参与、影响公
共决策的能力， 从而推进各项政策议程的建立并促进社会问题的解决。
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[收稿日期]2015-08-11
[作者简介]赵妍（1992—），女，黑龙江伊春人，南京师范大学公共管理学院硕士研究生，主要研究
方向：治理与公共政策。
责任编辑：杨静