论文部分内容阅读
摘 要 农民集体土地所有权的性质和构造是牵涉到农民土地权益保障的基本制度，集体土地所有权制度的缺陷主要表现为所有权代行主体不明确。本文对“农民集体”的概念与法律性质进行了探讨， 分析了“农民集体”在享有与行使所有权的过程中存在的问题并提出对村集体经济组织进行法人化改造的建议， 以保障“农民集体”与农民的权益。
关键词 农村 集体土地所有权 所有权主体
作者简介：彭爱新，浙江省长兴县人民检察院。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-272-02
三农问题一直是党和政府重点关注的一个领域，而解决三农问题的核心在于土地问题。《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了要建立城乡统一的建设用地市场，明确了集体土地流转政策。集体建设用地顺畅流转的前提是具备完善的集体土地所有权制度，然而我国集体土地所有权制度存在一些缺陷，特别是主体虚位的问题比较突出。笔者在分析集体土地所有权主体缺位的基础上，通过对农民集体法人化改造的必要性、可行性的论证以及对于具体路径的思路阐述，探讨集体土地所有权主体法人化改造的模式，以便为推行集体土地制度改革提供一些有益的思路。
一、集体土地所有权主体法人化的概念
我国法律规定农村集体土地属于农民集体所有，集体土地所有权主体的法人化是指在法律上赋予“农民集体”以法人资格并健全适格的权利行使主体。
二、集体土地所有权主体法人化的必要性
目前，我国的集体土地所有权主体虚位。我国《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”土地管理法虽然规定了农民集体是集体土地所有权的主体，但集体所有的法律性质不明，我国民事法律也缺乏对该类民事主体的规定。
首先，农民集体并非一个严格的法律概念，在民事法律中，并不存在与农民集体直接对应的一类民事主体，农民集体是否能够享有民事权利并承担法律责任，法律并无相关的明确表述，是否具有民事主体资格直接关系到集体土地所有权的行使。①
其次，农民集体作为所有权主体，缺乏法律主体所要求的明晰的内部法律关系，包括集体内部不同个体之间的关系以及个体与集体之间的关系。要保证集体成员能够顺畅地行使权利需要完善主体内部的治理制度。
最后，农民集体作为所有权主体，缺乏适格的权利行使主体。国家作为国有土地的所有者，具有实际的经营管理能力，而负责集体土地经营管理的农村集体经济组织、村民委员会、村民小组等组织或者已经解散或者属于村民自治组织，都无法切实履行经营管理职责。
三、集体土地所有权主体法人化改造模式的可行性
按照我国法律，农民集体分为村组农民集体、村农民集体、乡镇农民集体三级，应在尊重客观历史和既定事实的基础上，将村农民集体所有确认为农村集体土地归属的基本形态，②笔者对于农民集体的法人化改造也是以对村农民集体的改造作为论述对象的。法人的法律要件包括四个方面：具有独立的意思，具有独立的名义，具有相对独立的财产以及能独立承担责任。对于村农民集体，完全可以依照法人的法律要件对其进行改造。
（一）独立的名称
以农村农民集体为例，某某省某某县某某镇某某村的名称已经具有了唯一指向性，能够将不同的村农民集体所区分开。各村农民集体都有这样独立的名称，但对外却不以该名义从事民事行为，而以“某某村村委会”的名义进行民事活动。应当说村委会只是农村集体的一个内部机构，并非适格的民事主体，另外，以村委会的名义从事民事活动，也导致少数村干部凭借其权力任意处分集体土地，谋取私利现象的发生。因此，农民集体必须以独立的名义对外从事民事活动，农民集体应刻制并备案其对外活动的公章以保证独立名义。
（二）独立的财产
村农民集体在事实上拥有独立的集体财产，主要包括土地和其它一些生产性资料，一些公益性的公共设施也属于村集体财产。很显然，作为集体的财产与作为农民个人的财产是相互区别，并能凭借常识区分开的，从具有独立财产的角度说，村农民集体天然的符合法人具有独立财产这一要件。
（三）独立的意思
农民集体应具有独立的意思，借鉴法人的治理结构，形成具有意思形成机关、意思执行机关、执行监督机关等。目前，村农民集体在对外从事民事活动时，多以村委会形成意思并执行该意思，如在土地征收过程中，常见的是由村委会代表集体对外签订补偿协议。但村委会的意思显然不能等同于农民集体的意思，且在缺乏监督的情况下，村委会不仅无法反映农民集体的意思，反而有可能损害集体成员的利益，③以村农民集体为例，可以由村民大会作为村农民集体的意思形成机关，村集体农民人数较多的，可以考虑以全体村民代表组成的村民代表大会作为法人的意思形成机关和权力机关。为了节约成本并提高效率，由村民大会或者村民代表大会选举产生的村委会作为执行机关来执行村民大会或者村民代表大会的决议，村委会对村民大会或者村民代表大会负责并报告工作。村委会主任是该村农民集体的法定代表人。为了监督村委会的执行工作，有必要仿照公司监事会的设置，设立一个专门的村民监督委员会进行监督工作。
公司治理中，公司法赋予股东以代表诉讼的权利，那么，当村委会的工作损害集体法人的利益时，集体成员在一定条件下可以代表集体进行诉讼。当村民大会或者村委会的有关决定侵害到村民个人的合法利益时，受侵害的成员可以向法院请求撤销等。
（四）独立承担法律责任
农民集体法人在具有独立财产并能以独立名义从事民事活动的同时就已经具备了独立承担责任的能力，然而应当防止农民集体法人滥用这种责任能力。因此，有必要按照公司法的相关规定对农民集体法人的对外担保和对外负债进行规制。公司法人的对外担保由公司章程规定，决定由董事会或者股东大会决议，鉴于集体土地对于农民生计的保障性特点，村农民集体法人在涉及利用集体土地对外担保时必须经由村民大会或者村民代表大会的决议，而不能由村委会决定做出。公司法还规定了公司为股东或者实际控制人进行对外担保时，相关涉及的股东不得参加表决。借鉴该项内容，同样的，在村集体法人为集体成员或者村委会相关组成人员对外担保时，作出决议相关人员必须回避。 综上，可照法人的四个要件对村农民集体进行改造，其中应改造的重点在于形成法人意思机关，因为农民集体法人化成功的前提是法人具备独立意思。
四、股份法人制改造模式并不可取
值得注意的是，有学者提出对集体土地所有权主体进行股份法人制改造，实践中也被一些地方的农村土地流转试点所接受、推行。按照股权的定义，股权是投资人以投资形式将其自有财产的所有权让渡于法人，转换为对法人的股权，因此，该学说的前提是投资人对投资到法人的财产享有所有权，也即必须承认单个的农民享有土地的所有权，并以其私人所有权出资以形成股权。而这种推论与我国法律规定农民个人不享有农村土地的所有权相背，而假如认为农民是以土地使用权出资，那么，作为法人，就只应该享有土地使用权，如此，集体土地所有权的归属仍然不明。因此，对集体土地所有权的主体进行法人化改造，股份制并非适合的形式。
五、法人化改造的具体路径
（一）维护农民集体法人的财产
农民集体法人必须具有自己独立的财产，对于该财产的日常养护由村委会负责，但村委会无权决定对该财产的行使。农民集体法人的财产必须由代表法人意志的农民大会或者农民代表大会决定行使，决定由村委会负责执行，并由村民监督委员会实行监督，村委会和村民监督委员各自向村民大会或者村民代表大会负责。同时，土地资源的特殊性决定了农民集体法人对法人财产的处置将受到更多的限制，譬如对农民集体法人就不能适用破产。④
（二）确立农民集体成员资格
农民集体法人的成员身份是农民基于户籍身份取得，而非基于投资。集体成员享有同等的表决权，一人一权，平等行使。户籍标准显然是农民集体法人成员身份确认所须遵循的一项主要标准，但不应该是唯一标准，还应当考虑成员与集体组织的关系。
对于空挂户、寄挂户等，其虽然具有集体户籍，但其与集体组织没有经济生活上的联系，不以集体土地为生存保障，因此，不宜认定他们具有成员身份。
对于户籍不在村集体，但实际居住地在集体组织的，此类情形多由婚嫁，承包、择业所引起。譬如具有城镇户籍的一方因婚嫁到村集体生活居住，如果其户籍并未迁入村集体，则由于其仍然享有城镇户籍所保障的福利，因此，也不宜简单的认定为集体成员。当然，如果根据村规民约，集体组织通过民主决议接纳该人为集体成员，也应当尊重集体组织的这种自治权。
对于长期在城镇发展不在农村生活，但尚未获得城镇户籍的，比如农民工、在读大学生、现役军人等，由于其尚未获得城镇户籍，不能享受城镇户籍的保障福利，此时，其仍需以集体组织的土地作为生存保障，因而，宜继续认定他们的成员身份。⑤
（三）理顺法人化治理结构与现有农村管理组织的关系
将农民集体改造成法人，需要解决法人治理结构与现有农村管理组织之间的关系问题。我国法律规定，在农村，由村干部以及村委会作为村民自治组织负责村集体的自治管理，由村支书或者村党委负责党的政策在村一级基层的宣传和落实。党组织的存在对于监督集体财产的管理是必要的，因此，村支书、村党委作为党组织在村一级的代表可以与村农民集体法人并存。
突出的问题是怎样协调作为村民自治组织的村委会和农民集体法人的关系。村委会具有行政属性，也担负着提供基层公共服务的职能，具有一定的经济属性。双重职能易使村委会取代农民集体法人成为真正意义上的集体土地所有权主体。
为此，可以弱化作为农民集体法人执行机构的村委会所承担的政治职能，突出其经济职能。可以将现有农村管理组织的政治职能纳入改造后的法人治理结构之中：在村委会中设立一个负责行政管理事务的行政机构，接受村委会目前所承担的政治职能，村委会作为村农民集体法人意思执行机构，主要负责对农民集体法人财产进行管理的经济性职能。村委会主任作为农民集体法人的法定代表人，对外代表法人从事民事活动。
注释：
①孙宪忠.争议与思考——物权立法笔记.中国人民大学出版社.2006.540.
②郭洁.土地资源保护与民事立法研究.北京法律出版社.2002.258-269.
③周健美.农村集体土地所有权的相关问题.平原大学学报.2007（2）.33.
④陈惠珍.论农民集体之法律地位.中山大学研究生学刊.2009，30（1）.4.
⑤韩松.论成员集体与集体成员——集体所有权的主体.法学.2005（8）.5.
关键词 农村 集体土地所有权 所有权主体
作者简介：彭爱新，浙江省长兴县人民检察院。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-272-02
三农问题一直是党和政府重点关注的一个领域，而解决三农问题的核心在于土地问题。《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了要建立城乡统一的建设用地市场，明确了集体土地流转政策。集体建设用地顺畅流转的前提是具备完善的集体土地所有权制度，然而我国集体土地所有权制度存在一些缺陷，特别是主体虚位的问题比较突出。笔者在分析集体土地所有权主体缺位的基础上，通过对农民集体法人化改造的必要性、可行性的论证以及对于具体路径的思路阐述，探讨集体土地所有权主体法人化改造的模式，以便为推行集体土地制度改革提供一些有益的思路。
一、集体土地所有权主体法人化的概念
我国法律规定农村集体土地属于农民集体所有，集体土地所有权主体的法人化是指在法律上赋予“农民集体”以法人资格并健全适格的权利行使主体。
二、集体土地所有权主体法人化的必要性
目前，我国的集体土地所有权主体虚位。我国《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”土地管理法虽然规定了农民集体是集体土地所有权的主体，但集体所有的法律性质不明，我国民事法律也缺乏对该类民事主体的规定。
首先，农民集体并非一个严格的法律概念，在民事法律中，并不存在与农民集体直接对应的一类民事主体，农民集体是否能够享有民事权利并承担法律责任，法律并无相关的明确表述，是否具有民事主体资格直接关系到集体土地所有权的行使。①
其次，农民集体作为所有权主体，缺乏法律主体所要求的明晰的内部法律关系，包括集体内部不同个体之间的关系以及个体与集体之间的关系。要保证集体成员能够顺畅地行使权利需要完善主体内部的治理制度。
最后，农民集体作为所有权主体，缺乏适格的权利行使主体。国家作为国有土地的所有者，具有实际的经营管理能力，而负责集体土地经营管理的农村集体经济组织、村民委员会、村民小组等组织或者已经解散或者属于村民自治组织，都无法切实履行经营管理职责。
三、集体土地所有权主体法人化改造模式的可行性
按照我国法律，农民集体分为村组农民集体、村农民集体、乡镇农民集体三级，应在尊重客观历史和既定事实的基础上，将村农民集体所有确认为农村集体土地归属的基本形态，②笔者对于农民集体的法人化改造也是以对村农民集体的改造作为论述对象的。法人的法律要件包括四个方面：具有独立的意思，具有独立的名义，具有相对独立的财产以及能独立承担责任。对于村农民集体，完全可以依照法人的法律要件对其进行改造。
（一）独立的名称
以农村农民集体为例，某某省某某县某某镇某某村的名称已经具有了唯一指向性，能够将不同的村农民集体所区分开。各村农民集体都有这样独立的名称，但对外却不以该名义从事民事行为，而以“某某村村委会”的名义进行民事活动。应当说村委会只是农村集体的一个内部机构，并非适格的民事主体，另外，以村委会的名义从事民事活动，也导致少数村干部凭借其权力任意处分集体土地，谋取私利现象的发生。因此，农民集体必须以独立的名义对外从事民事活动，农民集体应刻制并备案其对外活动的公章以保证独立名义。
（二）独立的财产
村农民集体在事实上拥有独立的集体财产，主要包括土地和其它一些生产性资料，一些公益性的公共设施也属于村集体财产。很显然，作为集体的财产与作为农民个人的财产是相互区别，并能凭借常识区分开的，从具有独立财产的角度说，村农民集体天然的符合法人具有独立财产这一要件。
（三）独立的意思
农民集体应具有独立的意思，借鉴法人的治理结构，形成具有意思形成机关、意思执行机关、执行监督机关等。目前，村农民集体在对外从事民事活动时，多以村委会形成意思并执行该意思，如在土地征收过程中，常见的是由村委会代表集体对外签订补偿协议。但村委会的意思显然不能等同于农民集体的意思，且在缺乏监督的情况下，村委会不仅无法反映农民集体的意思，反而有可能损害集体成员的利益，③以村农民集体为例，可以由村民大会作为村农民集体的意思形成机关，村集体农民人数较多的，可以考虑以全体村民代表组成的村民代表大会作为法人的意思形成机关和权力机关。为了节约成本并提高效率，由村民大会或者村民代表大会选举产生的村委会作为执行机关来执行村民大会或者村民代表大会的决议，村委会对村民大会或者村民代表大会负责并报告工作。村委会主任是该村农民集体的法定代表人。为了监督村委会的执行工作，有必要仿照公司监事会的设置，设立一个专门的村民监督委员会进行监督工作。
公司治理中，公司法赋予股东以代表诉讼的权利，那么，当村委会的工作损害集体法人的利益时，集体成员在一定条件下可以代表集体进行诉讼。当村民大会或者村委会的有关决定侵害到村民个人的合法利益时，受侵害的成员可以向法院请求撤销等。
（四）独立承担法律责任
农民集体法人在具有独立财产并能以独立名义从事民事活动的同时就已经具备了独立承担责任的能力，然而应当防止农民集体法人滥用这种责任能力。因此，有必要按照公司法的相关规定对农民集体法人的对外担保和对外负债进行规制。公司法人的对外担保由公司章程规定，决定由董事会或者股东大会决议，鉴于集体土地对于农民生计的保障性特点，村农民集体法人在涉及利用集体土地对外担保时必须经由村民大会或者村民代表大会的决议，而不能由村委会决定做出。公司法还规定了公司为股东或者实际控制人进行对外担保时，相关涉及的股东不得参加表决。借鉴该项内容，同样的，在村集体法人为集体成员或者村委会相关组成人员对外担保时，作出决议相关人员必须回避。 综上，可照法人的四个要件对村农民集体进行改造，其中应改造的重点在于形成法人意思机关，因为农民集体法人化成功的前提是法人具备独立意思。
四、股份法人制改造模式并不可取
值得注意的是，有学者提出对集体土地所有权主体进行股份法人制改造，实践中也被一些地方的农村土地流转试点所接受、推行。按照股权的定义，股权是投资人以投资形式将其自有财产的所有权让渡于法人，转换为对法人的股权，因此，该学说的前提是投资人对投资到法人的财产享有所有权，也即必须承认单个的农民享有土地的所有权，并以其私人所有权出资以形成股权。而这种推论与我国法律规定农民个人不享有农村土地的所有权相背，而假如认为农民是以土地使用权出资，那么，作为法人，就只应该享有土地使用权，如此，集体土地所有权的归属仍然不明。因此，对集体土地所有权的主体进行法人化改造，股份制并非适合的形式。
五、法人化改造的具体路径
（一）维护农民集体法人的财产
农民集体法人必须具有自己独立的财产，对于该财产的日常养护由村委会负责，但村委会无权决定对该财产的行使。农民集体法人的财产必须由代表法人意志的农民大会或者农民代表大会决定行使，决定由村委会负责执行，并由村民监督委员会实行监督，村委会和村民监督委员各自向村民大会或者村民代表大会负责。同时，土地资源的特殊性决定了农民集体法人对法人财产的处置将受到更多的限制，譬如对农民集体法人就不能适用破产。④
（二）确立农民集体成员资格
农民集体法人的成员身份是农民基于户籍身份取得，而非基于投资。集体成员享有同等的表决权，一人一权，平等行使。户籍标准显然是农民集体法人成员身份确认所须遵循的一项主要标准，但不应该是唯一标准，还应当考虑成员与集体组织的关系。
对于空挂户、寄挂户等，其虽然具有集体户籍，但其与集体组织没有经济生活上的联系，不以集体土地为生存保障，因此，不宜认定他们具有成员身份。
对于户籍不在村集体，但实际居住地在集体组织的，此类情形多由婚嫁，承包、择业所引起。譬如具有城镇户籍的一方因婚嫁到村集体生活居住，如果其户籍并未迁入村集体，则由于其仍然享有城镇户籍所保障的福利，因此，也不宜简单的认定为集体成员。当然，如果根据村规民约，集体组织通过民主决议接纳该人为集体成员，也应当尊重集体组织的这种自治权。
对于长期在城镇发展不在农村生活，但尚未获得城镇户籍的，比如农民工、在读大学生、现役军人等，由于其尚未获得城镇户籍，不能享受城镇户籍的保障福利，此时，其仍需以集体组织的土地作为生存保障，因而，宜继续认定他们的成员身份。⑤
（三）理顺法人化治理结构与现有农村管理组织的关系
将农民集体改造成法人，需要解决法人治理结构与现有农村管理组织之间的关系问题。我国法律规定，在农村，由村干部以及村委会作为村民自治组织负责村集体的自治管理，由村支书或者村党委负责党的政策在村一级基层的宣传和落实。党组织的存在对于监督集体财产的管理是必要的，因此，村支书、村党委作为党组织在村一级的代表可以与村农民集体法人并存。
突出的问题是怎样协调作为村民自治组织的村委会和农民集体法人的关系。村委会具有行政属性，也担负着提供基层公共服务的职能，具有一定的经济属性。双重职能易使村委会取代农民集体法人成为真正意义上的集体土地所有权主体。
为此，可以弱化作为农民集体法人执行机构的村委会所承担的政治职能，突出其经济职能。可以将现有农村管理组织的政治职能纳入改造后的法人治理结构之中：在村委会中设立一个负责行政管理事务的行政机构，接受村委会目前所承担的政治职能，村委会作为村农民集体法人意思执行机构，主要负责对农民集体法人财产进行管理的经济性职能。村委会主任作为农民集体法人的法定代表人，对外代表法人从事民事活动。
注释：
①孙宪忠.争议与思考——物权立法笔记.中国人民大学出版社.2006.540.
②郭洁.土地资源保护与民事立法研究.北京法律出版社.2002.258-269.
③周健美.农村集体土地所有权的相关问题.平原大学学报.2007（2）.33.
④陈惠珍.论农民集体之法律地位.中山大学研究生学刊.2009，30（1）.4.
⑤韩松.论成员集体与集体成员——集体所有权的主体.法学.2005（8）.5.