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摘要：我国国家石油公司存在着市场化改革与国家油气法律制度不健全的深刻矛盾，而明确国家石油公司法律地位是解决该矛盾的重要基础。以英日俄为代表的主要工业化国家，其国家石油公司的法律地位及变迁历程具有丰富的理论与实践经验，大致反映了国家石油公司法律地位的一般发展规律。本文尝试以比较研究为主要视角，结合历史研究、规范研究等研究方法，以英日俄国家石油公司的法律地位为研究对象，按照时间顺序，细致梳理和分析了国家石油公司法律地位产生与变迁的背景与动因。由于深受经济、社会、政治与法律的综合影响，特别是在新自由主义思潮影响之下，英日俄的油气产业体现出了从维护本国石油安全而强调政府干预，到兼顾企业效益而放松管制的发展规律。与此同时，三国的油气产业制度经历了国家直接或特许私人垄断模式向市场化和国际化模式的转变。相应地，其国家石油公司的法律地位分别从公法人、特殊法人、开放式股份公司演变为私法人、独立行政法人、上市公司。我国与英日俄在新自由主義时期面临油气产业治理改革的类似需求，三国国家石油公司的法律地位及其变迁历程所体现的客观规律对我国具有一定程度的参考价值。当前，我国国家石油公司作为上市公司，存在着极强的国家干预、过多的企业办社会职能、较为单一的股权结构等缺陷，严重制约着我国国家石油公司的发展。因此，我国需要借鉴域外经验，遵循市场经济原则和国家石油公司市场化和国际化的发展方向。具体而言，应当兼顾国家油气安全与企业效益，实行有限市场化、国家控股前提下的股权多元化，并削减不必要的行政职能。
关键词 国家石油公司;法律地位;油气市场化;油气国际化;石油安全
中图分类号 D912.6;X197文献标识码 A文章编号 1002-2104（2019）09-0001-10DOI：10.12062/cpre.20190523
一般而言，国家石油公司（National Oil Company，NOC）是指国家拥有和控制[1]且最低国家收益在30%～50%之间的油气公司。相对于一般国有公司，国家石油公司更加强烈地体现国家意志、维护国家权益、为国家总体利益服务，是国家干预主义的典型代表[2]。世界多国都拥有或曾经拥有自己的国家石油公司，其中英国、日本、俄罗斯等工业化国家的国家石油公司，在其本国相对完善的立法体系中，能够较为清晰体现出国家石油公司的法律地位。我国《石油发展“十三五”规划》[3]、《天然气发展“十三五”规划》[4]以及《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》[5]都强调要支持国家石油公司发展股权多元化和多种形式的混合所有制、作为独立的市场主体参与竞争、剥离办社会职能和解决历史遗留问题，在国家战略决策层面明确了国家石油公司市场化改革的方向。但我国油气法律制度不健全，国家石油公司的法律地位有待进一步明确。因此，探讨国家石油公司的法律地位问题，具有重要的现实意义和理论价值。市民社会与政治国家的分立乃是近现代以来的基本事实，而人类文明的发展历史，不过是经济、社会与政治、法律等交织相伴的互动过程[6]。通过分析国家石油公司所处的背景，探求国家石油公司的法律地位，是一种值得尝试的研究思路。有鉴于此，本文试图系统梳理和总结主要工业化国家的国家石油公司之法律地位，以期为我国国家石油公司法律地位的完善提供参考。
1 英国国家石油公司：从公法人到私法人
就英国国家石油公司之法律地位的发展历程而言，其经历了从公法人到私法人的演化轨迹。
1975年《石油和海洋管道法》将英国国家石油公司（BNOC）确立为由英国政府控制的法人团体，其股权全部属于国家所有。根据该法，BNOC以石油贸易商的身份与英国北海油田的所有生产商签订协议，通过这些协议购买生产商在北海油田至少51%的原油，并向北海各油田的作业委员会派出代表[7]，从而确保了国家对北海油田石油资源的控制。此外，政府授予BNOC在北海油田的海床和底土行使石油勘探与开采的权利[8]。可见，BNOC拥有许多超出一般企业的行政特权，代表政府维护国家对北海油田重要战略资源的利益[7]，表明其享有较强的公法人地位。
撒切尔政府依据1982年《石油和煤气公司法》改变了BNOC的国有性质，将BNOC的石油勘探与开采业务分离出来，由另行组建的私人公司不列颠油公司（Britoil）经营，BNOC则成为一家仅仅从事石油贸易的公司[9]。此外，BNOC所承担的公共职能也被剥离并划归专门的机构[10]。这样，BNOC便成为了私法人。
BNOC设立之初的目的是为了确保在发生石油供应短缺时满足英国自身的需要，而这种情况在短期内不易发生。1985年4月，政府正式撤销BNOC[11]，并于1986年另行成立了石油和管道机构（the Oil & Pipelines Agency）。该机构接管了原来由BNOC享有的从英国北海各油田购买51%原油的权利，以保证在发生石油供应危机时可以重新取得原油供应[9]。
BNOC法律地位的变化以及公司最终被撤销，受到当时英国经济和政治的深刻影响。
“二战”后，在凯恩斯干预主义思潮之下，英国工党政府实行国有化政策，提高了工业的集中程度和垄断水平，增强了国家干预和调控经济的能力，这对英国战后经济的恢复和稳定起了积极作用[12]。然而，1970年代初，以全球性石油危机为导火线，西方发达国家陷入了“滞胀”。就英国而言，也出现了以通货膨胀、经济停滞以及劳资关系紧张等为症状的“英国病”[13]。为了应对危机，英国撒切尔政府提出了“自由的经济、强大的政府”这一口号，力图将新自由主义和新保守主义结合起来。具体而言，当时英国经济和政治的变化主要包括以货币主义代替凯恩斯主义，以私有化代替国有化，以大众资本主义代替民主社会主义[14]。
“英国病”在国有企业中的表现，主要包括以下两个方面：一是国有化加重了政府的财政负担，二是国有企业在投资、价格、工资和贷款等方面受到政府和议会的控制与干预，且还要承担非营利性的社会服务，其主动性和积极性受到了严重妨碍[12]。面对国有企业成本高、效率低、亏损大等缺陷，对其私有化不可避免。为此，撒切尔政府出售了大量国有企业，把股份优先卖给企业职工，以实现“大众资本主义”，提高职工的生产积极性。政府通过私有化战略鼓励市场竞争，提高企业效率，使企业的经济效益有明显改善[13]。 西方国家的能源法调节模式一般是从国家垄断和所有的模式或具有特许权垄断与严格规制的私人所有模式向自由化能源市场转换[15]。BNOC设立于第一次石油危机时期。1970年代末以来，伴随着石油危机的极大缓解、私有石油公司的强烈反对以及西方国家普遍放松管制的浪潮，针对国家石油公司业绩低下、补贴负担重及投资成本高等问题，撒切尔政府强调走市场化道路，发挥市场机制的作用，在石油工业界也放松管制，逐步解除了国家石油公司的公共服务职能，并通过出卖政府股权、出售公司等措施，大力推动国家石油公司私有化[16]，赋予其自主参与市场平等竞争的私法人地位。
2 日本国家石油公司：从特殊法人到独立行政法人
2.1 日本的特殊法人与独立行政法人
根据1999年《日本总务省设置法》第4条，特殊法人是指“根据法律直接设立的法人或者应当根据特别法律经过特别设立行为而设立的法人”。特殊法人享有土地征用与使用权、免税、补助金、政府贷款等特殊权利，在干部任免、预算、事业计划等方面须得到政府的许可或受到政府的监督，有时还要受国会的约束[17]。公团属于特殊法人的类型之一。
日本的独立行政法人，是指从国民生活以及社会经济安定这一公共角度出发，有必要切实实施的，但不需要国家作为主体直接实施的事务或事业之中，委托给民间主体可能未必实施得了，而又需要由一个主体垄断从而保证其业务效率性、效果性，根据独立行政法人通则法以及个别法的规定设立的法人。独立行政法人在组织、人事、财务以及业务等方面接受国家的管理[18]，它们在其运营上首先要保障公共性、透明性、自主性，其次要接受必要而最小限度的国家干预，最后要接受国民监督，即积极向公众公开业务信息与财务信息[17]。
在日本，“二战”后随着经济的发展需要，土地基础设施、交通网的建设以及金融体制的充实等广泛的公共性事务、事业单靠民间资本已无法完成，同时，基于行政职能的扩大化与多样化趋势，日本政府从国家行政组织中分离出具有独立法人资格的特殊法人，以更好地处理这些事务、事业。起初，独立行政法人包括特殊法人，是指依据特别法律设立的，独立于国家、地方自治体并被赋予特殊目的的行政主体。2001年小泉内阁实施政府机构改革时，赋予其新的内涵，是基于将政策的制定与实施功能分开、削减垂直意义上的事务量、提高工作效率、确保透明度等要素的考量而设立的法人[17]。伴随着1995年《特殊法人整理合理化计划》、2001年《特殊法人等改革基本法》等行政改革，许多特殊法人经过合并、废止、民营化等方式变成独立行政法人[18]。其中，日本国家石油公司通过与职能类似的特殊法人合并变为独立行政法人。
2.2 作为特殊法人与独立行政法人的日本国家石油公司
早期，日本国家石油公司（JNOC）也称日本石油公团[19]，是由日本政府依据1978年《日本国家石油公司法》（以下简称1978年《JNOC法》），将1967年设立的日本石油开发公司（JPDC）更名而成的。该法规定，JNOC由政府全额出资成立，具有独立的法人资格，但带有半官方性质[20]，其法律地位为特殊法人。JNOC的主要任务是代表国家为其他参与海外勘探、开发、石油储备、技术研究等石油上下游产业的私有石油公司（以下简称海外公司）提供资金、技术、指导等支持[21]，例如，JNOC可以为海外公司提供高达60%的金融机构贷款担保或股权出资[22]，以确保本国油气的安全廉价供应。
根据2002年《独立行政法人通则法》、2002年《日本国家油气和金属矿产公司法》（以下简称2002年《JOGMEC法》），小泉内阁于2004年将JNOC与日本国家金属矿产公司（MMAJ）合并[23]，成立日本国家油气和金属矿产公司（JOGMEC）。2002年《JOGMEC法》第2条明确将JOGMEC规定为独立行政法人。该法经过多次修订后，丰富了JOGMEC的职能。当前，JOGMEC具有为油气、金属矿产、煤炭、地热能的勘探开发、储备、廉价的稳定供应提供资金支持等公共服务职能。此外，在确保公司良好发展的同时，更加关注人类健康和环境保护等价值，例如，为油气和矿业的健康发展、环境保护、国民健康提供贷款等资金支持[24]。JOGMEC与JNOC的主要区别在于，前者停止了向海外石油产业上游项目提供贷款，对海外公司的股权出资和贷款担保上限均降为50%，也失去了对国家直接投资项目的授权职能[25]，此外，还被授予直接投资外国国家石油公司，行使海外石油勘探开发的权利[24]。
2.3 日本国家石油公司之法律地位变迁的根源
日本国家石油公司的法律地位及其变迁，受到本国经济、政治、法律等因素的影响。
“二战”后，日本政府吸收欧美发达国家的经验，经济上采取了较欧美各国更强的干預措施。政府利用国家权力尽可能地调动一切力量，最大限度地利用国内外各种有利条件发展经济[26]。实行“开发主义”体制，以企业支配、企业主义的工会运动、承包制、企业优先的财税体系等为支柱，支撑着日本经济无比的竞争力[27]。包括JNOC等日本特殊法人在内的企业曾为“战后”日本经济的迅速恢复和高速增长发挥了重大作用。
然而，1980年代末以来日本面临泡沫经济的膨胀与破灭危机。随着日本资本进入海外，以及自由市场的扩大引起全球化竞争的激化，当时，许多发展中国家开始急速发展，并凭借着低成本优势，使得日本企业急速丧失竞争力，日本企业在新一轮的竞争下丧失了有效性，导致“开发主义”体制的自民党政治出现了不利于资本积累的弊病。因此，日本开始了艰难的新自由主义探索之路。2001年，
小泉内阁为了安抚财政界及大企业的极度不满，赢得日本民众对自民党的支持[27]，提出坚持“改革优先”路线，其目标是要使日本成为一个“小政府，大社会”国家，强调“民间能做的事情一定要由民间来做”，对臃肿的公务员队伍实施“减肥”，对政府所属的各类经营性机构实行民营化改革，促使各种资源和劳动力从效率低下的部门转移到效率高的部门[28]。 日本特殊法人自设立以来数量不断增加，经营连年亏损，导致国家机构的扩大和国家支出的增加，日本政府自1980年代起对其进行改革[29]。在日本经济增长缓慢，社会资本得到一定程度的充实、民间资本不断增加的背景下，国家的行政机构精简成为重要的政治课题。特殊法人在人事、经营方面存在重大缺陷[30]，使其成为行政机构改革的重点之一。2000年10月，执政的自民党向国会提出《特殊法人基本法案》，主要内容为在减少特殊法人数目的同时，进一步将特殊法人法律化[31]。在2000年12月1日内阁会议决定的《行政改革大纲》中，制定了对部分特殊法人改组成独立行政法人的基本方针。日本国会于2001年6月通过了《特殊法人等改革基本法》[30]，2001年12月小泉内阁基于该法制定了《特殊法人等整理合理化计划》，该计划规定了包括JNOC在内的特殊法人在重新检讨其承担事务之后改组为独立行政法人[32]。
独立行政法人是在1997年《行政改革会议报告》中提出来的，该报告在对特殊法人进行整顿和规范的同时，提出设立独立行政法人制度以减少国有企事业并提高行政效率[31]。为了消除特殊法人的种种弊端，日本在1999年制定了《独立行政法人通则法》，并逐步制定了关于个别独立行政法人的设立法，该法给独立行政法人创设了很大的自主权[30]。当时，JNOC等特殊法人独立法人化改革和各种审议会的合并等改革顺利推进，一定程度上实现了大企业竞争力的景气恢复[27]。
仅就日本国家石油公司而言，1970年代，日本受到美元危机与石油危机的冲击，进入了经济低速增长的不景气时期。当时油气供应不足，油价暴涨，通货膨胀[33]。而1973年日本占世界石油消费总量的9.3%，几乎所有的需求都依赖外国进口，其中多达44.2%的石油进口来自阿拉伯国家，几乎所有石油进口来自欧佩克国家[34]。世界尤其是中东地区的政治不确定性因素严重制约着日本的石油供应安全。为了减少对进口石油的依赖，1978年日本将JPDC更名为JNOC，代表国家支持海外公司开展石油储备业务[22]。这一举措标志着日本政府开始干预石油市场，对日本石油供需结构进行更为积极的管理[35]。
然而，1978年《JNOC法》规定的日本海外石油企业几乎都呈小型化发展，虽然支持了日本海外石油勘探开发，但企业效益和竞争力都很差，无法与国际石油巨头抗衡，JNOC自设立以来亏损持续增加，浪费财政开支。2002年日本《能源政策基本法》提出，降低对进口石油的依赖度，推进能源利用的效率化和危机管理，充分运用市场原理，发挥企事业的自主性和创造性，推进放松规制等政策措施[36]。为了推动将两个使命与職能相似的特殊法人相合并，以实现更高的运营效率，2004年，日本自民党小泉内阁依据2002年《JOGMEC法》撤销了隶属经济产业省资源能源厅的JNOC[25]，将其与具有类似职能的MMAJ合并为JOGMEC，在法律地位上变为独立行政法人。
2012年，安倍内阁为了应对日本泡沫经济崩溃问题，提高经济增长动力，推出了集金融政策、财政政策、产业政策、社会政策等为一体的综合经济发展战略，即“安倍经济学”。其中，在能源产业方面为了保障日本能源供应稳定，在新能源领域巩固日本企业的核心竞争力，安倍内阁鼓励太阳能、风能等清洁能源基础设施的建设和发展[37]。与此相适应，JOGMEC的公共服务职能增加了煤炭、地热能、环保等业务。
3 俄罗斯国家石油公司：从开放式股份公司到上市公司
3.1 作为开放式股份公司与上市公司的俄罗斯国家石油公司
自1980年代末起，前苏联开放的政治经济环境允许私营经济存在，使各种形式的公司迅速发展，也为公司立法创造了条件。其中1990年《苏俄股份公司条例》借鉴了美国的公司制度，将股份公司分为封闭式公司和开放式公司（Open and Closed Companies）两种类型，自俄罗斯转轨后便继续沿用该分类[38]，并通过制定1995年《股份公司法》将其制度化。
为了使政府参与油气行业，以确保对其进行适当的控制和管理，叶利钦政府依据1992年第1403号总统令于1993年设立了俄罗斯国家石油公司（Rosneft）[39]，1995年依据该年第971号政府决议将Rosneft的法律地位确定为开放式股份公司（Open Joint Stock Company）[40]，其中国有股份占全部股份的51%[41]。
Rosneft设立之初是俄罗斯国有油气资产的整合者，继承了前苏联石油部的部分职能，例如，1992年第1403号总统令规定Rosneft履行保障国家油气资源稳定供应、对国内259家非一体化石油公司的国有股权进行信托管理、协调国家对石油工业的投资、赞助石油行业的研发工作等职能。被确立为开放式股份公司后Rosneft在保留部分油气行政管理职能的同时，还行使油气行业的专营权，例如，1995年第327号总统令规定Rosneft在除了继续行使油气行业行政管理权外，还在石油“产品分成协议”中代表国家利益，1995年第971号决议授权Rosneft对油气行业上下游行使专营权，并在勘探和生产、精炼、市场销售环节设立多家子公司[42]。
1990年代初，Rosneft曾是俄罗斯最大的石油公司，控制着国家约一半油气储量和原油产量[39]。然而，由于私有化政策在油气等战略性行业推行，叶利钦政府于1995年签署了第889号总统令，通过拍卖方式将Rosneft等重要企业的国有股份交给私人管理以换取贷款[43]，致使Rosneft名下很多拥有优质资产的子公司被剥离，由支持叶利钦的寡头垄断[39]。当Rosneft成为开放式股份公司时，其资产已缩减至国家油气储量和原油产量的5%以下，因此其在俄罗斯石油业中的实际作用很小[42]。
2000年，为了制约私营企业和寡头对国家石油行业的影响，普京政府加强国家对经济、能源领域的干预。其中Rosneft在收购尤科斯等石油企业后再次成为国内最大的石油公司，并被赋予更多特权，例如新增了负责国家战略油气储备的职能。 2001年《俄罗斯联邦股份公司法》第7条规定开放式股份公司也有权以封闭认购方式发行股票，实际上普京政府一直控制Rosneft的全部股份，其股份也仅限于内部发行，由此重建了政府对油气这一重大战略部门的影响力[39]。
俄罗斯社会经济的发展及政策不断调整推动着立法改革，2005年俄罗斯聘请英美公司法专家制定《2008年前公司立法发展构想》，并通过对《股份公司法》的多次修订实施该构想，确立了平衡公司所有参加人的利益、完善法人组织形式体系、发展开放式和封闭式调整规范等制度[38];随着英美公司法理念的持续引进，俄罗斯又不断修订和完善《股份公司法》，将开放式公司演变为上市公司（Public Joint Stock Company）[44]。上述经济、政治与法律背景为Rosneft法律地位的变迁提供了依据。
2006年，Rosneft首次公开募股后其法律地位变为了上市公司，国有股份比例降至75%+1股。Rosneft的职能也发生了变化，不仅对其新的更广泛的股东承担额外责任，而且还扮演着私有石油公司和国家机构之间的中间人角色。上市后，Rosneft一方面继续在国家的控制下运营，参与油气政策制定，以避开政治风险;另一方面，为公司的发展筹集了104亿美元的资金，且具有与大型国际石油公司共同的目标与价值追求39，42]。近年来，迫于国内外政治经济形势的压力，普京政府对油气等战略部门实行再私有化，通过不断向外国石油企业出售Rosneft股份的形式削减国有股份比例[45]，截至2017年底国有股份已降至全部股份的50%+1股[46]。
3.2 俄罗斯国家石油公司之法律地位变迁的根源
1990年代初，前苏联、东欧等国家按照当时西方主流经济学新自由主义思想的基本原则推行了“休克疗法”[47]。1992年，为了建立市场经济以取代前苏联时期的计划经济管理体制[43]，叶利钦以“休克疗法”启动了俄罗斯的市场化经济转型。该方案是以“自由化、稳定化和私有化”为核心的一系列改革组合，最终却导致俄罗斯国有资产大量流失、经济持续衰退、国力下降和社会贫困化，且市场经济化转型滑入了非效率制度均衡陷阱，政府被寡头资本俘获[48]。
“随着俄罗斯寡头经济版图的扩张，形成了俄罗斯典型的政商结合控制国家权力的寡头政治，他们干预立法、操纵媒体、左右选举甚至亲自出任政府要职”[43]。对于国有企业而言，1990年代初转轨后的俄罗斯通过出台《国有企业私有化纲要》《俄罗斯联邦条约》《俄罗斯联邦民法典》《俄罗斯联邦地下资源法》等法律制度将俄罗斯地下资源由国有转为私有[45]，寡头集团在该过程中掌握了俄罗斯的经济命脉，垄断着石油、天然气和有色金属等许多重要生产部门，以国有资产构筑起自己的经济王国，Rosneft等国有企业成为了由内部人垄断的开放式股份公司。
为了从寡头手中奪回政府对社会、政治和经济的控制权，领导俄罗斯实现经济繁荣和社会稳定公平[43]，普京政府借鉴德国的社会市场经济制度，试图建立一个自由和公正的社会经济制度。其中，通过石油产业领域的再国有化，把具有重要战略意义但在1990年代被私人垄断和寡头掌控的Rosneft等能源原材料部门重新收归国有，组建大型国有能源战略企业，建立强化政府执政能力的经济和财政基础[48]，这种转变预示着俄罗斯寡头资本主义的结束和国家资本主义的开始。以尤科斯公司国有化为导火线，普京政府对私有化企业中的战略性行业如石油、航空、建筑、发电设备、机械业和金融业采取控制措施[49]，使其在国家资本主义主导下服务于国家和社会的公共事务与事业。
然而，该局面很快遭受来自国内外复杂的政治经济因素的冲击。一是全球经济危机与油价下行，国家资本主义主导下的国有化失灵，导致俄罗斯经济衰退，政府财政赤字严重[50];二是俄罗斯加入WTO后，其议会被迫出台多项符合贸易自由化理念的法律制度，取消国有企业的许多特权，并授权其以符合WTO规则的方式参与国际贸易;三是近年来俄罗斯面临新地缘政治压力，克里米亚战争爆发后，欧美联合对俄罗斯的金融、能源和军事领域实施多轮制裁，导致卢布疲软、原油价格大幅下跌[51]。为应对上述政治经济危机与困境，普京强调“减少政府的干预，逐步卖出政府持有的公司股份，推动私有化进程向前发展”[50]，通过制定多项政策与法律对国有企业实行新一轮私有化改革，包括Rosneft在内的许多企业通过公开募股等方式成为了现代企业制度意义上的上市公司。
仅就俄罗斯国家石油公司Rosneft而言，虽然私有化的“休克疗法”政策决定了其在设立之初的法律地位是开放式股份公司，但Rosneft基本由内部人持股，与一般意义上股权多元化构造的开放式股份公司大不相同，其根源在于Rosneft等转型之初的大部分俄罗斯企业没有自生能力。Rosneft在油气产业、产品和技术上没有比较优势，加之在寡头资本主义垄断下，公司治理中政企不分、裙带关系、政府对金融和外贸的干预等一系列问题导致经济效率较低，这些现象在很大程度上是内生于政府的发展战略所造成的。企业没有自生能力，而政府又不愿意或不能让这些企业破产，那么这些扭曲和干预就无法消除，外部人不会买，私有化只是意味着内部人持有[47]。因此，Rosneft即使名义上是开放式股份公司，本质上仍为封闭式股份公司。
在上市公司时期，Rosneft起初虽调整了股权结构，但是由于国有股仍占全部股份的75%+1股，按照俄罗斯法，拥有超过25%以上合并股份的股东才能阻止公司的重大战略决策，因此俄罗斯政府控制Rosneft的75%以上股权，意味着它可以强制执行任何重大战略决策[39]。Rosneft这种国家绝对垄断型的股权结构及政府对公司运营的影响力导致其在对外合作中难以取得信任，而俄罗斯的能源产业对于地缘政治环境的变化极为敏感，新的地缘政治现实与经济形势决定了俄罗斯必须开展全方位的国际能源合作，具体指在西方发展与欧美的能源关系，在东方与中日等东北亚国家进行合作[52]。这样，即使西方的制裁切断了Rosneft在西方国家信贷筹资的通道，俄罗斯也能够巧妙通过“在商言商”的理念，以油气资产买卖的方式间接获得所需资金[53]。例如，一方面在西方国家制裁俄罗斯油气领域时期[54]，普京政府为了应对欧美趁机抄底Rosneft的危险，将其14.2%的股份出售给中国最大私营石油公司中国华信能源[50];另一方面普京政府允许BP等西方石油公司购买Rosneft的股份，使得当前Rosneft的国有股份降至其全部股份的50%+1股，这样政府既能控制Rosneft的运营，确保国家油气行业安全，又符合了WTO的理念与规则。 4 我国国家石油公司的法律地位及其完善
4.1 新自由主义市场化改革对我国油气产业治理的影响
英日俄国家石油公司的法律地位及其变迁，分别从公法人、特殊法人、开放式股份公司演变为私法人、独立行政法人、上市公司，体现了三国在油气产业中，从维护本国石油安全而强调政府干预，到兼顾企业效益而放松管制的发展规律。该规律深受新自由主义思潮的影响。哈耶克认为理想的社会治理构架是，国家应当仅限于建立起适应于一般情况的制度，让个人根据具体时间、地点等情况自由决定其行为，因为只有与具体情况相关的个人，才充分了解该情况，并采取适当的行动[55]。亦即政府应当遵守预先制定的法律，并通过法律来管理和治理社会，而让个人和企业在市场机制中自由参与竞争，这才是一个良序法治社会运行的基本原理。
在新自由主义的影响下，主要工业化国家的能源治理制度从国家垄断和所有的模式或具有特许权垄断与严格规制的私人所有模式向自由化能源市场转换。国家石油公司在设立之初，一般以国有企业的形式由政府掌控，在非营利的基础上按政府意志运营，具有法律上的垄断地位。而在新自由主义时期，鉴于国家石油公司业绩低下、补贴负担重、亏损过大等问题，其法律地位便由垂直一体化的垄断企业让位于更灵活、更具有竞争性的市场安排。不过，由于油气产业的特殊性和国际石油市场易受地缘政治的扭曲，各国油气体制的市场自由化都有一定限度，即需要适当的政府调控、监管和能源企业的公共义务[56]。
与主要工业化国家类似，我国油气产业治理也深受市场化改革思潮的影响。新自由主义关于“市场统治”与“取消管制”的观念，客观上促进了我国对市场功能的重新认识和对政府作用的综合评价，对我国变革传统的计划经济体制与全能政府模式产生了积极影响。但有些激进观念则极力主张私有制，反对公有制，导致油气产业的国有资产流失严重、过度依赖外资等问题。我国应当在批判新自由主义的同时，吸收借鉴其合理部分，坚持市场导向，适当调整和缩减政府管制，加快经济改革和对外开放步伐[57]。仅就油气产业而言，我国加入WTO后，在能源领域做出了有限承诺，油气市场化取得了一定进展，如石油天然气行业基本实现了上下游、内外贸一体化，运营效率进一步提高。然而，我国油气行业发展的最大障碍仍是行业内的垄断经营和区域市场分割等违反市场经济规律的行为[56]。
基于我国与英日俄在新自由主义时期面临油气产业治理改革的类似需求，三國国家石油公司的法律地位及其变迁历程所体现的客观规律对我国具有一定程度的参考价值。因此，梳理我国国家石油公司的法律地位及其缺陷，并借鉴域外经验以完善相关的制度设计具有正当性与可行性。
4.2 我国国家石油公司的法律地位及其缺陷
我国改革开放与市场经济体制改革之初，政府为了统筹管理和开发能源，对能源工业实行全行业管理，调整能源结构，加快能源建设，自1982年起先后设立了三家国家石油公司中海油、中石油和中石化。
根据1982年《对外合作开采海洋石油资源条例》第5条，我国国家石油公司设立之初的法律地位是具有法人资格的行政性大型国有企业，负责国家石油行业的一体化专营权，并替代前石油部行使国家石油行业的部分管理和调控职能[58]。
按照1997年《国务院批转国家计委、国家经贸委、国家体改委关于深化大型企业集团试点工作意见的通知》第一条意见，随着经济体制和经济发展方式的转变，需要按照现代企业制度对油气行业等大型企业集团进行改组。1999年起，政府依据1993年《公司法》和1994年《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》将国家石油公司改制为股份有限公司并允许其上市[59]。
当时虽然提出了国家石油公司在国家宏观调控和监督管理下，依法自主进行各项经营活动，但经过这些年的发展，国家石油公司更多体现了国家干预的一面，而未能真正以独立市场主体之地位参与竞争，国家石油公司继续行使油气行业的一体化专营权和部分行政管理权，承担着大量的企业办社会职能。此外，我国三家国家石油公司的国有股份均占全部股份的50%以上，国家在中石油、中海油和中石化中的持股分别为81.49%[60]、50.53%[61]和70.86%[62]，虽然实行了股权多元化的结构，但主要的股东皆为国内的私营石油企业。这些缺陷严重制约着我国国家石油公司的发展。
4.3 域外经验对完善我国国家石油公司法律地位的启示
主要工业化国家的国家石油公司所处的经济、社会、政治与法律背景各不相同，其法律地位也差异较大，然而从整个发展变迁的历史脉络来看，它们之间又具有很多共性。这些共性与个性对我国国家石油公司法律地位的完善具有参考价值。虽然各国在油气行业实行国有化或私有化及其程度不同，但经济全球化尤其是WTO法律规则推动了市场经济原则的推广，对各成员国尤其是转型经济体的法律体制带来深刻的变革[56]，国家石油公司的法律地位沿着市场化道路发展是历史的必然选择，按照现代企业制度实行股份制、混合所有制改革也符合国家石油公司的发展规律。因此，我国国家石油公司的法律地位也应当按照这一规律坚定发展股权多元化和多种形式的混合所有制，并结合我国国情从以下几方面进行完善。
4.3.1 平衡国家石油安全与企业效益，现阶段更应强调安全价值
石油安全是能源安全中重要的一环，是国家经济安全的核心部分，高速发展的经济、国家战略目标的实现，要靠安全、充足的能源保证来支撑[61]，石油安全矛盾的爆发是英日俄国家石油公司设立最重要的历史背景。在石油安全问题缓和时期，随着市场开放程度的提高，企业的生存和发展问题成为主要矛盾，并间接影响着国家石油安全，因此各国开始兼顾国家石油公司的企业效益。当前我国是世界第一大原油进口国和第二大石油消费国，近年来，我国原油进口量价齐升，原油供需缺口扩大[62]，可见现阶段石油安全形势仍较为严峻，在市场化改革不可逆的历史潮流下，我国国家石油公司不应盲目逐利，应当重视石油安全问题，以保障我国社会、经济、政治等全方位的国家安全。 4.3.2 坚持国家绝对控股前提下的股权多元化，适当增加外国企业持股比例
股权多元化是上市公司的必然选择，俄罗斯国家石油公司曾坚持由内部人持股，但是上市后也逐步削减国家持股比例，面对国内外政治经济形势的压力，在保证国家绝对控股的前提下允许外国企业持股，该模式既能保障国家石油安全，又有利于企业的发展。我国国家石油公司上市后也实现了股权多元化治理结构，然而国家石油公司的国有股份占全部股份的比例过高，且外国企业的参股程度不足，被外界质疑为过高的国家干预与极低的市场化水平。我国国家石油公司要加强与外国企业合作，引进资金、技术和先进的公司治理理念，便应在确保国家利益和平衡国内外各方关系的前提下适当增加外国企业的持股比例。
4.3.3 作为独立市场主体参与竞争，并需要国家给予一定的扶持
早期，政府垄断油气资源等公共产品的生产、供给和管理的全部活动，但随着人们对公共产品需求的日益增长，政府单一供给模式的弊端日益显露，“政府失灵”现象凸显，严重制约了油气资源的有效供给。为提高油气资源的供给效率、改善公共服务质量，需要引入公共选择理论中的“重新创造市场”理念，即减少政府部门拥有的垄断权，引进竞争机制[63]。从英日俄国家石油公司的法律地位变迁之形式与目的来看，三国政府不同程度赋予了国家石油公司作为独立市场主体参与竞争的权利，以实现减轻财政负担、提高企业效益的目的。但过于激进的市场化、私有化改革，如俄罗斯的“休克疗法”导致国家石油公司几乎面临破产，因此需要结合国情及本国企业的自生能力状况，渐进式地引导国家石油公司成为独立的市场主体。我国国家石油公司与发达国家大型国际石油公司相比，自生能力仍有很大差距，应当在国家给予一定的扶持的基础上逐步成为独立市场主体，待其具有自生能力后，便可成为完全独立的市场主体参与竞争。
4.3.4 减轻企业办社会的负担，保留部分必要的油气行业行政职能
企业办社会等历史遗留问题导致企业负担过重，英日俄国家石油公司的社会服务职能与责任在其法律地位变迁过程中都被不同程度剥离，交由专门机构负责，例如英国在设立了专门管理机构后，接管了其国家石油公司的全部行政职能。不过，任何企业都需要履行一定的社会责任，作为公共企业的国家石油公司更是如此。政府与国家石油公司之间实际上是一种委托关系，国家石油公司承担了一定的公共任务，以填补市场机制无法满足的公共利益需求[63]。例如日本国家石油公司设立的初衷便是代表国家行使油气行业公共服务职能，曾面临公司负担过重、持续亏损的危机，从特殊法人转为独立行政法人后，削减了部分职能，提高了企业效率;俄罗斯国家石油公司也从设立之初完全行使油气行业的行政职能，到上市公司时期以油气行业一体化经营职能为主，必要的行政职能为辅的状态。我国国家石油公司设立的原因之一是原石油部不能妥善管理全行业的油气工业，可见能源管理机关不能完全取代国家石油公司履行所有行政职能，而且随着时代的发展国家石油公司可能会新增行政职能，作为中间路线，我国国家石油公司应逐步减轻企业办社会的负担，同时需要保留一部分必要的行业行政职能。
5 结 语
国家石油公司的法律地位产生于维护一国石油安全的需要，其变迁的根源与路径是国内外社会、经济、政治与法律等因素的综合作用之产物。虽然各国国情差异巨大，但是国家石油公司法律地位的发展方向趋同，即市场化和国际化。我国国家石油公司设立之初的法律地位及其变迁也符合该规律，至今发展为上市公司，存在诸多不足之处，面临改革的紧要关头。我国应当继续遵从该发展规律，借鉴域外经验，在兼顾国家石油安全与企业效益的原则指导下，以审慎、渐进的方式推进我国国家石油公司的独立市场主体、股权多元化和混合所有制、剥离部分企业办社会职能等方面的改革，最终实现国家石油公司的社会价值与自身价值有机统一。
（编辑：于 杰）
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The legal status of national oil company： based on the study of major industrialized countries
WANG Min-yuan1，2 HUANG Chun-chao1
（1.School of Law， Tsinghua University， Beijing 100084， China;2.Center for Environmental，Natural Resources & Energy Law， Tsinghua University， Beijing 100084， China）
Abstract China’s national oil companies （NOCs） have a profound contradiction between its marketization reform and the incompleteness and unsoundness of the national oil and gas legal system， and clarifying the legal status of the NOCs is an important basis to solve the contradiction. The major industrialized countries， represented by Britain， Japan and Russia， are rich in theoretical and practical experience during their initial and evolution of legal status. This experience embodies the general development law of the legal status of NOCs. By taking the legal status of the British and Russian NOCs as the research object， this paper attempts to sort out and analyze carefully the background and motivation of the emergence and change of the legal status of NOCs in chronological order， from the main perspective of comparative research which combining with historical and normative research methods. Deeply affected by economy， society， politics and law， especially under the influence of neoliberal trend of thought， the development process of the oil and gas industry in Britain and Russia reflects the development law， which is firstly emphasizing on government’s intervention to maintain its national oil security and then converting to government’s deregulation and taking enterprise benefit into account. Meanwhile， the oil and gas industry system of the three countries have transited from a direct national monopoly model or privileged private monopoly model to a marketization and internationalization model. Correspondingly， the legal status of their NOCs has evolved from a public legal person， a special legal person and an open joint stock company to a private legal person， an incorporated administrative agency and a public joint stock company. China has similar needs of governing and reforming the oil and gas industry with Britain and Russia during the neoliberal period. Therefore， the legal status of NOCs of the three countries and the objective laws reflected in their vicissitude have certain reference value for China. Now as listed companies， the development of China’s NOCs are seriously restricted by strong state intervention， excessive corporate social functions and relatively unitary shareholding structure. Therefore， China needs to draw on the extraterritorial experience and follow the principles of market economy and the development direction of marketization and internationalization of NOCs. To be specific， China should balance national oil and gas security and enterprise benefits， carry out the policy of limited marketization， diversity of equities on the premise of state holding， and reduce unnecessary administrative functions.
Key words national oil company; legal status; oil and gas marketization; oil and gas internationalization; oil and gas security
关键词 国家石油公司;法律地位;油气市场化;油气国际化;石油安全
中图分类号 D912.6;X197文献标识码 A文章编号 1002-2104（2019）09-0001-10DOI：10.12062/cpre.20190523
一般而言，国家石油公司（National Oil Company，NOC）是指国家拥有和控制[1]且最低国家收益在30%～50%之间的油气公司。相对于一般国有公司，国家石油公司更加强烈地体现国家意志、维护国家权益、为国家总体利益服务，是国家干预主义的典型代表[2]。世界多国都拥有或曾经拥有自己的国家石油公司，其中英国、日本、俄罗斯等工业化国家的国家石油公司，在其本国相对完善的立法体系中，能够较为清晰体现出国家石油公司的法律地位。我国《石油发展“十三五”规划》[3]、《天然气发展“十三五”规划》[4]以及《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》[5]都强调要支持国家石油公司发展股权多元化和多种形式的混合所有制、作为独立的市场主体参与竞争、剥离办社会职能和解决历史遗留问题，在国家战略决策层面明确了国家石油公司市场化改革的方向。但我国油气法律制度不健全，国家石油公司的法律地位有待进一步明确。因此，探讨国家石油公司的法律地位问题，具有重要的现实意义和理论价值。市民社会与政治国家的分立乃是近现代以来的基本事实，而人类文明的发展历史，不过是经济、社会与政治、法律等交织相伴的互动过程[6]。通过分析国家石油公司所处的背景，探求国家石油公司的法律地位，是一种值得尝试的研究思路。有鉴于此，本文试图系统梳理和总结主要工业化国家的国家石油公司之法律地位，以期为我国国家石油公司法律地位的完善提供参考。
1 英国国家石油公司：从公法人到私法人
就英国国家石油公司之法律地位的发展历程而言，其经历了从公法人到私法人的演化轨迹。
1975年《石油和海洋管道法》将英国国家石油公司（BNOC）确立为由英国政府控制的法人团体，其股权全部属于国家所有。根据该法，BNOC以石油贸易商的身份与英国北海油田的所有生产商签订协议，通过这些协议购买生产商在北海油田至少51%的原油，并向北海各油田的作业委员会派出代表[7]，从而确保了国家对北海油田石油资源的控制。此外，政府授予BNOC在北海油田的海床和底土行使石油勘探与开采的权利[8]。可见，BNOC拥有许多超出一般企业的行政特权，代表政府维护国家对北海油田重要战略资源的利益[7]，表明其享有较强的公法人地位。
撒切尔政府依据1982年《石油和煤气公司法》改变了BNOC的国有性质，将BNOC的石油勘探与开采业务分离出来，由另行组建的私人公司不列颠油公司（Britoil）经营，BNOC则成为一家仅仅从事石油贸易的公司[9]。此外，BNOC所承担的公共职能也被剥离并划归专门的机构[10]。这样，BNOC便成为了私法人。
BNOC设立之初的目的是为了确保在发生石油供应短缺时满足英国自身的需要，而这种情况在短期内不易发生。1985年4月，政府正式撤销BNOC[11]，并于1986年另行成立了石油和管道机构（the Oil & Pipelines Agency）。该机构接管了原来由BNOC享有的从英国北海各油田购买51%原油的权利，以保证在发生石油供应危机时可以重新取得原油供应[9]。
BNOC法律地位的变化以及公司最终被撤销，受到当时英国经济和政治的深刻影响。
“二战”后，在凯恩斯干预主义思潮之下，英国工党政府实行国有化政策，提高了工业的集中程度和垄断水平，增强了国家干预和调控经济的能力，这对英国战后经济的恢复和稳定起了积极作用[12]。然而，1970年代初，以全球性石油危机为导火线，西方发达国家陷入了“滞胀”。就英国而言，也出现了以通货膨胀、经济停滞以及劳资关系紧张等为症状的“英国病”[13]。为了应对危机，英国撒切尔政府提出了“自由的经济、强大的政府”这一口号，力图将新自由主义和新保守主义结合起来。具体而言，当时英国经济和政治的变化主要包括以货币主义代替凯恩斯主义，以私有化代替国有化，以大众资本主义代替民主社会主义[14]。
“英国病”在国有企业中的表现，主要包括以下两个方面：一是国有化加重了政府的财政负担，二是国有企业在投资、价格、工资和贷款等方面受到政府和议会的控制与干预，且还要承担非营利性的社会服务，其主动性和积极性受到了严重妨碍[12]。面对国有企业成本高、效率低、亏损大等缺陷，对其私有化不可避免。为此，撒切尔政府出售了大量国有企业，把股份优先卖给企业职工，以实现“大众资本主义”，提高职工的生产积极性。政府通过私有化战略鼓励市场竞争，提高企业效率，使企业的经济效益有明显改善[13]。 西方国家的能源法调节模式一般是从国家垄断和所有的模式或具有特许权垄断与严格规制的私人所有模式向自由化能源市场转换[15]。BNOC设立于第一次石油危机时期。1970年代末以来，伴随着石油危机的极大缓解、私有石油公司的强烈反对以及西方国家普遍放松管制的浪潮，针对国家石油公司业绩低下、补贴负担重及投资成本高等问题，撒切尔政府强调走市场化道路，发挥市场机制的作用，在石油工业界也放松管制，逐步解除了国家石油公司的公共服务职能，并通过出卖政府股权、出售公司等措施，大力推动国家石油公司私有化[16]，赋予其自主参与市场平等竞争的私法人地位。
2 日本国家石油公司：从特殊法人到独立行政法人
2.1 日本的特殊法人与独立行政法人
根据1999年《日本总务省设置法》第4条，特殊法人是指“根据法律直接设立的法人或者应当根据特别法律经过特别设立行为而设立的法人”。特殊法人享有土地征用与使用权、免税、补助金、政府贷款等特殊权利，在干部任免、预算、事业计划等方面须得到政府的许可或受到政府的监督，有时还要受国会的约束[17]。公团属于特殊法人的类型之一。
日本的独立行政法人，是指从国民生活以及社会经济安定这一公共角度出发，有必要切实实施的，但不需要国家作为主体直接实施的事务或事业之中，委托给民间主体可能未必实施得了，而又需要由一个主体垄断从而保证其业务效率性、效果性，根据独立行政法人通则法以及个别法的规定设立的法人。独立行政法人在组织、人事、财务以及业务等方面接受国家的管理[18]，它们在其运营上首先要保障公共性、透明性、自主性，其次要接受必要而最小限度的国家干预，最后要接受国民监督，即积极向公众公开业务信息与财务信息[17]。
在日本，“二战”后随着经济的发展需要，土地基础设施、交通网的建设以及金融体制的充实等广泛的公共性事务、事业单靠民间资本已无法完成，同时，基于行政职能的扩大化与多样化趋势，日本政府从国家行政组织中分离出具有独立法人资格的特殊法人，以更好地处理这些事务、事业。起初，独立行政法人包括特殊法人，是指依据特别法律设立的，独立于国家、地方自治体并被赋予特殊目的的行政主体。2001年小泉内阁实施政府机构改革时，赋予其新的内涵，是基于将政策的制定与实施功能分开、削减垂直意义上的事务量、提高工作效率、确保透明度等要素的考量而设立的法人[17]。伴随着1995年《特殊法人整理合理化计划》、2001年《特殊法人等改革基本法》等行政改革，许多特殊法人经过合并、废止、民营化等方式变成独立行政法人[18]。其中，日本国家石油公司通过与职能类似的特殊法人合并变为独立行政法人。
2.2 作为特殊法人与独立行政法人的日本国家石油公司
早期，日本国家石油公司（JNOC）也称日本石油公团[19]，是由日本政府依据1978年《日本国家石油公司法》（以下简称1978年《JNOC法》），将1967年设立的日本石油开发公司（JPDC）更名而成的。该法规定，JNOC由政府全额出资成立，具有独立的法人资格，但带有半官方性质[20]，其法律地位为特殊法人。JNOC的主要任务是代表国家为其他参与海外勘探、开发、石油储备、技术研究等石油上下游产业的私有石油公司（以下简称海外公司）提供资金、技术、指导等支持[21]，例如，JNOC可以为海外公司提供高达60%的金融机构贷款担保或股权出资[22]，以确保本国油气的安全廉价供应。
根据2002年《独立行政法人通则法》、2002年《日本国家油气和金属矿产公司法》（以下简称2002年《JOGMEC法》），小泉内阁于2004年将JNOC与日本国家金属矿产公司（MMAJ）合并[23]，成立日本国家油气和金属矿产公司（JOGMEC）。2002年《JOGMEC法》第2条明确将JOGMEC规定为独立行政法人。该法经过多次修订后，丰富了JOGMEC的职能。当前，JOGMEC具有为油气、金属矿产、煤炭、地热能的勘探开发、储备、廉价的稳定供应提供资金支持等公共服务职能。此外，在确保公司良好发展的同时，更加关注人类健康和环境保护等价值，例如，为油气和矿业的健康发展、环境保护、国民健康提供贷款等资金支持[24]。JOGMEC与JNOC的主要区别在于，前者停止了向海外石油产业上游项目提供贷款，对海外公司的股权出资和贷款担保上限均降为50%，也失去了对国家直接投资项目的授权职能[25]，此外，还被授予直接投资外国国家石油公司，行使海外石油勘探开发的权利[24]。
2.3 日本国家石油公司之法律地位变迁的根源
日本国家石油公司的法律地位及其变迁，受到本国经济、政治、法律等因素的影响。
“二战”后，日本政府吸收欧美发达国家的经验，经济上采取了较欧美各国更强的干預措施。政府利用国家权力尽可能地调动一切力量，最大限度地利用国内外各种有利条件发展经济[26]。实行“开发主义”体制，以企业支配、企业主义的工会运动、承包制、企业优先的财税体系等为支柱，支撑着日本经济无比的竞争力[27]。包括JNOC等日本特殊法人在内的企业曾为“战后”日本经济的迅速恢复和高速增长发挥了重大作用。
然而，1980年代末以来日本面临泡沫经济的膨胀与破灭危机。随着日本资本进入海外，以及自由市场的扩大引起全球化竞争的激化，当时，许多发展中国家开始急速发展，并凭借着低成本优势，使得日本企业急速丧失竞争力，日本企业在新一轮的竞争下丧失了有效性，导致“开发主义”体制的自民党政治出现了不利于资本积累的弊病。因此，日本开始了艰难的新自由主义探索之路。2001年，
小泉内阁为了安抚财政界及大企业的极度不满，赢得日本民众对自民党的支持[27]，提出坚持“改革优先”路线，其目标是要使日本成为一个“小政府，大社会”国家，强调“民间能做的事情一定要由民间来做”，对臃肿的公务员队伍实施“减肥”，对政府所属的各类经营性机构实行民营化改革，促使各种资源和劳动力从效率低下的部门转移到效率高的部门[28]。 日本特殊法人自设立以来数量不断增加，经营连年亏损，导致国家机构的扩大和国家支出的增加，日本政府自1980年代起对其进行改革[29]。在日本经济增长缓慢，社会资本得到一定程度的充实、民间资本不断增加的背景下，国家的行政机构精简成为重要的政治课题。特殊法人在人事、经营方面存在重大缺陷[30]，使其成为行政机构改革的重点之一。2000年10月，执政的自民党向国会提出《特殊法人基本法案》，主要内容为在减少特殊法人数目的同时，进一步将特殊法人法律化[31]。在2000年12月1日内阁会议决定的《行政改革大纲》中，制定了对部分特殊法人改组成独立行政法人的基本方针。日本国会于2001年6月通过了《特殊法人等改革基本法》[30]，2001年12月小泉内阁基于该法制定了《特殊法人等整理合理化计划》，该计划规定了包括JNOC在内的特殊法人在重新检讨其承担事务之后改组为独立行政法人[32]。
独立行政法人是在1997年《行政改革会议报告》中提出来的，该报告在对特殊法人进行整顿和规范的同时，提出设立独立行政法人制度以减少国有企事业并提高行政效率[31]。为了消除特殊法人的种种弊端，日本在1999年制定了《独立行政法人通则法》，并逐步制定了关于个别独立行政法人的设立法，该法给独立行政法人创设了很大的自主权[30]。当时，JNOC等特殊法人独立法人化改革和各种审议会的合并等改革顺利推进，一定程度上实现了大企业竞争力的景气恢复[27]。
仅就日本国家石油公司而言，1970年代，日本受到美元危机与石油危机的冲击，进入了经济低速增长的不景气时期。当时油气供应不足，油价暴涨，通货膨胀[33]。而1973年日本占世界石油消费总量的9.3%，几乎所有的需求都依赖外国进口，其中多达44.2%的石油进口来自阿拉伯国家，几乎所有石油进口来自欧佩克国家[34]。世界尤其是中东地区的政治不确定性因素严重制约着日本的石油供应安全。为了减少对进口石油的依赖，1978年日本将JPDC更名为JNOC，代表国家支持海外公司开展石油储备业务[22]。这一举措标志着日本政府开始干预石油市场，对日本石油供需结构进行更为积极的管理[35]。
然而，1978年《JNOC法》规定的日本海外石油企业几乎都呈小型化发展，虽然支持了日本海外石油勘探开发，但企业效益和竞争力都很差，无法与国际石油巨头抗衡，JNOC自设立以来亏损持续增加，浪费财政开支。2002年日本《能源政策基本法》提出，降低对进口石油的依赖度，推进能源利用的效率化和危机管理，充分运用市场原理，发挥企事业的自主性和创造性，推进放松规制等政策措施[36]。为了推动将两个使命与職能相似的特殊法人相合并，以实现更高的运营效率，2004年，日本自民党小泉内阁依据2002年《JOGMEC法》撤销了隶属经济产业省资源能源厅的JNOC[25]，将其与具有类似职能的MMAJ合并为JOGMEC，在法律地位上变为独立行政法人。
2012年，安倍内阁为了应对日本泡沫经济崩溃问题，提高经济增长动力，推出了集金融政策、财政政策、产业政策、社会政策等为一体的综合经济发展战略，即“安倍经济学”。其中，在能源产业方面为了保障日本能源供应稳定，在新能源领域巩固日本企业的核心竞争力，安倍内阁鼓励太阳能、风能等清洁能源基础设施的建设和发展[37]。与此相适应，JOGMEC的公共服务职能增加了煤炭、地热能、环保等业务。
3 俄罗斯国家石油公司：从开放式股份公司到上市公司
3.1 作为开放式股份公司与上市公司的俄罗斯国家石油公司
自1980年代末起，前苏联开放的政治经济环境允许私营经济存在，使各种形式的公司迅速发展，也为公司立法创造了条件。其中1990年《苏俄股份公司条例》借鉴了美国的公司制度，将股份公司分为封闭式公司和开放式公司（Open and Closed Companies）两种类型，自俄罗斯转轨后便继续沿用该分类[38]，并通过制定1995年《股份公司法》将其制度化。
为了使政府参与油气行业，以确保对其进行适当的控制和管理，叶利钦政府依据1992年第1403号总统令于1993年设立了俄罗斯国家石油公司（Rosneft）[39]，1995年依据该年第971号政府决议将Rosneft的法律地位确定为开放式股份公司（Open Joint Stock Company）[40]，其中国有股份占全部股份的51%[41]。
Rosneft设立之初是俄罗斯国有油气资产的整合者，继承了前苏联石油部的部分职能，例如，1992年第1403号总统令规定Rosneft履行保障国家油气资源稳定供应、对国内259家非一体化石油公司的国有股权进行信托管理、协调国家对石油工业的投资、赞助石油行业的研发工作等职能。被确立为开放式股份公司后Rosneft在保留部分油气行政管理职能的同时，还行使油气行业的专营权，例如，1995年第327号总统令规定Rosneft在除了继续行使油气行业行政管理权外，还在石油“产品分成协议”中代表国家利益，1995年第971号决议授权Rosneft对油气行业上下游行使专营权，并在勘探和生产、精炼、市场销售环节设立多家子公司[42]。
1990年代初，Rosneft曾是俄罗斯最大的石油公司，控制着国家约一半油气储量和原油产量[39]。然而，由于私有化政策在油气等战略性行业推行，叶利钦政府于1995年签署了第889号总统令，通过拍卖方式将Rosneft等重要企业的国有股份交给私人管理以换取贷款[43]，致使Rosneft名下很多拥有优质资产的子公司被剥离，由支持叶利钦的寡头垄断[39]。当Rosneft成为开放式股份公司时，其资产已缩减至国家油气储量和原油产量的5%以下，因此其在俄罗斯石油业中的实际作用很小[42]。
2000年，为了制约私营企业和寡头对国家石油行业的影响，普京政府加强国家对经济、能源领域的干预。其中Rosneft在收购尤科斯等石油企业后再次成为国内最大的石油公司，并被赋予更多特权，例如新增了负责国家战略油气储备的职能。 2001年《俄罗斯联邦股份公司法》第7条规定开放式股份公司也有权以封闭认购方式发行股票，实际上普京政府一直控制Rosneft的全部股份，其股份也仅限于内部发行，由此重建了政府对油气这一重大战略部门的影响力[39]。
俄罗斯社会经济的发展及政策不断调整推动着立法改革，2005年俄罗斯聘请英美公司法专家制定《2008年前公司立法发展构想》，并通过对《股份公司法》的多次修订实施该构想，确立了平衡公司所有参加人的利益、完善法人组织形式体系、发展开放式和封闭式调整规范等制度[38];随着英美公司法理念的持续引进，俄罗斯又不断修订和完善《股份公司法》，将开放式公司演变为上市公司（Public Joint Stock Company）[44]。上述经济、政治与法律背景为Rosneft法律地位的变迁提供了依据。
2006年，Rosneft首次公开募股后其法律地位变为了上市公司，国有股份比例降至75%+1股。Rosneft的职能也发生了变化，不仅对其新的更广泛的股东承担额外责任，而且还扮演着私有石油公司和国家机构之间的中间人角色。上市后，Rosneft一方面继续在国家的控制下运营，参与油气政策制定，以避开政治风险;另一方面，为公司的发展筹集了104亿美元的资金，且具有与大型国际石油公司共同的目标与价值追求39，42]。近年来，迫于国内外政治经济形势的压力，普京政府对油气等战略部门实行再私有化，通过不断向外国石油企业出售Rosneft股份的形式削减国有股份比例[45]，截至2017年底国有股份已降至全部股份的50%+1股[46]。
3.2 俄罗斯国家石油公司之法律地位变迁的根源
1990年代初，前苏联、东欧等国家按照当时西方主流经济学新自由主义思想的基本原则推行了“休克疗法”[47]。1992年，为了建立市场经济以取代前苏联时期的计划经济管理体制[43]，叶利钦以“休克疗法”启动了俄罗斯的市场化经济转型。该方案是以“自由化、稳定化和私有化”为核心的一系列改革组合，最终却导致俄罗斯国有资产大量流失、经济持续衰退、国力下降和社会贫困化，且市场经济化转型滑入了非效率制度均衡陷阱，政府被寡头资本俘获[48]。
“随着俄罗斯寡头经济版图的扩张，形成了俄罗斯典型的政商结合控制国家权力的寡头政治，他们干预立法、操纵媒体、左右选举甚至亲自出任政府要职”[43]。对于国有企业而言，1990年代初转轨后的俄罗斯通过出台《国有企业私有化纲要》《俄罗斯联邦条约》《俄罗斯联邦民法典》《俄罗斯联邦地下资源法》等法律制度将俄罗斯地下资源由国有转为私有[45]，寡头集团在该过程中掌握了俄罗斯的经济命脉，垄断着石油、天然气和有色金属等许多重要生产部门，以国有资产构筑起自己的经济王国，Rosneft等国有企业成为了由内部人垄断的开放式股份公司。
为了从寡头手中奪回政府对社会、政治和经济的控制权，领导俄罗斯实现经济繁荣和社会稳定公平[43]，普京政府借鉴德国的社会市场经济制度，试图建立一个自由和公正的社会经济制度。其中，通过石油产业领域的再国有化，把具有重要战略意义但在1990年代被私人垄断和寡头掌控的Rosneft等能源原材料部门重新收归国有，组建大型国有能源战略企业，建立强化政府执政能力的经济和财政基础[48]，这种转变预示着俄罗斯寡头资本主义的结束和国家资本主义的开始。以尤科斯公司国有化为导火线，普京政府对私有化企业中的战略性行业如石油、航空、建筑、发电设备、机械业和金融业采取控制措施[49]，使其在国家资本主义主导下服务于国家和社会的公共事务与事业。
然而，该局面很快遭受来自国内外复杂的政治经济因素的冲击。一是全球经济危机与油价下行，国家资本主义主导下的国有化失灵，导致俄罗斯经济衰退，政府财政赤字严重[50];二是俄罗斯加入WTO后，其议会被迫出台多项符合贸易自由化理念的法律制度，取消国有企业的许多特权，并授权其以符合WTO规则的方式参与国际贸易;三是近年来俄罗斯面临新地缘政治压力，克里米亚战争爆发后，欧美联合对俄罗斯的金融、能源和军事领域实施多轮制裁，导致卢布疲软、原油价格大幅下跌[51]。为应对上述政治经济危机与困境，普京强调“减少政府的干预，逐步卖出政府持有的公司股份，推动私有化进程向前发展”[50]，通过制定多项政策与法律对国有企业实行新一轮私有化改革，包括Rosneft在内的许多企业通过公开募股等方式成为了现代企业制度意义上的上市公司。
仅就俄罗斯国家石油公司Rosneft而言，虽然私有化的“休克疗法”政策决定了其在设立之初的法律地位是开放式股份公司，但Rosneft基本由内部人持股，与一般意义上股权多元化构造的开放式股份公司大不相同，其根源在于Rosneft等转型之初的大部分俄罗斯企业没有自生能力。Rosneft在油气产业、产品和技术上没有比较优势，加之在寡头资本主义垄断下，公司治理中政企不分、裙带关系、政府对金融和外贸的干预等一系列问题导致经济效率较低，这些现象在很大程度上是内生于政府的发展战略所造成的。企业没有自生能力，而政府又不愿意或不能让这些企业破产，那么这些扭曲和干预就无法消除，外部人不会买，私有化只是意味着内部人持有[47]。因此，Rosneft即使名义上是开放式股份公司，本质上仍为封闭式股份公司。
在上市公司时期，Rosneft起初虽调整了股权结构，但是由于国有股仍占全部股份的75%+1股，按照俄罗斯法，拥有超过25%以上合并股份的股东才能阻止公司的重大战略决策，因此俄罗斯政府控制Rosneft的75%以上股权，意味着它可以强制执行任何重大战略决策[39]。Rosneft这种国家绝对垄断型的股权结构及政府对公司运营的影响力导致其在对外合作中难以取得信任，而俄罗斯的能源产业对于地缘政治环境的变化极为敏感，新的地缘政治现实与经济形势决定了俄罗斯必须开展全方位的国际能源合作，具体指在西方发展与欧美的能源关系，在东方与中日等东北亚国家进行合作[52]。这样，即使西方的制裁切断了Rosneft在西方国家信贷筹资的通道，俄罗斯也能够巧妙通过“在商言商”的理念，以油气资产买卖的方式间接获得所需资金[53]。例如，一方面在西方国家制裁俄罗斯油气领域时期[54]，普京政府为了应对欧美趁机抄底Rosneft的危险，将其14.2%的股份出售给中国最大私营石油公司中国华信能源[50];另一方面普京政府允许BP等西方石油公司购买Rosneft的股份，使得当前Rosneft的国有股份降至其全部股份的50%+1股，这样政府既能控制Rosneft的运营，确保国家油气行业安全，又符合了WTO的理念与规则。 4 我国国家石油公司的法律地位及其完善
4.1 新自由主义市场化改革对我国油气产业治理的影响
英日俄国家石油公司的法律地位及其变迁，分别从公法人、特殊法人、开放式股份公司演变为私法人、独立行政法人、上市公司，体现了三国在油气产业中，从维护本国石油安全而强调政府干预，到兼顾企业效益而放松管制的发展规律。该规律深受新自由主义思潮的影响。哈耶克认为理想的社会治理构架是，国家应当仅限于建立起适应于一般情况的制度，让个人根据具体时间、地点等情况自由决定其行为，因为只有与具体情况相关的个人，才充分了解该情况，并采取适当的行动[55]。亦即政府应当遵守预先制定的法律，并通过法律来管理和治理社会，而让个人和企业在市场机制中自由参与竞争，这才是一个良序法治社会运行的基本原理。
在新自由主义的影响下，主要工业化国家的能源治理制度从国家垄断和所有的模式或具有特许权垄断与严格规制的私人所有模式向自由化能源市场转换。国家石油公司在设立之初，一般以国有企业的形式由政府掌控，在非营利的基础上按政府意志运营，具有法律上的垄断地位。而在新自由主义时期，鉴于国家石油公司业绩低下、补贴负担重、亏损过大等问题，其法律地位便由垂直一体化的垄断企业让位于更灵活、更具有竞争性的市场安排。不过，由于油气产业的特殊性和国际石油市场易受地缘政治的扭曲，各国油气体制的市场自由化都有一定限度，即需要适当的政府调控、监管和能源企业的公共义务[56]。
与主要工业化国家类似，我国油气产业治理也深受市场化改革思潮的影响。新自由主义关于“市场统治”与“取消管制”的观念，客观上促进了我国对市场功能的重新认识和对政府作用的综合评价，对我国变革传统的计划经济体制与全能政府模式产生了积极影响。但有些激进观念则极力主张私有制，反对公有制，导致油气产业的国有资产流失严重、过度依赖外资等问题。我国应当在批判新自由主义的同时，吸收借鉴其合理部分，坚持市场导向，适当调整和缩减政府管制，加快经济改革和对外开放步伐[57]。仅就油气产业而言，我国加入WTO后，在能源领域做出了有限承诺，油气市场化取得了一定进展，如石油天然气行业基本实现了上下游、内外贸一体化，运营效率进一步提高。然而，我国油气行业发展的最大障碍仍是行业内的垄断经营和区域市场分割等违反市场经济规律的行为[56]。
基于我国与英日俄在新自由主义时期面临油气产业治理改革的类似需求，三國国家石油公司的法律地位及其变迁历程所体现的客观规律对我国具有一定程度的参考价值。因此，梳理我国国家石油公司的法律地位及其缺陷，并借鉴域外经验以完善相关的制度设计具有正当性与可行性。
4.2 我国国家石油公司的法律地位及其缺陷
我国改革开放与市场经济体制改革之初，政府为了统筹管理和开发能源，对能源工业实行全行业管理，调整能源结构，加快能源建设，自1982年起先后设立了三家国家石油公司中海油、中石油和中石化。
根据1982年《对外合作开采海洋石油资源条例》第5条，我国国家石油公司设立之初的法律地位是具有法人资格的行政性大型国有企业，负责国家石油行业的一体化专营权，并替代前石油部行使国家石油行业的部分管理和调控职能[58]。
按照1997年《国务院批转国家计委、国家经贸委、国家体改委关于深化大型企业集团试点工作意见的通知》第一条意见，随着经济体制和经济发展方式的转变，需要按照现代企业制度对油气行业等大型企业集团进行改组。1999年起，政府依据1993年《公司法》和1994年《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》将国家石油公司改制为股份有限公司并允许其上市[59]。
当时虽然提出了国家石油公司在国家宏观调控和监督管理下，依法自主进行各项经营活动，但经过这些年的发展，国家石油公司更多体现了国家干预的一面，而未能真正以独立市场主体之地位参与竞争，国家石油公司继续行使油气行业的一体化专营权和部分行政管理权，承担着大量的企业办社会职能。此外，我国三家国家石油公司的国有股份均占全部股份的50%以上，国家在中石油、中海油和中石化中的持股分别为81.49%[60]、50.53%[61]和70.86%[62]，虽然实行了股权多元化的结构，但主要的股东皆为国内的私营石油企业。这些缺陷严重制约着我国国家石油公司的发展。
4.3 域外经验对完善我国国家石油公司法律地位的启示
主要工业化国家的国家石油公司所处的经济、社会、政治与法律背景各不相同，其法律地位也差异较大，然而从整个发展变迁的历史脉络来看，它们之间又具有很多共性。这些共性与个性对我国国家石油公司法律地位的完善具有参考价值。虽然各国在油气行业实行国有化或私有化及其程度不同，但经济全球化尤其是WTO法律规则推动了市场经济原则的推广，对各成员国尤其是转型经济体的法律体制带来深刻的变革[56]，国家石油公司的法律地位沿着市场化道路发展是历史的必然选择，按照现代企业制度实行股份制、混合所有制改革也符合国家石油公司的发展规律。因此，我国国家石油公司的法律地位也应当按照这一规律坚定发展股权多元化和多种形式的混合所有制，并结合我国国情从以下几方面进行完善。
4.3.1 平衡国家石油安全与企业效益，现阶段更应强调安全价值
石油安全是能源安全中重要的一环，是国家经济安全的核心部分，高速发展的经济、国家战略目标的实现，要靠安全、充足的能源保证来支撑[61]，石油安全矛盾的爆发是英日俄国家石油公司设立最重要的历史背景。在石油安全问题缓和时期，随着市场开放程度的提高，企业的生存和发展问题成为主要矛盾，并间接影响着国家石油安全，因此各国开始兼顾国家石油公司的企业效益。当前我国是世界第一大原油进口国和第二大石油消费国，近年来，我国原油进口量价齐升，原油供需缺口扩大[62]，可见现阶段石油安全形势仍较为严峻，在市场化改革不可逆的历史潮流下，我国国家石油公司不应盲目逐利，应当重视石油安全问题，以保障我国社会、经济、政治等全方位的国家安全。 4.3.2 坚持国家绝对控股前提下的股权多元化，适当增加外国企业持股比例
股权多元化是上市公司的必然选择，俄罗斯国家石油公司曾坚持由内部人持股，但是上市后也逐步削减国家持股比例，面对国内外政治经济形势的压力，在保证国家绝对控股的前提下允许外国企业持股，该模式既能保障国家石油安全，又有利于企业的发展。我国国家石油公司上市后也实现了股权多元化治理结构，然而国家石油公司的国有股份占全部股份的比例过高，且外国企业的参股程度不足，被外界质疑为过高的国家干预与极低的市场化水平。我国国家石油公司要加强与外国企业合作，引进资金、技术和先进的公司治理理念，便应在确保国家利益和平衡国内外各方关系的前提下适当增加外国企业的持股比例。
4.3.3 作为独立市场主体参与竞争，并需要国家给予一定的扶持
早期，政府垄断油气资源等公共产品的生产、供给和管理的全部活动，但随着人们对公共产品需求的日益增长，政府单一供给模式的弊端日益显露，“政府失灵”现象凸显，严重制约了油气资源的有效供给。为提高油气资源的供给效率、改善公共服务质量，需要引入公共选择理论中的“重新创造市场”理念，即减少政府部门拥有的垄断权，引进竞争机制[63]。从英日俄国家石油公司的法律地位变迁之形式与目的来看，三国政府不同程度赋予了国家石油公司作为独立市场主体参与竞争的权利，以实现减轻财政负担、提高企业效益的目的。但过于激进的市场化、私有化改革，如俄罗斯的“休克疗法”导致国家石油公司几乎面临破产，因此需要结合国情及本国企业的自生能力状况，渐进式地引导国家石油公司成为独立的市场主体。我国国家石油公司与发达国家大型国际石油公司相比，自生能力仍有很大差距，应当在国家给予一定的扶持的基础上逐步成为独立市场主体，待其具有自生能力后，便可成为完全独立的市场主体参与竞争。
4.3.4 减轻企业办社会的负担，保留部分必要的油气行业行政职能
企业办社会等历史遗留问题导致企业负担过重，英日俄国家石油公司的社会服务职能与责任在其法律地位变迁过程中都被不同程度剥离，交由专门机构负责，例如英国在设立了专门管理机构后，接管了其国家石油公司的全部行政职能。不过，任何企业都需要履行一定的社会责任，作为公共企业的国家石油公司更是如此。政府与国家石油公司之间实际上是一种委托关系，国家石油公司承担了一定的公共任务，以填补市场机制无法满足的公共利益需求[63]。例如日本国家石油公司设立的初衷便是代表国家行使油气行业公共服务职能，曾面临公司负担过重、持续亏损的危机，从特殊法人转为独立行政法人后，削减了部分职能，提高了企业效率;俄罗斯国家石油公司也从设立之初完全行使油气行业的行政职能，到上市公司时期以油气行业一体化经营职能为主，必要的行政职能为辅的状态。我国国家石油公司设立的原因之一是原石油部不能妥善管理全行业的油气工业，可见能源管理机关不能完全取代国家石油公司履行所有行政职能，而且随着时代的发展国家石油公司可能会新增行政职能，作为中间路线，我国国家石油公司应逐步减轻企业办社会的负担，同时需要保留一部分必要的行业行政职能。
5 结 语
国家石油公司的法律地位产生于维护一国石油安全的需要，其变迁的根源与路径是国内外社会、经济、政治与法律等因素的综合作用之产物。虽然各国国情差异巨大，但是国家石油公司法律地位的发展方向趋同，即市场化和国际化。我国国家石油公司设立之初的法律地位及其变迁也符合该规律，至今发展为上市公司，存在诸多不足之处，面临改革的紧要关头。我国应当继续遵从该发展规律，借鉴域外经验，在兼顾国家石油安全与企业效益的原则指导下，以审慎、渐进的方式推进我国国家石油公司的独立市场主体、股权多元化和混合所有制、剥离部分企业办社会职能等方面的改革，最终实现国家石油公司的社会价值与自身价值有机统一。
（编辑：于 杰）
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The legal status of national oil company： based on the study of major industrialized countries
WANG Min-yuan1，2 HUANG Chun-chao1
（1.School of Law， Tsinghua University， Beijing 100084， China;2.Center for Environmental，Natural Resources & Energy Law， Tsinghua University， Beijing 100084， China）
Abstract China’s national oil companies （NOCs） have a profound contradiction between its marketization reform and the incompleteness and unsoundness of the national oil and gas legal system， and clarifying the legal status of the NOCs is an important basis to solve the contradiction. The major industrialized countries， represented by Britain， Japan and Russia， are rich in theoretical and practical experience during their initial and evolution of legal status. This experience embodies the general development law of the legal status of NOCs. By taking the legal status of the British and Russian NOCs as the research object， this paper attempts to sort out and analyze carefully the background and motivation of the emergence and change of the legal status of NOCs in chronological order， from the main perspective of comparative research which combining with historical and normative research methods. Deeply affected by economy， society， politics and law， especially under the influence of neoliberal trend of thought， the development process of the oil and gas industry in Britain and Russia reflects the development law， which is firstly emphasizing on government’s intervention to maintain its national oil security and then converting to government’s deregulation and taking enterprise benefit into account. Meanwhile， the oil and gas industry system of the three countries have transited from a direct national monopoly model or privileged private monopoly model to a marketization and internationalization model. Correspondingly， the legal status of their NOCs has evolved from a public legal person， a special legal person and an open joint stock company to a private legal person， an incorporated administrative agency and a public joint stock company. China has similar needs of governing and reforming the oil and gas industry with Britain and Russia during the neoliberal period. Therefore， the legal status of NOCs of the three countries and the objective laws reflected in their vicissitude have certain reference value for China. Now as listed companies， the development of China’s NOCs are seriously restricted by strong state intervention， excessive corporate social functions and relatively unitary shareholding structure. Therefore， China needs to draw on the extraterritorial experience and follow the principles of market economy and the development direction of marketization and internationalization of NOCs. To be specific， China should balance national oil and gas security and enterprise benefits， carry out the policy of limited marketization， diversity of equities on the premise of state holding， and reduce unnecessary administrative functions.
Key words national oil company; legal status; oil and gas marketization; oil and gas internationalization; oil and gas security