除了直接违法违规侵占耕地，各地还频频出现了利用城乡建设用地增减挂钩的政策来变相占地，造成“农民被上楼”的现象，近期引起了国务院和国土部的高度重视，一场专项整治行动正在吹响号角，拉开序幕。
　　
　　偏离正轨的“农民上楼运动”
　　
　　据《地球》记者了解，“城乡建设用地增减挂钩”当初出台的本意，是为了实现耕地总量动态平衡，解决城市建设用地紧张、农村建设用地大量闲置这一矛盾。2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土资源部列为第一批试点。国土资源部2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，2008、2009年又分别批准了19省加入增减挂钩试点。
　　城乡用地指标增减挂钩的政策实施数年来，在一定程度上缓解了城镇建设用地压力，对坚守18亿亩耕地红线也起到了一定的助力。通过“增减挂钩”与农村土地综合整治相结合，促进了农田集中连片开发、渠系、道路的配套，为规模经营和发展现代农业创造了条件。同时，也使挂钩安置区建设用地集约、节约，改善了农民居住条件和村容村貌。仅2009年，全国农村土地整治就新增农用地30.5万公顷，其中，新增耕地达到26.9万公顷。
　　“城乡建设用地增减挂钩属于一种指标控制，而且是一项只关注‘量’的指标。它对土地管理最大的好处就是简单易行，但耕地问题同样需要关注‘质’。”中国人民大学土地管理学博士后周威对《地球》记者说。
　　据了解，国土部门目前已确定了全国耕地质量等级调查与评定制度，全国耕地被评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差，对确实不能按数量占补平衡的地方，要求按质量等级来进行折算。此举显然是为了弥补城乡用地指标增减挂钩政策在实施过程中所显露的“同量不同质”的漏洞。
　　但是，还有更要命的漏洞。
　　依据“增减挂钩”政策而进行的大规模村庄撤并行动，被形容为“农民上楼运动”。但是，在具体实施过程中，一些地方逐渐偏离了原定的良性轨道，弊病日益涌现。一些地方擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模，挂钩周转指标使用收益分配不规范，“只占不补”、“劣地换良田”、“多占少补”等现象频发，甚至，有的地方还出现了逼农民“上楼”、“集中”、违背农民意愿强拆农房、强行改村变居以获得农民宅基地的情况。
　　
　　从“大力推行”到“谨慎推进”
　　
　　中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文近期撰文指出，以拆除农民住宅、撤并村庄的办法，来将农村节约的建设用地用于城镇，固然解决了城镇扩张缺地的问题，但却把诸多的矛盾和冲突留给了乡村和农民。
　　强逼农民“上楼”的行动，产生了诸多弊端：对农民的补偿不到位、失业农民缺少就业和生活保障、村庄传统和文化面临断裂、农村传统生活方式和生态结构被打乱，等等。
　　中国国土资源经济研究院研究员郝庆告诉《地球》记者，由于建设用地规划指標“填不饱”一些地方的土地需求，为了获得更多城镇建设用地指标，少数地方在实际操作中很不规范，而在这个过程中，农民往往处于弱势地位，利益容易受到侵害。这个问题正越来越引起国务院及有关部门的警惕。国土资源部近期已经开始强调，城乡用地指标增减挂钩试点工作将不再大力推行，而是转入“谨慎推进”的新阶段，从严控制，规范管理。
　　根据2010年11月10日国务院常务会议的研究部署，要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。
　　《地球》记者从全国国土资源工作会议上获悉，针对城乡用地指标增减挂钩试点工作中出现的一些偏差，国土部门经过全国调研摸底后，近期将进行重点清理和整治。1月中旬开始，各地国土部门首先要进行全面自查、清理，随后，国土资源部将在此基础上开展一次全国范围内的专项检查。据悉，这次专项整治行动是对2010年年底国务院发布的《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治的通知》的具体落实。
　　浩浩荡荡的“农民上楼运动”，已经到了狠踩刹车的时候。