地方私盐的治理逻辑：清季台湾新竹地区县官与盐官的行政博弈

来源 :盐业史研究 | 被引量 : 0次 | 上传用户：blogbee

【摘要】

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【作者】

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李晓龙

【出处】

：

盐业史研究

【发表日期】

：

2021年1期

【关键词】

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地方行政行政成本私盐治理台湾 local administration administrative cost illegal salt governan

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摘要：“私盐”常常作为商品或是法律上的意义而为经济史、法制史研究所关注，而光绪年间台湾新竹知县方祖荫在私盐治理中，“私盐”却主要被用作地方行政的治理工具。知县方祖荫的治理方式主要通过不定期的私盐案件对盐场地方头目进行提醒，并要求他们写下完纳盐课的保证书，而不主要在抓获多少私盐行为。当被认为“罔知轻重”的盐馆委员史传礼试图暴力毁坏盐埕以绝私盐时，便激化了与“老成练达”的知县方祖荫的行政矛盾，而致其自身被上级撤换。基于对盐法和地方社会的比较和审夺，“私盐”政策成为当地官民博弈之下地方行政的重要手段，被利用以实现盐场地方的社会治理。“私盐”作为一种地方行政名目的出现，仅是为地方行政提供一种制度运作的工具，而不是限定地方运作的法则。

关键词：地方行政;行政成本;私盐治理;台湾中图分类号：K256.9

文献标识码：A 文章编号：1003-9864（2021）01-0003-11
　　盐在传统中国的财政和民生中都举足轻重，传统时期地方行政的一类重要经济活动就是私盐治理。食盐的产运销也被置于各级政府垄断和控制的专卖体制之下。因此，私盐问题历来备受历史上和现在的学者、研究者的高度重视^①。以往研究中，大多学者从法制的视角，把私盐视作法律的一个范畴，将私盐视为官盐的对立面，把私盐贩卖视作违法的行为，进而讨论私盐的法律定义、对政治经济的危害，以及私盐的种类、诱因和政府的防范法规等^②。还有一类研究认为私盐是一种特殊商品，是官盐的市场补充，它的出现具有合理或不合理的因素，进而讨论私盐的经济意义或是市场意义，如张小也等的研究就揭示了私盐的经济逻辑^③。
　　这些研究中，“私盐”几乎都是被定义成是民间对抗盐专卖制度的方式，但也有极少的研究回归到区域私盐事件的本身，发掘私盐活动在组织民间秩序中的作用^④。在区域史研究中，我们也常常可以发现制度运作的多元性，乃至揭示出单一事件背后的社会与制度运作机制。而从地方行政看私盐治理就是一个很好的切入视角。抛开“私盐”的法律预设，而从区域社会的内在脉络，解读私盐治理之于地方行政的互动关系，将是本文试图解答的问题。本文即以光绪年间台湾新竹县地方官员处理私盐事件的原委，结合制度与区域社会，揭示私盐治理在地方行政中的意义^①。
　　本文所讨论的私盐主要指场私，即盐场走私。传统时期，政府通过设置盐场的方式，控制食盐的生产，盐场走私也常被看做所有私盐问题的开端。嘉庆《两淮鹾务考略》即指出：“透私者则自场私始。”^②如何管制盐场私盐，因此成为历代地方政府盐政治理的难题。本文透过盐场私盐治理的区域考察，也有助于加强对传统中国地方行政关系和治理模式的理解。
　　一、私盐的困境：考成体制与新竹知县
　　和盐场长官的行政抉择
　　本文所要讨论的事件发生在新竹知县方祖荫和竹堑盐馆委员史传礼之间。方祖荫，安徽桐城人，光绪十一年（1885）至十五年摄理新竹知县。史传礼，与方祖荫同乡，光绪十四年二月接替王增华，新任竹堑盐馆委员，也就是当地管理食盐产运销的最高长官。知县则负责完成县域内定额食盐销售和缉私的责任。知县和盐馆委员构成了清代地方行政中盐业治理的主要负责官员。
　　在晚清的台湾，为了方便管理和控制鹽厂产量，盐场每年都会由竹堑盐馆委员负责公告盐厂开晒与收晒的统一时间，一般是在四月到九月间^③。光绪十四年九月，又届盐厂即将收晒之际，竹堑盐馆委员史传礼突然接到巡勇的消息称：“南北厂所晒埕盐，抗不缴仓，隐匿漏私。”^④史传礼于是当即移文新竹知县方祖荫，请他晓谕示禁，禁止盐厂偷漏。方祖荫配合地出榜示禁。但示禁刚出后的九月十七日，盐馆的巡勇又发现了南厂“本日所晒之盐，被户首杨它、杨扁、杨世、杨炮，头人杨干之子杨目以等，喝令把持，将所晒一百余石之盐，颗粒不缴”。史传礼再次移文知县，希望县衙能够“立即签差拿获杨它等”，并为杜绝继续透私，还请求县衙“可否督率所募土勇，带同数十名到厂，锄毁盐埕，以绝根源而免把持”^⑤。史传礼希望由方祖荫出面，差人彻底毁掉食盐的生产场地——盐埕，认为只有这样才能彻底杜绝私盐。
　　方祖荫没有再次接受，而是当即拒绝了史传礼毁掉盐埕的请求。方祖荫告知盐馆，对于晒丁抗缴埕盐的行为，一向的做法应该是“责成（盐场）总理、头人、总巡约束”，如果总理等“通同舞弊”，应将总理等“即送县究办”，而不能断然毁掉盐埕。再者，即使真的需要“封盐埕”，也应该“先期示谕，届期带同哨勇赴埕将沙封盖”，而断不可“锄毁盐埕，绝其根源之举”^⑥。
　　史传礼接到消息后非常不满。十八日，他将此事报知给台北盐务总局陈察，指出该事“实属不成事体”，但方祖荫却谆“嘱不必认真拿办，恐酿成事端”。史传礼解释了他要求“锄毁盐埕”的理由，称：因为“南北厂之晒埕广阔”，以往采用的封晒办法常常导致有人把持滋事，因此才希望能将盐埕毁烂，“以免偷晒”^①，彻底杜绝。二十日，史传礼再次向方祖荫施压。史传礼陈述了十九日据十块寮总理、头目报称的消息，即户首彭江谟管下的晒丁“将本日十块寮所晒之盐，颗粒不缴”，北厂也发生“户首十名等管下晒丁，所晒之盐十不缴二”的情况^②。史传礼意在说明私盐问题的普遍存在。
　　方祖荫并不屈服于史传礼的施压，而是选择将该事件升级，在二十日将南厂的事情报告到台湾巡抚刘铭传处。台湾巡抚是当时台湾盐务的最高长官。光绪十三年时，在台湾巡抚刘铭传的主持下，于台北设全台盐务总局，直隶台湾巡抚，并于台南分设台南盐务分局，将北部盐务归布政使，南部盐务归台湾道主持^③。方祖荫的做法等于直接把事情报告给地方盐政最高长官。　　在报告中，方祖荫强调自己和史传礼素无龃龉，“平日盐馆移办公事，亦无不曲意依从”，唯独此次毁埕的行为“与向章不符”，且担忧激起民变，“未敢擅允照办”，因此特别向上级说明拒办的原因。方祖荫还称，此次毁埕的提议实际上是史传礼受到了盐馆幕友邹凤山的煽动，并指出此人“平日把持舞弊，愚惑史委员，无权不揽，遇紧要大事，尚敢一味狥（徇）私，袒庇总巡，以为取结无益，置而不理，总以带勇锄毁盐埕为善策”^④。“取结”是方祖荫治理新竹盐务的主要策略，即由总理等盐场地方头目写下保证书，承诺保证盐务的正常运转和约束地方盐户。
　　在后续的回文中，刘铭传表示出了对方祖荫做法的支持。刘铭传直接批复“不准擅毁盐埕，致失民业”，并特别强调对于方祖荫提到的馆友邹凤山“揽权舞弊”，要求“查办革退”^⑤。台北府知府雷其达很快也收到布政使邵友濂的公文，指责“史委员办事罔知轻重”，并要求台北府“迅饬该委员照章办理”^⑥。省级官员站在了方祖荫一边，形势对史传礼十分不利。
　　史传礼不仅没有得到长官的支持，而且幕僚还被知县参了一本，并备责成革退，心里开始愤愤不平。他并不甘心此事就此作罢，随即又上了公文，对涉及的问题进行一一辩护。在毁盐埕的问题上，他认为，南北厂盐埕“并非砖石灰筑之埕”，向来封晒，即“将盐场毁坏，使埕坏，庶晒丁无可偷晒，历来办理无异”。他辩解称，盐厂地方“族大丁多”，“屡屡抗官私晒”，而盐馆“内巡勇无几，诚恐不足以资弹压，惟有借资就近牧令之权，方可息徙薪之患”，结果地方知县“含糊答应，意甚不然”。对于幕僚邹凤山，他认为邹“并无滥权舞敝（弊）情事”，“所有公牍课项均系卑职自己一手经理，向不假手馆友”。史传礼还调转矛头，指出方祖荫“只知责人，昧于责己”，并披露了此前一年在方祖荫主持下的盐务商办中的官商勾结内幕，以表明方祖荫也有行政污点^⑦。
　　然而刘铭传对史传礼愈发不满，发文训斥他“办公要须和衷商酌”，并称“以后该委员办事如有再参差，惟有撤委，抑或该委员自行请退”^①。而隔了几天，刘铭传再次发出批文，指出经过此事，史传礼以后很难再与当地地方官“合力办事”，要求台北盐务总局“即将史传礼撤回，另候差委”^②。就这样，最终不仅幕僚邹凤山被革退，盐馆委员史传礼也在台湾巡抚的干预下被撤职。
　　该私盐案件开端于盐馆委员史传礼发现盐厂漏私后，请求新竹知县方祖荫提供支援，又出于知县意见含糊，对其光说不做的举措的不满，双方发生争执并案情升级到上级长官甚至台湾巡抚那里。事态发展的结果是，史传礼落得个“办事罔知轻重”，而方祖荫则被认为是顾全地方大局。原本只是争论如何对待盐厂地方私盐问题，最终却是以盐馆委员与地方官龃龉不合被撤职而收场。这个原本简单的案件出现不寻常的结果，背后蕴含着非常深刻的地方行政逻辑的道理。在对待地方私盐问题上，方祖荫和史传礼的决策出发点是不同的。他们的出发点主要基于所在职位的考成压力，双方实际都在极力争取行政利益的最大化。
　　清代盐法对于兼管盐务的州县等官员有严格的考成制度。其主要规定如下：“兼管盐务之知县、知州、知府、布政使各道，欠不及一分者，停其升转;欠一分以上者，降俸一级;欠二分三分者，降职一级;欠四分五分者，降职三级;欠六分七分者，降职四级……缺八分以上者，革职。”^③光绪十三年，当知县方祖荫接到台北盐务总局“将竹堑馆暨南北各晒厂盐务归县承办”^④命令时，就十分抗拒。方祖荫回复称：“盐务归县承办，固属有裨于公，惟新邑事务繁多，恐未能专心经理，而盐务之利病在乎私贩，尤在经理之得人，即或专心致志，尚虑耳目难周，若由县兼办，靡特疏失堪虞，转恐有亏课项。”方祖荫认为“以县办莫若招商”，提议“援照从前定章，招令殷实绅商承办”，并迅速招得商号金联和承贌^⑤。出于盐务考成压力，方祖荫根本不愿意接过盐务和盐厂这单差事。如果兼管了盐务，一旦完不成征课，轻则被停止升转，重则甚至面临革职的风险。
　　但金联和勉强维持了一年后，盐务于光绪十四年还是再次改归官办。也就是方祖荫最终没有躲过盐务的考成要求。而史传礼则在该年二月接替王增华出任竹堑盐馆委员。作为监管盐厂的官员，史传礼同样也要面临考成的压力。根据清朝的规定，盐场收盐不足，经管官员要受到责罚。“缺额不及一分者，罚俸六个月;一分以上者，罚俸一年;二分三分者，降一级留任”，以至“七分以上者革职”^⑥。对于晒丁漏私失察的官员，责罚更重。据称：若私盐“审出买自场灶，即将该管盐场大使并沿途失察各官，题参议处。”^⑦“如灶丁販卖私盐，场大使失于觉察者革职;知情者革职，交部治罪。”^⑧而且一旦私盐从盐场流出，势必会影响到正常的官盐销售，由于盐馆委员还要负责销盐的任务，一旦官盐销售达不到朝廷派定的额度，委员也将面临考成责罚。所以面对“竹堑馆兼司盐厂弊窦最多，素称难办”^①，史传礼在遇到盐厂接连出现晒盐匿不缴收、十不缴二时，才会如此急切想借助地方州县的力量彻底毁坏私盐的“作案工具”——盐埕。
　　清代地方官府，无论是盐场还是州县，对于盐场生产人群的管控能力是极为有限的。更何况新竹盐厂设置的时间并不长，新竹县的建县时间也很短，当时的新竹知县方祖荫还面临着处理新竹、苗栗“分县而治”的“分界事宜”^②。出于种种考虑，方祖荫并不认同史传礼的激进做法。更何况刘铭传曾指示“现在台湾饷项支绌，全赖盐课、厘金以资贴补”^③，方祖荫实在不敢为保持与史传礼的官员间的良好关系，而冒着破坏盐厂“旧章”，毁坏盐法的风险，即便史传礼还是他的同乡。史传礼则指责方祖荫“屡屡相渎者实繁，事事被置高阁而不问者亦多”^④。最终两人落得个难以“合力办事”的名声。　　当私盐案发的时候，“为政老成练达”^⑤的知县方祖荫从其职权的利益考虑，他担心逼得太紧会激起民变，“倘若变乱成法，通同妄为，因而激滋事端，不特卑职考成攸系，而地方大局攸关。”^⑥他认为应该“行示谕”，“仰南北两厂总理、头人、晒户人等知悉”，“自示之后，如敢仍蹈恶习”，再“拿获究治”^⑦。而盐馆委员史传礼则是出于收盐、销盐考成压力的角度来看待私盐，以为南厂晒丁已经“屡屡抗官私晒”，若不借此机会，好好弹压一番，恐怕影响日后的盐务。双方实际上都是衡量了制度和社会影响的轻重而制定自己的策略。
　　二、抉择的社会基础：清季台湾新竹地区的
　　县政与盐政的行政困境
　　如果我们仅仅将上述事件理解为地方政治生态中的日常官斗的话，就大大掩盖了其所包含的地方行政运作的丰富内容。这个事件过程中显然存在很多看似不合理的地方亟需深入解读。我们相信涉案官员双方的举措都是基于当时当地的制度与社会互动下的地方行政形态而做出的。新竹县作为清代新开辟地区，对于当地的制度运作与社会互动的已有研究已经说明地方治理中的许多灵活性及其对地方社会的形塑过程^⑧。唯一不同的是，盐专卖制和盐场建制是一套在清朝内地已经运行得十分成熟的制度，对于这套制度如何影响到新竹县的地方行政，却常常被研究者所忽视。
　　新竹县位于台湾岛西北部，旧称“竹堑”，曾设立淡水厅同知，光绪四年由淡水厅分出设县。新竹地区并不是台湾岛的主要产盐地区，当地居民最初只有零星的食盐生产。台湾岛的产盐地主要集中在南部，北部新竹地区的盐厂历史并不长。据说咸同年间一群来自泉州郭岑的杨姓族人将新式的制盐法带入当地，由此食盐生产才逐渐兴盛起来^①。同治年间的《淡水厅志》记载：“淡水无盐埕，近如厅西南五里许之虎仔山，民自试煎晒。”^②《台湾私法物权编》所收文献中也提到，同治年间，北厂油车港的一处盐埕，“适蒙吴道宪面谕：该地庄人要于此地晒盐者，应即纳税。”^③同治六年（1867），经台湾道吴大廷请准，该地产盐改归官办，设立盐场，包括虎门仔的南厂、油车港的北厂和十块寮厂三处，“民自建造盐埕开晒，归课发售”^④。
　　之后，新竹食盐生产的规模逐渐扩大，在光绪年间甚至基本达到满足供应新竹地区食盐需求。同治七年以后，新竹县以“竹堑盐务总馆”为主管地方盐务与盐场事务的机构。盐馆设委员一名，盐馆委员的主要工作包括征收盐课、管理盐厂与子馆和查缉走私^⑤。盐厂即指南厂等，常常是作为盐场分支机构的称谓。
　　新竹盐厂的设立，实际上是同治年间地方官府为了对已经在该地晒盐的人群收税并实行管理。也就是说，盐厂是对当地已经自发形成的产盐聚落的官方认定，当地业已形塑一套自身的社会权力结构。在上述案件中，史传礼曾提到南厂的地方社会状况，称：“卑馆之南厂，地名虎仔山，杨姓一门人本凶横，历来积案叠积如山。”^⑥又称：“南厂地方辽阔，杨姓族大丁多，屡屡抗官私晒。”^⑦而方祖荫也并不否认这一说法，他甚至也认为：“南厂杨姓晒丁既众且顽，本不易于抚辑，在无事之秋尚可绳以官法，目下地方多事，全藉恩威并济。”^⑧此外，十块寮的彭姓宗族同样是盐厂的大族^⑨。
　　为了管理盐厂，当地官府设立了总理等名目作为基层组织管理的头目，《新竹县志初稿》记载了当时盐厂的组织管理模式，称：
　　其晒盐之法，每厂设正总理一名，年给辛工银一十二圆;副总理一名，年给辛工银八圆;头人四名，每名年给辛工银六圆;户首十六名，每名年给辛工银四圆。以上辛工，由课馆委员支发。^⑩
　　盐馆委员沈继曾于光绪十二年称：“卑馆南北厂埕上走私，去年秋南厂总理、总巡业经复设，管束有人。”^○¹¹即总理等头目应该设立于光绪十一年秋。这些管理人员包括了正副总理、头人、户首等名目，似乎盐厂基层的管理机构已经十分完善。但若结合《十块寮厂总理头目户首暨晒丁姓名人口清册》^①《北厂总理头目户首暨晒丁姓名人口清册》^②和《南厂总理总巡等为违封偷晒据请禀明事》^③等文献，我们可以发现，各厂的主要核心管理人员的分布与地方宗族十分契合。
　　南厂总理杨超俊，总巡杨鸿霖，头目杨对、杨迁、杨干、杨极，其他户首、晒丁基本都姓杨，极有可能出自同一宗族。北厂总理郑德宗，头目陈尔立、黄奠邦、韦文营，户首、晒丁以陈、郑、黄、韦等姓氏为主。十块寮厂总理彭洵淮，头目彭钟正，户首彭章、彭谟，晒丁主要都姓彭，而彭姓是十块寮厂的大族。已有的一些研究也表明宗族在新竹地方社会发挥着重要的作用^④。总理等头目与盐厂地方宗族的契合，说明了地方官府實际上是利用了地方宗族来管理盐厂。方祖荫甚至一度将“族长”与“总理”等名目并提，称：“南北厂设立总理、头人、族长、户首各名目，原为管束晒丁，以杜走私。”^⑤族长是宗族的首领，总管全族事务，在这里却被视为管理盐厂的头目。
　　盐场依赖地方势力参与组织管理，也与清朝盐场管理的制度有关。清代盐场的核心制度沿袭了明代的做法，它并没有成为地方独立的行政机构，也几乎没有从朝廷那里得到任何必要的财力来维持盐场的运作，资本雄厚的盐户在明代中后期成长起来，成为盐场的官方代理人，清朝基本维持并确立了这种“以商养灶”的盐场运作模式^⑥。台湾原来归属的福建省，盐场商人的角色常常是由地方宗族所代替^⑦。台湾府则在雍正初裁革官商，确立了“官收官卖”的制度，即由府县“先借拨银两，将各场晒丁之盐，官给价银，尽数收买”^⑧。晒丁将盐交到官仓，由官府付给工本费，即所谓“各处庄民晒盐四百斤，归入课馆，给价银一圆”^⑨。也就是说，台湾地区的盐政并没有商人的支撑，而是归附地方州县管理。盐馆设置以后，则成为盐场的直接管理机构。所以在前述盐厂私盐案中，史传礼作为盐馆委员，按照制度规定是要负直接责任的。　　虽然负有事权，但地方官府实际上并没有足够的财力参与到盐厂的管理中去。为保证盐场“所出之盐，尽数由官盘收入仓”^⑩，官府所能采取的措施就是不定时对盐厂进行巡查，以防止晒丁将盐另做他用而不交到官府设置的盐仓。新竹县的做法也是如此。据称，“南北厂晒丁多匿盐私偷散卖，至四五月，既要多募哨丁百十名到各处巡缉，以致用费浩大。”^①
　　新竹虎仔山等地方，作为新兴的盐厂，继承清前期盐场管理的制度特点，由于缺乏必要的政府经费，并未形成任何严密的基层管理组织，而是借助地方势力进行盐场的自我管理。这种行政困境，也决定了地方官府并不可能对盐场实行严格的管理制度。不时巡查的举措已经是地方官府所能采取的最大限度的行政投入。
　　三、“取结”：从“行政成本”出发的
　　私盐治理策略
　　不时巡查并不能满足地方对私盐治理的行政需求，总理、總巡等地方组织头目还要求官府对其形成管束。但在上述的行政困境下，如何实现对盐厂头目的管束是地方盐务的另一重要内容。
　　光绪十四年十月，台北盐务总局撤销了史传礼的委员职务，另外选派王秉寿为竹堑盐馆委员。王秉寿上任之后，南厂私盐案再次被重新提起。重提旧案的原因与之前史传礼的动机是一致的，即盐课考成。据称，“核计九月所收埕盐与八月相较，约减去六成之五”，而且“私盐遍地，官销塞滞，课项短绌”。不过，不同于史传礼的处置方法，王秉寿主要针对“抗缴走私”的南厂户首杨它等五人，移文请求方祖荫能够“饬差签拘杨它、杨炮等五人”，“惩责究办，以儆刁抗而整盐纲”^②。
　　方祖荫很快派人会同南厂总理杨超俊一起，传讯杨它等五人，最终发现杨它等三人已经外逃，只有杨炮、杨品二人被带到了衙门。虽然此二人“坚不承认匿盐贩卖”，但最后方祖荫以“事经盐局委员移送到案”，判决“枷号示众两月释放”^③。过后不久，方祖荫又收到王秉寿的移文，为杨炮等二人及外逃的杨它等三人请求“宽释”。大意是，南厂总理杨超俊向王秉寿求情，并保证对于外逃的杨它等三人“若回家”，“定痛斥其改过自新”，并保证“后若再蹈故辙，均为（超）俊等是问，（超）俊等愿一同坐咎”，并“理合具备保结佥恳”^④。
　　方祖荫也同意了王秉寿的“移请宽释”，让杨炮等二人签了切结状，然后释放。切结状即保证书，保证“以后不敢阻扰抗缴，亦不敢飞（非）为”^⑤。除杨炮等二人外，南厂总理杨超俊及总巡、头目等人，也被要求签署保结书，保领杨炮等五人，“以后断不敢非为情事，如有此情，均唯（超）俊等是问”^⑥。至此，南厂私盐案才算了结。
　　这个过程，王秉寿以“私盐遍地，官销塞滞，课项短绌”的重大事故，最终换来杨超俊等盐场基层头目的一状保结书后又出面为其求情，我们似乎可以认为王秉寿的目的就是为获得这一状保结书。
　　实际上，在之前方祖荫和史传礼的往来移文中，方祖荫也反复提到“务将所晒埕盐，每日尽数缴仓，并取具不敢抗缴甘结缴查”^⑦，重点在于取具甘结。杨超俊及头目、户首等，在督促晒丁“逐埕封盖清楚”后，也要“具切结状”上缴盐馆^①。而史传礼的幕僚邹凤山则认为“取结无益，置而不理”^②，才会想出毁坏盐埕的方法。反观之，也就是说，在方祖荫和新任委员王秉寿那里，取结才是实现盐场地方行政治理的关键。
　　取结并非是在南厂私盐案后才出现的，而是地方已经形成的处置私盐案的一种行政惯例。光绪十一年，盐馆哨勇抓到走漏私盐的北厂族长陈火珠，由时任竹堑盐馆委员沈继曾移归新竹知县彭达孙办理。彭达孙查明陈火珠“凡天阴盐少，在厂照料收盐，遇埕盐旺晒，（则）名为在海边查看盐埕，实则与各晒丁舞弊走漏私盐，一担分得钱二三百文不等”。但该案的判决结果是，将陈火珠“开革”，“另选诚实妥靠之人”^③。陈火珠随后则被“本城北门街铺户泉珍号”保领出狱，泉珍号只出具了“具保领状”，保证“日后不敢滋事”^④。
　　光绪十二年十月，盐馆委员拿获南厂盐丁杨鞋漏私，将其移交县衙，经查事情属实后，“佐枷号发南厂示众，俟满日取保释放”^⑤。据说杨鞋只是“偷扫课盐二十余斤，未有发卖”^⑥，但盐馆却因此换来南厂总理杨超俊、总巡杨合、头目杨极、杨迁、杨对、杨干等签具的“保结状”。该状称：“如敢走私情事，唯总理巡头目是问，愿甘治罪，（超）俊等并约束各晒丁安分守己。”^⑦
　　光绪十三年闰八月，因为私盐太过猖狂，知县方祖荫传讯南厂总巡杨合、总理杨超俊到衙门提讯。方祖荫虽然当堂没有问出“通同舞弊”的私盐行为，但转而指出“惟奈私盐太多，该总理等咎所难辞”，并称“本应查办”，不过“姑念认非情愿”，所以“以后谨慎防巡，将功补过”^⑧。其实，方祖荫目的就是要借此告诫杨超俊等人，走私的行为要收敛一些。杨超俊等连忙表示不敢通透偷漏，并纷纷签下切结状，声明“如有此情，察出愿甘治罪”^⑨。十块寮总理彭清淮、北厂总理郑德宗随后也都签署了保结状，声明保得十块寮或北厂头目等，“嗣后小心奉公，所有管辖晒丁，更须从严约束，逐日耕晒，埕盐颗粒归仓，不敢丝毫私漏”^⑩。
　　以上几宗案件，无论是否查出私盐，都未参照大清律中的私盐法进行办理和惩处，其处理方式均是签具切结状了事。为什么地方官府会用取结的方式来治理盐场呢？结合前文的分析，我们认为至少有两方面的原因。一方面是“新竹食盐全赖南北二厂及时开晒”^○¹¹，因而官府不能对晒丁过分打压，否则可能影响正常的生产。同时更多的也是因为私盐禁之不尽。据南厂哨勇张海供称：“走私卖放盐担并非小的一人，户首诸人均各皆有。”^①“政令不行，遍地皆私”^②可能是当时新竹盐厂地区的常态，地方官员也并不是不了解这样的情况。但另一方面，地方官府并没有十足的把握能够彻底根治私盐。光绪九年大潭乡私盐案中，地方官府曾一度想采取强硬的措施，但很快就显露出了武力不足的尴尬。据称：　　六月二十八日，着勇丁余石生等协同大潭贩馆巡查私盐，适遇刁恶吴阿相偷漏，当即拿获私盐六十余斤，挑入贩馆，随往伊家巡查，不料该恶兄弟并妇女十余人排抵辱骂，并欲放火焚人，诸丁畏莫敢入。^③
　　盐馆勇丁巡缉私盐时，结果碰到对方人多势众，并且企图放火焚人，“畏莫敢入”。虽然随后吴阿相等即被官府警告，但他们却并未就此收敛，“不惟仍蹈前辙，并且肆意法外，目下团境煎私者不下数百人，皆因恶声称本家举人吴士敬、刁绅廖赞元包揽无事，未见差勇下乡，坐定官长不办，以致一倡百和，结党成群，巡丁数个畏蛮势而莫撄”。盐馆官员甚至自嘲“海口皆成私销之地，敝馆终为空设之区”^④。
　　种种情况表明，地方州县并没有足够的财力和人力去对付私盐频发的盐场事务，甚至都没有足够的经费来维持缉私事务。但晚清“台湾饷项支绌，全赖盐课厘金以资贴补”^⑤，巡抚刘铭传等对于维持台湾盐政极其关注，对地方官员的盐政治理也十分严格。上有朝廷考成，下有绅民阻扰，地方官府的处境十分难堪。因此，最佳的方式就是继承以往的做法，依赖地方权势来维持盐厂秩序。为此，方祖荫才会强调“晒丁抗缴埕盐，向应责成总理头人总巡约束”^⑥，才会极力反对史传礼武装介入盐厂私盐案和暴力毁坏盐厂盐埕的行动。方祖荫也才因此将史传礼穷追不放的毁埕要求上诉到台湾巡抚，也是为寻求继续维持盐厂业已形成的折衷政策。而各級官员迅速对私盐案作出指示，乃至最终撤换史传礼，就是担心“办事罔知轻重”的史传礼可能采取极端手段，破坏已有的官民“协议”，从而影响到地方盐政。
　　当然，我们相信地方官府也了解一纸切结状并不能就保盐厂永世太平。盐厂走私还是会继续，为了完成考成，地方官府就需要不时通过私盐案向盐场基层头目取结，不断提醒他们收敛走私的行为。这就是我们看到的前文所呈现的地方官府不断地向盐场头目要求取结。为了减少私盐流通，官府只能不断通过发现的私盐案件与盐场地方人群，主要是总理、头目等盐场权势人物进行“谈判”，并借机提醒他们收敛走私行为。在这个意义上，私盐已经不是法律意义或者市场意义上的“私盐”，而是在地方制度变通下的官民博弈的工具。
　　结语
　　台湾新竹地区原为新移垦社会，在其历经百余年的发展和演变进程中，逐渐将清代内陆的传统文化和制度移植进来^①。新竹的盐厂在同治年间才设立，新竹县更是光绪初才立县，无论是盐场还是州县，在该地区的行政建制时间都很短，尚且还处于制度移植和完善的过程。这也给我们提供了考察地方行政运作的绝佳机会。
　　方祖荫和史传礼官场互殴的案件及上级的处理过程，充分显示了当时台湾新竹地区私盐的行政治理策略。为了应付朝廷的考成和维持盐厂的地方稳定，新竹地方长官并不愿把“私盐”作为一种法制上的惩戒策略，对私盐从案人员施以酷刑，甚至我们都看不到如何援引《大清律例》进行处罚的判决。更多的是，地方长官把私盐作为一种行政策略，作为官府与盐场人群进行谈判和约束的工具。这里面有着地方的行政和财政力量不足的无奈，无法通过严刑峻法实现对盐场的治理，而选择采取将私盐案作为与地方博弈的手段，通过不断的私盐案给业已形成一定社会权力结构的盐场社会及其基层头目予以警告，并通过“取结”的方式获取盐场基层头目的保证，以达到施压施政的效果。“取结”是私盐治理在地方行政运作中的变通。这显然不是简单的“上有政策，下有对策”，而是传统制度的变通机制使然。
　　通过这一案件，我们对于传统时期地方政府缉私行为的有效性似乎也不能过高估计。尤其在基层盐场，清朝的盐政重心在于盐的运销，在于完纳盐课，盐场只求收足食盐即可^②，因此投入盐场管理的财政开支和力度也就十分有限，而相应的，地方官治理的目的也主要在于完成所在职位所要承担的责任。在这个意义上，我们有必要重新理解“私盐”，尤其是其在地方行政中的意义。在本文所叙述的故事中，私盐更体现其社会性的一面。在清代的地方盐场制度中，“私盐”作为一种地方行政名目的出现，仅是为地方行政提供一种制度运作的工具，而不是限定了地方运作的法则。私盐更像是张弛地方关系的一种博弈工具。
　　（责任编辑：王放兰）
　　The Governance Logic of Local Illegal Salt： The Administrative Game between
　　County Officials and Salt Officials in Hsinchu，Taiwan in the Qing Dynasty
　　LI Xiaolong
　　Abstract：Illegal salt is often regarded as a kind of commodity or the meaning of the law， and has been paid attention to by the researchers of economic history and legal history. However， in the management of illegal salt by Fang Zuyin， the magistrate of Hsinchu， Taiwan during the Guangxu period， illegal salt was mainly used as atool of local administrative governance. The governing method of Fang Zuyin， the county magistrate， mainly reminds the local leaders of the salt field through irregular salt smuggling cases， and asks them to write down the guarantee letter for the completion of salt revenue， rather than catching salt smuggling acts. Shi Chuanli， a salt official who was considered to be indifferent， tried to violently destroy the salt house in order to avoid illegal salt.He intensified the administrative conflict with the veteranprefect Fang Zuyin and was eventually replaced by the superior. Based on the comparison and scrutiny of the salt law and local society， the illegal salt policy has become important to the local administration under the game between local officials and the people， and is used to achieve social governance in the salt field. The emergence of illegal salt as a name for local administration only provides a tool for local administration to operate the system， rather than restricting local operations.
　　Keywords： local administration; administrative cost; illegal salt governance; Taiwan