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[摘 要]农村土地流转推动县城人口聚集，县城人口聚集带动农村土地流转，二者相辅相成，相互促进。在政府的主导下，出台相关的政策和措施，保障进城落户农民的利益（尤其是土地经营性收入），可以促进农民进行土地流转，从而推动农村人口向县城人口聚集。
[关键词]县城人口聚集 政府主导 土地流转 土地经营性收入
[中图分类号]F371.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）12 — 0086 — 02
没有土地流转和集聚，一家一户实现不了农业现代化；没有土地流转和集聚，城市人口集聚就是一句空话。政府在主导城市化过程中，如果不能很好地主导农村土地流转，就难以保证进城农民在农村的土地经营性收入，进城农民在农村的土地经营性收入得不到保障的情况下也就难以在县城安居乐业。在大力实施县城人口倍增的大背景下，我县如何做到既保证农民在农村的土地经营性收入，又能够让进城农民在县城安居乐业，有效聚集县城人气，这是当前亟待探索和解决的大问题。
一、当前万安县农村土地流转的现状
农民就业渠道增多，开辟了农村土地流转市场。多年来，我县农村土地流转市场较为活跃，总体在“依法、自愿、有偿”的政策框架内运行，流转面积逐年扩大，集中连片流转的土地不断增加，推动了农民向非农产业转移。但是由于政府主导作用发挥不够，土地流转速度趋缓，流转市场“暗流涌动”，农村土地不规范流转，不仅侵害了农民的合法权益，而且也造成了农村土地弃耕抛荒，在一定程度上影响了农民进城就业的步伐。
（一）农村土地流转的数量和占比
2006年我县承包经营的农户为57900户，承包耕地351180.4亩。截止2012年5月，全县耕地流转面积为21029亩，占承包面积总量的6%，其中流向专业大户8740.88亩，占流转总量的41%。从流转方式来看，转包14732亩，转让385亩，互换867亩，出租5045亩，分别占流转总面积的70.1%、1.83%、4.12%、24%。全县林地总面积215.8万亩，其中生态公益林面积67万亩。到目前止，累计流转林地17.72万亩，占全县可流转林地总量的12.2%。其中：国有及国群联营山林4.5万亩、集体统一经营山林0.21万亩、个人自留山（含责任山）13.01万亩，分别占流转总面积的25.4%、1.2%、73.4%。
（二）土地流转较为活跃的区域
耕地主要流转区域为五丰、芙蓉、枧头、百加、窑头、潞田、韶口、高陂。林地主要流转的区域为宝山、涧田、顺峰、枧头、百加、窑头、潞田、韶口、弹前等乡镇。总体情况是耕地流转市场在下乡片较为活跃，林地流转市场在上乡片较为活跃。
（三）土地流转的偏好群体
对耕地经营权流转有预期的有三类人：一是想通过流转把手中的零散块地变得更集中；二是离土不离乡外出打工，留下口粮田，其余地块流转出去；三是常年外出打工，想把全部土地流转出去。？近年来，在国家农业利好政策鼓励推动下，越来越多的种养大户、业主、企业在农村集中成片租赁土地，如枧头镇九斗村、兰田村、建村的农户将1762.88亩土地流转给了兰丰农业种植专业合作社。全县100亩以上的种粮大户有37户，承包耕地面积8740.88亩，土地流转规模在10-100亩427起，100-500亩的流转17起，500亩以上流转3起，比前几年有较大增加，流转期限一般都在5年以上，有2起在20年以上。
对林地经营权流转的偏好群体是人均山林面积较多、经济实力较弱、缺乏经营能力与技术，且地处相对偏僻的农户。接受流转的群体主要是民企和造林大户。全县流转的17.72万亩林地中，流入民营企业12.01万亩，流入造林大户5.21万亩，如我县知名度较高的高产油茶种植大户郑小安、陈小伟，其接受流转林地都在万亩以上。
二、农村土地流转的利益分析
（一）农村土地流转的方式
1、耕地流转形式主要有五种类型：
（1）转包。土地承包户将土地使用权转包给其他成员，这是我县农村土地流转的主要形式。主要有两种方式：一是土地承包户与他人协商，将承包地转包出去，这种方式较为普遍；二是土地承包户自愿将承包土地委托村、组转包给他人，如枧头镇九斗村，有224户农户将1027亩耕地委托村委会转包给鸿西农业有限公司经营，主要种植水稻、蔬菜。
（2）出租。土地承包户将承包土地以出租的方式租赁给本集体经济组织成员以外的农户、专业大户或农业经营单位经营，此种方式多为乡村通过招商引资，争取农业专业大户或龙头企业来承租土地，开展农业生产经营。全县通过出租方式流转的土地面积5045亩，占土地流转总量24%。
（3）转让。土地承包户进入非农产业，有了稳定的非农收入，已经改变农民职业身份，他们为了避免因土地抛荒和自身经济利益受到损失，一次性将土地承包经营权转让给本集体经济组织成员。这种转让方式流转的土地385亩，占土地流转总量1.83%。
（4）互换。土地承包户之间为了自身生产管理便利或适应专业化生产的需要，双方自愿协商交换土地使用权。通过互换流转的土地867亩，占土地流转总量4.12%。
（5）入股。土地承包农户将土地以股份形式加入农民专业合作社，这是近几年来我县农村出现的土地流转新形式，尽管目前流转面积不大，但呈现出发展趋势。不仅有利于农业规模化、专业化、产业化经营，而且有利于农民财产性收入最大化。如超思琛农业种植专业合作社在百嘉九贤村流入土地1538.88亩，其中有63户承包户是合作社社员，他们将1081亩土地以股份形式加入合作社，每亩地折算300元股金入股，年终决算后按资金量进行分红。
2、林地流转方式。从全县林地流转的情况看，主要以自由交易且山场集中连片为主，即出让人、受让人双方协议确定价格和流转期限。目前，林地流转的期限有20年、30年、40年不等；流转价格根据现有森林资源情况、道路交通情况、地类等情况以及市场行情而定，且一次性付清转让金。 （二）流转价格
县域内，因耕地的位置与土质缘故，耕地的流转价格差异较大，一般农户间流转价格100—300元/亩，集中连片流转的价格为350—400元/亩。下乡耕地流转价格普遍为300—400元/亩，上乡耕地流转价格普遍为200—300元/亩。林地流转经营权一般为30年，价格行情看涨，大概为林改后时的2-3倍，达到600-700元/亩。
（三）农村土地流转的效益分析
1、经营主体受益分析。推进土地流转，有利于发展适度规模经营，培育新型农业经营主体，提高单位面积产能和效益，实现农业产出效益最大化。同时，也有利于更多农户跳出农业，进入非农产业就业创业，获取流转收入和务工经商的双份收入，实现农业生产经营零风险。据测算，农民每流转一亩耕地，可获得纯收入近300-400元，加上中央直补资金每亩可以获得500多元的现金收入。农民由原来的单一土地经营者转变为雇工或产业工人，务工创业收入超过1万元。土地实现规模经营后，经营人可获得一定的中央补助，包括购置机械等方面的补助，机械连片作业，节约了人工、柴油、机械损耗，亩均耕作成本降低5%-10%。林地流转效益同样十分明显。长期以来，由于受到国家政策的约束，加上林农怕政策有变且其本身缺乏经营山林的经济实力，使大量的自留山、责任山被搁置，让其自然生长、自生自灭，经济效益贫乏。林改后，通过流转山林直接变现，从而保障了林农利益。
2、区域社会效益分析。土地流转后，农业生产经营单位扩大，经营主体素质提高，政府在农村的公共资源利用效率大大提高。更为重要的是，通过土地流转，使不再从事农业生产的农民有了进城的冲动和预期，县城人口的聚集不仅为城市工业提供劳动力，而且为服务业发展提供需求，这就为统筹城乡发展最终解决农村问题提供了现实基础。
3、经营权属变更利益趋向分析。尽管农村土地流转给农民带来实际利益，但客观地说，农村土地流转的收益一般向受让方倾斜。尤其是林地，投资经营主体得利更多。
三、政府主导农村土地流转市场十分必要
（一）农村土地流转隐性市场很大
农村土地抛荒严重，据预测，2012年全县实际抛荒面积达3万亩，占耕地面积接近10%，上乡片区尤其严重，抛荒面积达到1.6万亩，占该区域耕地面积20%。很多农户因为耕地少，增收困难，长年在外务工，而农村的承包地由于田块小，作业难度大，加之难以连片，流转十分困难。这些待价而沽的土地成为我县较为独特的土地流转隐性市场，随着时间的推移这个隐性市场将继续扩大。
（二）保障农民土地经营性收入的前提
土地流转过程中，农民对相关政策法规缺乏认知，对土地的所有权和经营权归属缺乏了解，对土地的市场行情和交易技巧把握不准，农民要获得稳定可靠的土地等经营性收入，单纯依靠自身觉悟在现阶段显然不够，政府必须加以监管、引导，提供服务。
（三）政府主导农村土地流转十分必要
没有政府主导的农村土地流转市场是不规范、不健康、也是难以持续的，民间许多无契约流转已经成为不稳定因素，一些专业大户巧取豪夺，造成农村资源分配的严重不公，久而久之势必给农村社会稳定埋下隐患。政府主导的必要性不仅在于区域性农业行为的选择，包括农业发展路径和产品发展方向的个性化选择，注重吸收和有意识地培育具有战略眼光的农业企业家，活跃我县农村土地流转市场，而且更为重要的是在于有意识地减少农民，减少村庄，为城市发展不断积蓄力量。另外，有序变更土地权属，从而保障农民利益不受侵害也显得十分必要。
四、保障土地经营性收入将成为农民进城动力
给农民适当的资金补助，同时保留其土地承包经营权不变，山林经营权不变，在这种利好政策引导下，农民进城冲动较为强烈。据移民办今年6月份初步调查显示，库区、深山区、地质灾害频发区有700多户近3000人有进城购房就业预期。但是可以预见，农民进城预期在农村土地经营性收入得不到保障的情况下仍有可能改变，即使在县城购房，仍有可能回村种地。因此，保障农民土地经营性收入仍是关键，必须设法破题。
（一）建立农村土地产权交易中心
考虑到进城农民分散，土地集中连片困难等实际情况，建议建立覆盖全县范围内的土地流转市场，使土地流转在更大范围进行。该中心可与林业要素市场合并，为副科级事业单位，直属县政府。运行程序为：农民进城购房后，向乡镇提出土地经营权流转意向，乡镇实地勘验后与农民签订代管协定，由乡镇汇总土地宗数，然后交由农村土地产权交易中心负责交易。中心按规定收取适当交易管理费。
（二）风险评估
政府主导农村土地流转存在一定的风险，表现在土地集中连片难，大户培养难，交易及时率难以保证。但是风险应该可控。假定农民进城每年可以达到5000人，那么农民需要流转的耕地约为5000亩，按300元基准价算，需要150万元，与农民进城对县城经济的拉动比，仍然是微不足道。
（三）降低风险的措施
1.以农业发展路径和产品发展方向的个性化选择，吸引和培育有战略眼光的农业企业家。目前，我县土地流转的受让方大都对政策扶持的预期比较高，对农业经营收益的预期反而比较低，这在一定程度上影响了农村土地流转的进程。我县农业禀赋独特，尤其是发展有机农业的条件优越，以举办“万安品鱼节”为契机，大力宣传我县倡导有机农业的政策和环境，唱响万安“祈福圣地”品牌，吸引更多大型农业高端企业落户万安。同时，引导鼓励社会民营资本投资农业，扶优、扶强、培育壮大重点农业龙头企业。
2.运用价格杠杆撬动农村土地流转。完善的土地流转市场要充分发挥其价格机制，使得土地流转价格能充分反映土地流转供需双方的供给需求关系，引导农村土地合理流转，确保农民在土地流转中获得更大利益。
〔责任编辑：史焕翔〕
[关键词]县城人口聚集 政府主导 土地流转 土地经营性收入
[中图分类号]F371.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）12 — 0086 — 02
没有土地流转和集聚，一家一户实现不了农业现代化；没有土地流转和集聚，城市人口集聚就是一句空话。政府在主导城市化过程中，如果不能很好地主导农村土地流转，就难以保证进城农民在农村的土地经营性收入，进城农民在农村的土地经营性收入得不到保障的情况下也就难以在县城安居乐业。在大力实施县城人口倍增的大背景下，我县如何做到既保证农民在农村的土地经营性收入，又能够让进城农民在县城安居乐业，有效聚集县城人气，这是当前亟待探索和解决的大问题。
一、当前万安县农村土地流转的现状
农民就业渠道增多，开辟了农村土地流转市场。多年来，我县农村土地流转市场较为活跃，总体在“依法、自愿、有偿”的政策框架内运行，流转面积逐年扩大，集中连片流转的土地不断增加，推动了农民向非农产业转移。但是由于政府主导作用发挥不够，土地流转速度趋缓，流转市场“暗流涌动”，农村土地不规范流转，不仅侵害了农民的合法权益，而且也造成了农村土地弃耕抛荒，在一定程度上影响了农民进城就业的步伐。
（一）农村土地流转的数量和占比
2006年我县承包经营的农户为57900户，承包耕地351180.4亩。截止2012年5月，全县耕地流转面积为21029亩，占承包面积总量的6%，其中流向专业大户8740.88亩，占流转总量的41%。从流转方式来看，转包14732亩，转让385亩，互换867亩，出租5045亩，分别占流转总面积的70.1%、1.83%、4.12%、24%。全县林地总面积215.8万亩，其中生态公益林面积67万亩。到目前止，累计流转林地17.72万亩，占全县可流转林地总量的12.2%。其中：国有及国群联营山林4.5万亩、集体统一经营山林0.21万亩、个人自留山（含责任山）13.01万亩，分别占流转总面积的25.4%、1.2%、73.4%。
（二）土地流转较为活跃的区域
耕地主要流转区域为五丰、芙蓉、枧头、百加、窑头、潞田、韶口、高陂。林地主要流转的区域为宝山、涧田、顺峰、枧头、百加、窑头、潞田、韶口、弹前等乡镇。总体情况是耕地流转市场在下乡片较为活跃，林地流转市场在上乡片较为活跃。
（三）土地流转的偏好群体
对耕地经营权流转有预期的有三类人：一是想通过流转把手中的零散块地变得更集中；二是离土不离乡外出打工，留下口粮田，其余地块流转出去；三是常年外出打工，想把全部土地流转出去。？近年来，在国家农业利好政策鼓励推动下，越来越多的种养大户、业主、企业在农村集中成片租赁土地，如枧头镇九斗村、兰田村、建村的农户将1762.88亩土地流转给了兰丰农业种植专业合作社。全县100亩以上的种粮大户有37户，承包耕地面积8740.88亩，土地流转规模在10-100亩427起，100-500亩的流转17起，500亩以上流转3起，比前几年有较大增加，流转期限一般都在5年以上，有2起在20年以上。
对林地经营权流转的偏好群体是人均山林面积较多、经济实力较弱、缺乏经营能力与技术，且地处相对偏僻的农户。接受流转的群体主要是民企和造林大户。全县流转的17.72万亩林地中，流入民营企业12.01万亩，流入造林大户5.21万亩，如我县知名度较高的高产油茶种植大户郑小安、陈小伟，其接受流转林地都在万亩以上。
二、农村土地流转的利益分析
（一）农村土地流转的方式
1、耕地流转形式主要有五种类型：
（1）转包。土地承包户将土地使用权转包给其他成员，这是我县农村土地流转的主要形式。主要有两种方式：一是土地承包户与他人协商，将承包地转包出去，这种方式较为普遍；二是土地承包户自愿将承包土地委托村、组转包给他人，如枧头镇九斗村，有224户农户将1027亩耕地委托村委会转包给鸿西农业有限公司经营，主要种植水稻、蔬菜。
（2）出租。土地承包户将承包土地以出租的方式租赁给本集体经济组织成员以外的农户、专业大户或农业经营单位经营，此种方式多为乡村通过招商引资，争取农业专业大户或龙头企业来承租土地，开展农业生产经营。全县通过出租方式流转的土地面积5045亩，占土地流转总量24%。
（3）转让。土地承包户进入非农产业，有了稳定的非农收入，已经改变农民职业身份，他们为了避免因土地抛荒和自身经济利益受到损失，一次性将土地承包经营权转让给本集体经济组织成员。这种转让方式流转的土地385亩，占土地流转总量1.83%。
（4）互换。土地承包户之间为了自身生产管理便利或适应专业化生产的需要，双方自愿协商交换土地使用权。通过互换流转的土地867亩，占土地流转总量4.12%。
（5）入股。土地承包农户将土地以股份形式加入农民专业合作社，这是近几年来我县农村出现的土地流转新形式，尽管目前流转面积不大，但呈现出发展趋势。不仅有利于农业规模化、专业化、产业化经营，而且有利于农民财产性收入最大化。如超思琛农业种植专业合作社在百嘉九贤村流入土地1538.88亩，其中有63户承包户是合作社社员，他们将1081亩土地以股份形式加入合作社，每亩地折算300元股金入股，年终决算后按资金量进行分红。
2、林地流转方式。从全县林地流转的情况看，主要以自由交易且山场集中连片为主，即出让人、受让人双方协议确定价格和流转期限。目前，林地流转的期限有20年、30年、40年不等；流转价格根据现有森林资源情况、道路交通情况、地类等情况以及市场行情而定，且一次性付清转让金。 （二）流转价格
县域内，因耕地的位置与土质缘故，耕地的流转价格差异较大，一般农户间流转价格100—300元/亩，集中连片流转的价格为350—400元/亩。下乡耕地流转价格普遍为300—400元/亩，上乡耕地流转价格普遍为200—300元/亩。林地流转经营权一般为30年，价格行情看涨，大概为林改后时的2-3倍，达到600-700元/亩。
（三）农村土地流转的效益分析
1、经营主体受益分析。推进土地流转，有利于发展适度规模经营，培育新型农业经营主体，提高单位面积产能和效益，实现农业产出效益最大化。同时，也有利于更多农户跳出农业，进入非农产业就业创业，获取流转收入和务工经商的双份收入，实现农业生产经营零风险。据测算，农民每流转一亩耕地，可获得纯收入近300-400元，加上中央直补资金每亩可以获得500多元的现金收入。农民由原来的单一土地经营者转变为雇工或产业工人，务工创业收入超过1万元。土地实现规模经营后，经营人可获得一定的中央补助，包括购置机械等方面的补助，机械连片作业，节约了人工、柴油、机械损耗，亩均耕作成本降低5%-10%。林地流转效益同样十分明显。长期以来，由于受到国家政策的约束，加上林农怕政策有变且其本身缺乏经营山林的经济实力，使大量的自留山、责任山被搁置，让其自然生长、自生自灭，经济效益贫乏。林改后，通过流转山林直接变现，从而保障了林农利益。
2、区域社会效益分析。土地流转后，农业生产经营单位扩大，经营主体素质提高，政府在农村的公共资源利用效率大大提高。更为重要的是，通过土地流转，使不再从事农业生产的农民有了进城的冲动和预期，县城人口的聚集不仅为城市工业提供劳动力，而且为服务业发展提供需求，这就为统筹城乡发展最终解决农村问题提供了现实基础。
3、经营权属变更利益趋向分析。尽管农村土地流转给农民带来实际利益，但客观地说，农村土地流转的收益一般向受让方倾斜。尤其是林地，投资经营主体得利更多。
三、政府主导农村土地流转市场十分必要
（一）农村土地流转隐性市场很大
农村土地抛荒严重，据预测，2012年全县实际抛荒面积达3万亩，占耕地面积接近10%，上乡片区尤其严重，抛荒面积达到1.6万亩，占该区域耕地面积20%。很多农户因为耕地少，增收困难，长年在外务工，而农村的承包地由于田块小，作业难度大，加之难以连片，流转十分困难。这些待价而沽的土地成为我县较为独特的土地流转隐性市场，随着时间的推移这个隐性市场将继续扩大。
（二）保障农民土地经营性收入的前提
土地流转过程中，农民对相关政策法规缺乏认知，对土地的所有权和经营权归属缺乏了解，对土地的市场行情和交易技巧把握不准，农民要获得稳定可靠的土地等经营性收入，单纯依靠自身觉悟在现阶段显然不够，政府必须加以监管、引导，提供服务。
（三）政府主导农村土地流转十分必要
没有政府主导的农村土地流转市场是不规范、不健康、也是难以持续的，民间许多无契约流转已经成为不稳定因素，一些专业大户巧取豪夺，造成农村资源分配的严重不公，久而久之势必给农村社会稳定埋下隐患。政府主导的必要性不仅在于区域性农业行为的选择，包括农业发展路径和产品发展方向的个性化选择，注重吸收和有意识地培育具有战略眼光的农业企业家，活跃我县农村土地流转市场，而且更为重要的是在于有意识地减少农民，减少村庄，为城市发展不断积蓄力量。另外，有序变更土地权属，从而保障农民利益不受侵害也显得十分必要。
四、保障土地经营性收入将成为农民进城动力
给农民适当的资金补助，同时保留其土地承包经营权不变，山林经营权不变，在这种利好政策引导下，农民进城冲动较为强烈。据移民办今年6月份初步调查显示，库区、深山区、地质灾害频发区有700多户近3000人有进城购房就业预期。但是可以预见，农民进城预期在农村土地经营性收入得不到保障的情况下仍有可能改变，即使在县城购房，仍有可能回村种地。因此，保障农民土地经营性收入仍是关键，必须设法破题。
（一）建立农村土地产权交易中心
考虑到进城农民分散，土地集中连片困难等实际情况，建议建立覆盖全县范围内的土地流转市场，使土地流转在更大范围进行。该中心可与林业要素市场合并，为副科级事业单位，直属县政府。运行程序为：农民进城购房后，向乡镇提出土地经营权流转意向，乡镇实地勘验后与农民签订代管协定，由乡镇汇总土地宗数，然后交由农村土地产权交易中心负责交易。中心按规定收取适当交易管理费。
（二）风险评估
政府主导农村土地流转存在一定的风险，表现在土地集中连片难，大户培养难，交易及时率难以保证。但是风险应该可控。假定农民进城每年可以达到5000人，那么农民需要流转的耕地约为5000亩，按300元基准价算，需要150万元，与农民进城对县城经济的拉动比，仍然是微不足道。
（三）降低风险的措施
1.以农业发展路径和产品发展方向的个性化选择，吸引和培育有战略眼光的农业企业家。目前，我县土地流转的受让方大都对政策扶持的预期比较高，对农业经营收益的预期反而比较低，这在一定程度上影响了农村土地流转的进程。我县农业禀赋独特，尤其是发展有机农业的条件优越，以举办“万安品鱼节”为契机，大力宣传我县倡导有机农业的政策和环境，唱响万安“祈福圣地”品牌，吸引更多大型农业高端企业落户万安。同时，引导鼓励社会民营资本投资农业，扶优、扶强、培育壮大重点农业龙头企业。
2.运用价格杠杆撬动农村土地流转。完善的土地流转市场要充分发挥其价格机制，使得土地流转价格能充分反映土地流转供需双方的供给需求关系，引导农村土地合理流转，确保农民在土地流转中获得更大利益。
〔责任编辑：史焕翔〕