论文部分内容阅读
摘 要： 近年来东北亚区域海洋环境问题不断恶化。为改善东北亚区域海洋环境质量，基于利益视角并以“复杂人假设”为前提，对当前该区域存在的海洋环境合作治理利益诱因不足、利益沟通困难以及利益制衡匮乏问题进行研究。运用地缘政治关系、库兹涅茨曲线、文化认同等理论探索问题的根由，进而提出增强国家间政治互信、加强区域内经济交流、提升区域文化认同度与发展海洋环境社会组织等措施以期推进合作治理进程，团结协作提升该区域海洋环境质量。
关键词： 东北亚；海洋环境；区域合作治理；利益
如今时代已成为全球化、地区化共同发展，全球主义、区域主义一同崛起的时代①，东北亚区域合作治理逐渐拓展到了海洋环境领域。迄今为止，东北亚区域建成了5个与海洋环境领域相关的合作机制，其中包含2个海洋环境专项合作机制，分别为西北太平洋行动计划（NOWPAP）与黄海大海洋生态项目（YSLME）；还包括3个综合性环境合作治理机制，分别为东北亚地区环境合作会议（NEAC）、东北亚次区域环境合作项目（NEASPEC）与中日韩环境部长会议（TEMM）。此外，国家政府还制定了国内政策来保护海洋环境，但各国海洋环境质量公报的数据表示当前环境质量仍在持续恶化，人们除了团结协助应对艰巨的挑战之外别无选择②。假设东北亚海洋环境合作治理主體皆为 “复杂人”，既将追求自身利益最大化作为目标，又十分关注该区域海洋环境等公共利益的保护，期望通过区域内治理主体开展全面而具体的合作挽救日益恶化的海洋环境。“复杂人”在为海洋环境合作治理带来机会的同时，也预示着复杂的利益关系将带来诸多的问题。
一、东北亚海洋环境区域合作治理存在的问题
尽管针对东北亚海洋区域合作治理利益机制的相关研究较少，但在合作治理领域中许多学者对于利益机制进行了较为深入的研究，张成福主张“利益机制是跨域治理中市场化作用的体现，包含利益的诱因机制、共享机制与补偿机制”③；汪伟全认为，“唯有健全利益分享、协调与整合机制，才能使地方政府间合作关系持续、健康、深入发展”④；宋丽君在其硕士论文中将利益模型划分为诱导、沟通、约束与共享四个维度。东北亚海洋环境合作治理过程中，虽与地方政府间合作治理存在诸多相似之处，但仍有较大差异。毫无疑问海洋环境属于公共物品中公共资源，非排他性与无法克服的外部性一同决定了合作治理过程中利益始终共享，因而下文将利益模型划分为利益的诱因、利益的沟通与利益的制衡，从这三个方面分析东北亚海洋环境合作治理过程。
1.利益诱因不足
东北亚海洋环境区域合作治理的利益诱因根据其来源可分为内部利益诱因与外部利益诱因，同外部利益诱因相比，内部利益诱因是该区域海洋环境合作治理能否顺利开展的关键。其中内部利益诱因是指激发东北亚地区内部治理主体海洋环境合作治理动机的力量，如国家政府是本区域海洋环境合作治理发展的主要内部力量，除此之外还包括海洋环境社会组织等其它内部力量。外部利益诱因是指除东北亚地区治理主体之外积极推动海洋环境合作治理发展的力量，如联合国环境规划署便是推进海洋环境合作治理的主要外部力量。
内部利益诱因不足的影响集中表现在国家政府消极参与合作治理的现象频发。政府组织作为海洋环境合作治理的主要力量，在利益诱因不足的情况下，不仅限制海洋环境非政府组织发展，还时常做出破坏该地区海洋环境的行为。尽管有学者提出国家政府丧失了唯一治理主体的地位，国际组织、社会组织等治理主体正在分享被主权国家‘侵占’的治理权⑤，但东北亚区域国家政府作为“复杂人”，为避免其他组织“侵占”，制定了限制社会组织发展的法律，海洋环境社会组织作为推动本区域海洋环境的内部力量尚未真正发挥作用。在东北亚区域合作治理过程中，俄罗斯曾做出破坏海洋环境的行为，于1993年10月，俄罗斯放射性废料投弃专用船“TNT—27”向日本海海域倾倒约九十万千克液态放射性废料⑥。无论是国家政府限制其它内部力量的发展，还是做出阻碍海洋环境改善的行为，都是内部利益诱因不足的外在表现。
外部利益诱因机制缺陷主要表现在无法有效解决部分国家拒绝参与合作治理的行为，国家政府组织作为主要治理主体呈现出参与度较低的问题。外部利益诱因在海洋环境合作治理机制初创时期做出了尤为显著的贡献，例如西北太平洋行动计划与黄海大海洋生态项目都是在联合国环境规划署的推动与帮助下建立，但如今对于朝鲜几乎不参与海洋环境合作治理的行为无力应对。在双边海洋环境合作中，朝鲜仅与中国签订《海洋环境保护协定》，与其他国家均未签署相关协定；在多边海洋环境合作中，朝鲜不仅缺席了海洋环境专项合作机制的西北太平洋行动计划，还缺席了东北亚地区环境合作会议等综合性环境合作机制。在区域合作治理相对成熟的欧洲区域，海洋环境区域合作中国家参与度大多在90%左右，而东北亚地区合作治理国家参与度仅约为75%。
2.利益沟通困难
利益沟通是治理主体采用对话、协商等沟通手段互换信息、共享资源、洽谈目标、化解分歧，推动合作治理的过程。利益沟通的主体对该区域利益沟通机制发挥着主导作用，利益沟通的手段是保证利益沟通顺利开展建立的渠道与平台。在东北亚区域海洋环境利益沟通机制中，主要依靠利益沟通主体通过利益沟通手段来实现利益诉求充分沟通这一目标。鉴于此，将从利益沟通主体与利益沟通手段两方面探讨东北亚区域海洋环境合作治理利益沟通困难问题的表现。
从利益沟通主体来看，利益沟通需要治理主体彼此间形成紧密且良好的互动关系，而东北亚区域尚未形成一个互相依赖、互相支持的体系。多中心理论认为多样化主体形成相互依赖的良性关系是沟通顺畅的前提。该地区的利益沟通不仅包含不同治理主体的沟通，还包括东北亚海洋环境合作治理国家政府间沟通，以及区域内合作治理机制之间的沟通。在海洋环境治理主体间关系方面，海洋环境社会组织对政府存在严重的依赖，政府与该治理主体之间呈现出单向沟通的态势；在东北亚区域国家政府间关系方面，政治、经济等领域的利益冲突将损害该地区海洋环境合作治理国家政府之间的关系；在东北亚区域各海洋环境合作机制联系方面，西北太平洋行动计划作为该区域主要的合作机制，仅与区域内黄海大海洋生态项目开展了合作，当前东北亚海洋环境区域合作体系松散，在海洋环境领域发挥的利益沟通作用有待增强。 从利益沟通手段来看，缺少治理主体间利益诉求交流的有效渠道是利益沟通困难的重要表现，而东北亚区域缺乏相关社会组织参与治理主体沟通的制度安排。国家政府与政府间组织受多种因素影响无法真正改善该区域海洋环境状况，出现了政府失灵，海洋环境社会组织自身尚未发育成熟，也没有建立海洋环境社会组织参与合作治理的正式沟通渠道，利益沟通不畅成为东北亚区域海洋环境合作治理重要问题之一。阿尔及利亚的海洋学研究中心（CROP）作为海洋环境社会组织，通过向国家政府相关部门提供海洋环境相关分析数据与调查报告等方式，不仅促使本国政府参加地中海行动计划，还督促其承担起削减污染物排放的责任，并分别在1981年、1983年顺利签订《巴塞罗那公约》《保护地中海免受陆源物质污染的议定书》。东北亚正是因为缺少多元主体共同参与的合作框架，缺乏海洋环境社会组织参与利益沟通的渠道与平台，难以实现高效沟通。
3.利益制衡匮乏
利益制衡是治理主体通过制约措施在利益诉求的动态博弈过程中寻求均衡的行为。东北亚海洋环境合作治理主体间存在着错综复杂的利益关系，开展合作治理必然涉及多元主体，各个主体为了维护自身的利益会产生一系列的冲突，因此在这个过程中采取必要的制约措施进行利益制衡尤为重要。利益制衡匮乏不仅体现在该地区治理主体方面陷入了海洋環境领导权的争夺，还体现在制约措施方面未能形成区域性海洋环境相关法律。
东北亚地区利益制衡匮乏表现在治理主体对海洋环境领导权展开了激烈的争夺。尽管在不同治理主体的领导权争夺集中在国家政府与海洋环境社会组织之间，但最为突出的是区域内国家政府间的争夺。西北太平洋行动计划体制框架是国家政府间海洋环境领导权争夺的具体表现，该项行动计划的成员国为中国、日本、韩国与俄罗斯，在四个国家中分别设置了区域活动中心分管不同事务，而该行动计划中竟设置了两个区域协调机构——秘书处，分别设在韩国的釜山和日本的富山。正因为在东北亚海域治理方面充斥着多元治理主体权威冲突，即日本和韩国对于该区域海洋环境治理主导权的争夺导致这两个秘书处的诞生，致使两个区域协调机构之间依然需要进一步协调，降低了协调该区域海洋环境合作治理的效率。
东北亚区域缺乏利益制衡还表现在尚未签署区域性海洋环境相关法律条约。欧洲波罗的海区域与地中海区域作为联合国环境规划署备受推崇的区域海项目，较为完善的海洋环境保护制度是其取得成功的重要原因之一，但东北亚区域仅签署了战略行动计划、备忘录等海洋环境保护文件，尚未制定相关法律制衡该区域治理主体。波罗的海地区成员国签订《保护波罗的海地区海洋环境公约》（赫尔辛基公约），法律条约将海洋环境作为整体性问题，再逐步将问题细化，最终以附件的形式卓有成效地规范成员国行为。地中海区域的海洋环境制度采用《巴塞罗那公约》与各种议定书相结合的方式，它根据地中海区域内不同国家的发展情况制定了与各个国家状况相匹配的海洋环境责任。但东北亚地区未形成区域性海洋环境相关法律，目前仅就区域内部分问题起草了相关文件，如黄海大海洋生态项目签署了《战略行动计划》，西北太平洋行动计划签订了《西北太平洋行动计划区域溢油应急计划》和《西北太平洋地区海洋环境溢油防备与反应区域合作谅解备忘录》等，无法通过法律规范治理主体行为来达到利益制衡的目标。
二、东北亚海洋环境区域合作治理存在问题的原因
运行环境的优化对联合行动的实现发挥着至关重要的作用，导致东北亚地区海洋环境合作治理问题产生的原因包含以下几个方面，如地缘政治关系、经济交流、文化认同与公民社会发展程度等。虽然将合作治理问题与原因分为几个方面进行分析，但在具体叙述中呈现出交叉纵横的特征，这正如东北亚海洋环境合作治理情况十分复杂，各种利益交织在一起，并且相互联动。
1.东北亚区域内地缘政治状况复杂
东北亚区域涉及地缘政治关系的国家是中国、俄罗斯、日本、朝鲜、韩国及美国。尼古拉斯·斯皮克曼提出了“边缘地带论”，主张海陆兼备的沿海区域在全球的战略地位更加突出，因此美国也十分关注东北亚区域，并在该区域具有重要的政治、军事等方面的影响力，但蒙古属于内陆国且受国家综合实力限制，国家影响力很小，所以东北亚区域海洋环境合作治理不再考虑蒙古。东北亚地区地缘政治状况与海洋环境合作治理密切相关，主要原因为合作治理行动都是由政府主导，政治利益作为国家行动的重要指向，必然会对该地区海洋环境合作治理活动产生深远影响。东北亚区域地缘政治关系包含权力、制度与观念⑦，分别对该地区海洋环境合作治理的利益制衡、利益诱因与利益沟通机制方面造成影响。
东北亚区域国家间综合实力的对比，又称权力结构，是东北亚海洋环境领域利益制衡机制的重要影响因素。东北亚区域内西北太平洋行动计划建立于20世纪90年代，该计划中日本富山和韩国釜山这两个秘书处的诞生，正是源于当时日本与韩国GDP总额在世界分别位于第二与第十二位，在该地区拥有相对较强的综合实力，由此对该区域海洋环境主导权进行了激烈的争夺。现今东北亚地区权力结构发生了改变，尽管日韩两国依然在争夺领导权，但中国综合实力迅速提高，并在海洋环境领域发挥的作用愈加重要，美国也时常介入东北亚的事务，国家间利益冲突不断导致该地区尚未建成实现主体间利益制衡的相关法律。
制度结构对东北亚地区海洋环境治理利益诱因机制造成了一定程度的影响。虽然中国、日本等国家皆主动推进区域性政治、经济与环境等多边合作机制发展，但东北亚区域制度结构的发展依然缓慢，尤其东北亚区域安全保障制度方面的匮乏，使军事方面的博弈更为激烈，海洋环境领域多边机制的发展受到安全保障制度等制度结构的制约。朝鲜的“核问题”一直以来比较敏感，尚未与其它国家建立良好的国家关系，也未能充分参与到东北亚海洋环境区域合作治理中来，导致利益诱因机制中呈现出国家政府参与度低的问题。
观念结构使东北亚区域很难形成共同认可的轴心，在利益沟通方面造成很大的困扰。观念结构也可以理解为东北亚成员国对本区域形势与其他国家政府外交政策意图的理解，由于该区域战略观念上互不信任，每个国家都更关注政治、经济与军事等力量的提高。事实证明，国家主权在国家独立中起积极作用的同时，也可能对人类海洋环境产生消极作用⑧，对其他治理主体的过度防备使东北亚难以形成互利互惠的合作气氛，无法促进治理主体间海洋环境利益的充分沟通。 2.东北亚区域内经济交流有限
东北亚地区经济发展程度对海洋环境变化发挥着主导作用，海洋环境是东北亚地区经济发展的基础和制约条件，二者相辅相成。库兹涅茨曲线（EKC）主张当前东北亚区域经济水平与海洋环境污染程度存在正相关关系，只有经济发展到临界点位置時，海洋环境污染水平才有可能下降。尽管东北亚区域经济呈现持续快速发展的势头，但东北亚区域内经济交流十分有限，其局限性包含区域国家间经济贸易合作较少和经济合作平台不成熟两个方面。其中东北亚区域国家间的经济贸易合作程度较低将导致利益沟通不畅问题的产生，经济合作平台的局限性致使利益制衡机制缺失了重要的经济手段。
东北亚区域国家间经济贸易合作程度较低，利益沟通主体间无法形成紧密的联系，影响沟通效果。东北亚地区中日韩三国GDP总额占据世界前列，2017年排名分别为第2、第3与第11位，中日韩GDP总额约占据全球GDP总额20%⑨，已超过欧盟成为最为活跃的经济区域之一，但是中日韩三国之间的贸易量所占的比重不足三国贸易总量的20%⑩，俄罗斯更倾向于与欧盟开展经济贸易合作，朝鲜在经济领域除了与中国有些经贸关系外，几乎与其他国家零交流。总的来看，东北亚地区经济体之间贸易合作程度还比较低，无法完成推动经济进一步发展和增进区域国家间关系的使命，妨碍了利益有效沟通这一目标的实现。
经济合作平台的局限性将致使海洋环境合作治理过程中利益沟通受阻，无法实现通过经济合作平台制衡各利益主体。东北亚区域唯一实现的政府间合作开发项目是“大图们江倡议”，目前具有覆盖范围有限、合作领域有待拓展等多种问题，致使本地区海洋环境利益制衡措施的落实缺乏抓手。“大图们江倡议”合作的广度与深度十分有限，不成熟的政府间合作开发项目阻碍了东北亚地区国家间的各种资源的优化配置，更为重要的是无法实现同欧盟一样，真正发挥密切成员国间关系和协调参与者间权威冲突的作用。
3.东北亚区域内国家文化认同度低
在东北亚区域海洋环境合作治理中，每个治理主体的行为都将影响到其他治理主体，因此应在制定自身的行动计划时考虑其他治理主体的选择，这就需要行动者达成合作互惠的共识。20世纪90年代兴起的建构主义主张社会性建构比物质性建构更为重要，这意味着文化认同对于东北亚地区集体利益与身份共识的形成更加重要。根据文化认同度的形成来源将其划分为归属性、回应性与功能性认同，东北亚区域海洋环境合作涉及国家的文化认同性在这三个方面均较差，作为海洋环境合作治理行为的思想基础将对参与主体间的利益诱因与利益沟通产生较大的反作用。
东北亚区域归属性认同较差，这将导致利益诱因机制不足的问题。归属性认同源于长期的互动关系，俄罗斯面积辽阔，横跨欧亚大陆，既可划分到欧洲，也可划分为亚洲的国家，而俄罗斯经济发展水平高且俄罗斯发展重心靠近欧洲，因此在经济上更加偏好加强与欧盟的伙伴关系，目前俄罗斯与欧盟开展的贸易总量已超过俄外贸总量的50%。俄罗斯同东北亚国家间经济交流相对较少，对该区域的归属性认同也较低，由此在本地区开展合作治理时采取消极参与的态度便不难理解。
东北亚地区回应性认同较低，致使治理主体无法建立完善的利益沟通机制。东北亚回应性认同来源于东北亚治理主体对区域外力量的回应，在此过程中呈现出同外部力量的差异性。当美国介入东北亚区域事务时，日本与韩国均表现出亲美倾向，“东北亚”较少作为名片展示成员国实力，国家间的相互依存度较低，缺乏在海洋环境合作治理领域合作的基础。东北亚区域的国家未能形成回应性认同，缺乏向心力与凝聚力，使其无法在海洋环境合作中开展有效的利益沟通。
东北亚地区的海洋环境领域功能性认同低，导致利益诱因机制不足。功能性认同是东北亚各国在海洋环境领域长期交往与互动中形成的对东北亚区域海洋环境利益的重要性和命运的认同。东北亚地区合作治理参与国普遍赞同海洋环境作为公共物品具有外部性，会影响到该地区治理主体共同的海洋环境利益，虽然在此基础上形成了一定程度的功能性认同感，但在实际的治理过程中依然存在功能性认同度低的问题。作为海洋环境合作治理行为的思想基础，功能性认同较为薄弱的情况必将反作用到合作治理的实践中来，这在俄罗斯合作实践过程中的表现尤为明显。俄罗斯主要受来自白令海区的千岛寒流影响，造成的海域污染将随寒流南下，向海域倾倒废料，节约经济成本且短期内不会影响本国海域环境，因此，在开展海洋环境合作治理的过程中曾向日本海倾倒大量废弃液体。
4.东北亚区域海洋环境社会组织力量薄弱
海洋环境是一种国际公共物品，东北亚国家政府认为正如奥普尔斯曾断言的那样，“环境问题只能悲哀的通过政府使用强有力的中央集权才能解决”{11}。事实上，无论是私有化的市场方式，还是中央集权的利维坦途径，在自然系统的使用过程中均未达到长期可持续使用的目标{12}，因此海洋环境社会组织的完善程度是开展合作治理的重要影响因素。当前海洋环境社会组织力量较为薄弱，主要表现在海洋环境社会组织尚未纳入到海洋环境治理体系与无法利用民间身份对治理主体的利益冲突进行有效协调两个方面，这将给东北亚区域海洋环境合作治理的利益诱因机制与制衡机制带来消极的影响。
海洋环境社会组织力量比较单薄尚未纳入到合作治理主体中来，导致利益诱因机制中多元治理主体还未实现。尽管东北亚区域环境社会组织已经得到一定程度的发展，但聚焦在海洋环境领域的社会组织力量依然十分薄弱，而欧洲区域海洋环境社会组织发育程度相对较高，海洋环境合作治理成员国鼓励海洋环境非政府组织积极参与。例如，欧洲的海洋学研究中心充分发挥了利益诱因的作用，阿尔及利亚政府重视其研究成果，并在海洋学研究中心的影响下转变了对待海洋环境事务的态度，从最初为追求经济发展严辞拒绝，转变为积极参与地中海区域海洋环境合作治理。东北亚区域正是由于海洋环境社会组织力量较为薄弱，未能履行激发合作治理主体动力的职责。
东北亚海洋环境社会组织尚未利用好民间身份协调合作治理主体中利益冲突，致使利益制衡机制缺乏海洋环境社会组织的参与。虽然在国际上存在环境社会组织利用民间身份对治理主体间利益进行有效协调的成功案例，但东北亚区域公民社会发展程度还比较低，不仅无法实现有效协调治理主体间的矛盾，甚至自身还与政府组织存在一定程度的利益冲突。由于海洋环境社会组织不够成熟，对于自身的管理缺乏经验，无法通过自身的能力取得政府组织的信任并化解两者间的利益冲突，致使国家政府试图通过法律限制社会组织的活动，东北亚区域海洋环境社会组织与政府组织间利益冲突激烈。这将意味着政府不愿为海洋环境社会组织开辟参与海洋政策与海洋规划的渠道，海洋环境社会组织无法与政府组织实现利益制衡，更无法做到协调不同治理主体间利益冲突，也就难以为东北亚区域海洋环境合作治理利益制衡机制做出贡献。 三、完善东北亚海洋环境区域合作治理的对策
海洋环境合作治理任务复杂而艰巨，东北亚区域各国难以在短时间内实现对政治、经济、文化与海洋环境方面利益的统筹协调，但欧洲区域合作治理的成功开展给东北亚区域带来了希望与经验。本文基于合作治理理論的指引，立足于东北亚现实情况，为保障东北亚区域各国的海洋环境利益，提出应增强国家间政治互信，在保障各国政治利益的基础上开展海洋环境合作治理；加强区域内经济交流，满足各国经济发展的需要，为海洋环境合作治理开展提供有力的抓手；提升区域国家文化认同度，增强东北亚区域国家凝聚力为海洋环境合作治理奠定基础；发展海洋环境社会组织，为东北亚区域各国政府开展海洋环境合作治理增添助力。
1.增强国家间政治互信
全球范围内和平与发展已经成为时代的主题，国家间的关系不再是“零和博弈”，尤其是在如今核武器愈加发达的情况下，国家政府逐渐意识到战争将给双方带来惨重的代价，因而更加偏好通过合作实现互利共赢。东北亚地区海洋环境质量的改善需要区域内国家共同合作，本地区在权力结构受客观规律支配短期内无法转变的情况下，观念结构的互不信任作为木桶原理中的短板，势必会阻碍海洋环境合作治理在内的制度结构建设，因而必须要重视战略互信的塑造。
培养新型国家间关系，使东北亚地区形成合作互惠的氛围，建立相互依赖的合作治理体系。中国作为东北亚海洋环境区域内重要的一员，应秉持和平共处五项原则，加深与东北亚区域内各国的政治、经济、军事协调与合作，尤其是和国际上综合实力强的国家开展经常性安全、经济战略对话，稳步推行一带一路战略。东北亚地区治理主体应在信任的基础上增强海洋环境技术领域内的合作，扩大海洋环境信息共享领域的交流，维护好治理主体在海洋环境领域的公共利益，发展和谐共处、互利共赢的新型国家关系，保障东北亚区域各国的政治利益。
加强该区域的海洋环境制度化建设，规范东北亚区域各国政府行为，减少权力结构调整对海洋环境合作治理的负面影响。推进东北亚制度建设应在国家内建立多元主体共同参与合作治理的制度安排，在东北亚区域范围内制定海洋环境相关的法律。首先，东北亚区域国家政府应在政治、经济、文化等领域发挥主导作用的同时，建立多元主体共同参与海洋环境合作治理渠道的正式制度安排，完成权威在治理的不同参与主体间进行重新划分{13}。其次，东北亚区域国家政府组织应注重区域性海洋环境相关法律建设，为管理海洋环境相关的公共事务提供依据。《联合国公约》中多次提到区域性法规、区域性规划等，并指出我们不仅需要单一的普遍适用的法律机制，还要有适用于有显著差异的不同地区的法律机制。东北亚地区要根据当前实际，将海洋环境合作治理法律建设任务分阶段循序渐进地进行，在第一阶段确立东北亚区域海洋环境公约，第二阶段以公约为依据签订适用于不同国家的诸如免受陆源污染议定书、防止危险废弃物越境转移及处置污染等具体海洋环境问题的议定书。
2.加强区域内经济交流
东北亚在全球化与区域化并行的局势下，意识到应增强地区间经济依存度，在经济领域要坚持走合作共赢的道路，这一理念为东北亚区域内海洋环境合作治理的发展提供了良好的契机。尽管东北亚海洋环境区域内国家政治制度不同，但可以加强经济领域的合作，在此过程中使东北亚各国获得更多的经济利益，再逐步将合作拓展到海洋环境领域。
深化东北亚地区国家间经济贸易的交流，在追求经济成效的同时注重其产生的外溢效应，提升该区域国家间的依存度。中国应增强与东北亚其他国家间的经济联系，积极推动自贸区建设，构建优质经济合作平台，将刚步入改革开放的朝鲜纳入到东北亚区域经济合作中来，为国家间利益的协调提供谈判的空间，加强该区域合作体系内海洋环境领域的利益沟通与制衡。政府在引导经济发展模式转变方面成就有限，东北亚区域应充分发挥该区域海洋环境社会组织的作用，主动化解治理主体间沟通障碍。
完善东北亚区域经济合作平台，实现对合作治理参与者利益关系的有效调节，缓和或解决合作参与者的利益矛盾与冲突。成熟的经济合作平台不仅能够为区域合作治理提供利益沟通平台，还可以缓和合作治理过程中遇到的权威冲突问题，完善利益制衡机制维护各治理主体共同利益，为区域内各海洋环境治理机制的合作夯实基础。东北亚地区经济交流的增强，可以使国家间利益争夺的重心不再聚焦于海洋环境的治理主导权，而是聚焦在更为紧要的经济利益，为实施海洋环境领域制定的各项战略计划、协议等提供了有力的抓手。大图们江倡议发展还不成熟，应不断完善该经济合作机制，以中日韩合作为核心，深化能源资源、物流建设等领域的互利合作，推动东北亚区域国家贸易结构的优化，提升重新分配不同经济集团的利益的能力，这种内部的沟通与协调能力可以化解部分国家间权威冲突，增强东北亚地区海洋环境合作治理的积极性与稳定性。
3.提升区域国家文化认同度
东北亚区域文化认同度的提高，将有助于本地区向心力与凝聚力的增强，为政治、经济与海洋环境等方面的合作奠定良好的思想基础，促进东北亚区域海洋环境合作治理的发展。
增强归属性认同，提升东北亚区域国家的凝聚力，为国家政府参加合作治理增添动力。中日韩三国都属于儒家文化圈，中国作为儒家文化圈的发源地应增强文化自信，在弘扬中华文化的同时，还应加强与俄罗斯、朝鲜间文化交流。在此过程中逐步建立起东北亚海域国家的共识，增强国家对东北亚的归属性认同，提升东北亚海域国家的向心力与凝聚力以推进海洋环境区域合作治理发展。
提升东北亚区域的回应性认同，促进利益沟通的顺利开展。培育东北亚地区意识，塑造各国在东北亚地区内的身份，从认知上形成命运相连、患难与共的共同体。各国应清楚认识当前各种矛盾对于东北亚区域合作产生的消极影响，通过媒体间的合作在东北亚区域形成较为统一的视听空间，进而使维护该区域共同利益成为共识，推动各领域合作不断深化拓展。
加强东北亚区域功能性认同，提高区域国家参与海洋环境合作治理的积极性。提升东北亚地区在海洋环境领域的功能性认同。治理主体应增强对海洋环境利益的关注，强化海洋环境将影响各治理主体利益的理念，重视海洋环境质量的提高，积极宣传倡导海洋环境的合作治理活动。开展海洋环境领域的文化交流等系列活动，尤其是增进各国政府同科研机构、民间团体间合作，在交流合作过程中促进功能性认同的进一步提升。 4.发展东北亚区域海洋环境社会组织
东北亚区域对于海洋环境质量亟待改善已达成共识，面对不断恶化的趋势，不管是国家政府、政府间组织，还是海洋环境社会组织都应携手共同应对。面对海洋环境社会组织力量薄弱的形势，应大力发展海洋环境社会组织，协助东北亚区域各国政府开展海洋环境合作治理。
加强海洋环境社会组织的自我管理，为东北亚地区治理主体多元化的实现奠定基础。海洋环境社会组织应严格遵守国家的法律法规，拓展资金的来源渠道，建立网络信息公开与健全的财务制度，努力使国家政府改变将其视为威胁的态度，逐步同国家政府构建良好的互动关系。在海洋环境社会组织内部实现民主、科学决策，提高海洋环境社会组织透明度与独立性，这也是实现多元主体共同治理海洋环境的基本前提。
东北亚区域海洋环境社会组织还应不断提高海洋环境科技水平，成为政府组织信赖的合作伙伴，从而使政府建立治理主体共同参与合作治理的制度安排。东北亚海洋环境社会组织可以通过提供海洋环境相关分析数据或调查报告等方式，协助政府组织治理东北亚地区的海洋环境。一方面强调了海洋环境的重要性，另一方面为本地区海洋环境治理提供技术支持，如建立海洋观测系统为海洋环境质量的管理提供可量化的指标，引导并参与海洋环境质量测量、政策研究、改善技术等方面的交流合作，通过高水平的海洋科技促使国家政府更好地参与区域合作治理。
海洋环境社会组织应利用好民间身份充分发挥润滑剂的作用，缓和治理主体间利益冲突。海洋环境社会组织应通过咨询、建议和游说等手段挖掘出在利益沟通方面更大的潜力，采用多种方式参与到合作治理当中，影响国家政府与政府间组织有关海洋环境决策。如欧洲海洋学研究中心在利益冲突阻碍环境保护事业发展时，承担起了缓解矛盾的重任，东北亚区域亟待培养出主动担负起缓解治理主体间矛盾责任的海洋环境社会组织。
注释：
① 陈瑞莲：《区域公共管理研究的若干问题述评》，《新华文摘》2004年第12期。
② 王之佳：《中国环境外交》，中国环境科学出版社，1999年，第34页。
③ 张成福、李昊成等 ：《跨域治理：模式、机制与困境》，《中国行政管理》2012年第3期。
④ 汪伟全：《论地方政府间合作的最新进展》，《探索与争鸣》2010年第10期。
⑤ 李东燕：《联合国与国际环境治理》，上海人民出版社，2007年，第14页。
⑥ 汪铮：《大海不是垃圾场——俄罗期向日本海倾倒核废料》，《世界知识》1993年第23期。
⑦ 祁怀高、李开盛等：《未来十年东北亚地缘政治结构的变化及其影响》，《世界经济与政治》2016年第8期。
⑧ 王曦：《主权与环境》，《武汉大学学报（社会科学版）》2001年第1期。
⑨⑩ 姜跃春：《中日韩首脑会晤重启与三方合作的未来》，《当代世界》2015年第12期。
{11} H.E. Daly，Toward a steady-state economy， New York：W. H. Freeman， 1973，pp. 945-954.
{12} 俄羅斯，卢基扬契可夫：《自然资源利用经济与管理》，中国经济出版社，2002年，第173-174页。
{13} 戴维赫尔德、安东尼麦克格鲁：《治理全球化——权力、权威与全球治理》，社会科学文献出版社，2004年，第15页。
参考文献：
[1] 朱建庚.区域海洋环境保护的模式探析[J]，海洋信息，2013，（3）：41-51.
[2] 张海滨.东北亚地区环境合作述评[J].当代亚太，1996，（4）：32-36.
[3] 尚宏博.东北亚环境合作机制回顾与分析[J].中国环境管理，2010，（2）：1l- 14.
[4] 宋丽君.西部地方政府间合作治理的利益模型研究[D].电子科技大学，2010.
[5] 李东燕.联合国与国际环境治理[M]，上海人民出版社，2007.
[6] 邝杨.欧盟的环境合作政策[J].欧洲研究，1998，（4）：80-84.
[7] 刘兴华.地区认同与东亚地区主义[J].现代国际关系，2004，（5）：18-22.
[8] 陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2017.
[9] 王诗宗.治理理论与公共行政学范式进步[J].中国社会科学，2010，（4）：87-100，222.
[10] 李令华.波罗的海区域的开发与管理[J].海洋信息，1997，（1）：20-21.
[11] Malgosia Fitzmauurice. International Legal Problems of the Environmental Protection of the Baltic Sea[M].The Hague.Kluwer Academic Publishers，1992.
[12] 范永茂，殷玉敏.跨界环境问题的合作治理模式选择——理论讨论和三个案例[J].公共管理学报，2015，（12）：25-28.
Abstract： In recent years， the problems of marine environments in Northeast Asia have been deteriorating. To improve the quality of the regional marine environments， we study the problems of the cooperation governance， such as insufficient interest incentives， difficulty of interest communication and lack of interest balance， based on the perspective of interests and on the hypothesis of "complex man ". Furthermore， we have an in-depth analysis of the causes form the perspectives of the Geopolitical Relations Theory， the Environmental Kuznets Curve and the Theory of Cultural Identity. Finally， the corresponding solutions are proposed including enhancing political mutual trust， strengthening regional economic exchanges between countries， raising regional cultural identity and developing Marine environmental organizations， to accelerate the process of cooperative governance and to jointly promote the quality of marine environment in Northeast Asia.
Keywords： Northeast Asia； Marine Environment； Regional Cooperative Governance； Interest
关键词： 东北亚；海洋环境；区域合作治理；利益
如今时代已成为全球化、地区化共同发展，全球主义、区域主义一同崛起的时代①，东北亚区域合作治理逐渐拓展到了海洋环境领域。迄今为止，东北亚区域建成了5个与海洋环境领域相关的合作机制，其中包含2个海洋环境专项合作机制，分别为西北太平洋行动计划（NOWPAP）与黄海大海洋生态项目（YSLME）；还包括3个综合性环境合作治理机制，分别为东北亚地区环境合作会议（NEAC）、东北亚次区域环境合作项目（NEASPEC）与中日韩环境部长会议（TEMM）。此外，国家政府还制定了国内政策来保护海洋环境，但各国海洋环境质量公报的数据表示当前环境质量仍在持续恶化，人们除了团结协助应对艰巨的挑战之外别无选择②。假设东北亚海洋环境合作治理主體皆为 “复杂人”，既将追求自身利益最大化作为目标，又十分关注该区域海洋环境等公共利益的保护，期望通过区域内治理主体开展全面而具体的合作挽救日益恶化的海洋环境。“复杂人”在为海洋环境合作治理带来机会的同时，也预示着复杂的利益关系将带来诸多的问题。
一、东北亚海洋环境区域合作治理存在的问题
尽管针对东北亚海洋区域合作治理利益机制的相关研究较少，但在合作治理领域中许多学者对于利益机制进行了较为深入的研究，张成福主张“利益机制是跨域治理中市场化作用的体现，包含利益的诱因机制、共享机制与补偿机制”③；汪伟全认为，“唯有健全利益分享、协调与整合机制，才能使地方政府间合作关系持续、健康、深入发展”④；宋丽君在其硕士论文中将利益模型划分为诱导、沟通、约束与共享四个维度。东北亚海洋环境合作治理过程中，虽与地方政府间合作治理存在诸多相似之处，但仍有较大差异。毫无疑问海洋环境属于公共物品中公共资源，非排他性与无法克服的外部性一同决定了合作治理过程中利益始终共享，因而下文将利益模型划分为利益的诱因、利益的沟通与利益的制衡，从这三个方面分析东北亚海洋环境合作治理过程。
1.利益诱因不足
东北亚海洋环境区域合作治理的利益诱因根据其来源可分为内部利益诱因与外部利益诱因，同外部利益诱因相比，内部利益诱因是该区域海洋环境合作治理能否顺利开展的关键。其中内部利益诱因是指激发东北亚地区内部治理主体海洋环境合作治理动机的力量，如国家政府是本区域海洋环境合作治理发展的主要内部力量，除此之外还包括海洋环境社会组织等其它内部力量。外部利益诱因是指除东北亚地区治理主体之外积极推动海洋环境合作治理发展的力量，如联合国环境规划署便是推进海洋环境合作治理的主要外部力量。
内部利益诱因不足的影响集中表现在国家政府消极参与合作治理的现象频发。政府组织作为海洋环境合作治理的主要力量，在利益诱因不足的情况下，不仅限制海洋环境非政府组织发展，还时常做出破坏该地区海洋环境的行为。尽管有学者提出国家政府丧失了唯一治理主体的地位，国际组织、社会组织等治理主体正在分享被主权国家‘侵占’的治理权⑤，但东北亚区域国家政府作为“复杂人”，为避免其他组织“侵占”，制定了限制社会组织发展的法律，海洋环境社会组织作为推动本区域海洋环境的内部力量尚未真正发挥作用。在东北亚区域合作治理过程中，俄罗斯曾做出破坏海洋环境的行为，于1993年10月，俄罗斯放射性废料投弃专用船“TNT—27”向日本海海域倾倒约九十万千克液态放射性废料⑥。无论是国家政府限制其它内部力量的发展，还是做出阻碍海洋环境改善的行为，都是内部利益诱因不足的外在表现。
外部利益诱因机制缺陷主要表现在无法有效解决部分国家拒绝参与合作治理的行为，国家政府组织作为主要治理主体呈现出参与度较低的问题。外部利益诱因在海洋环境合作治理机制初创时期做出了尤为显著的贡献，例如西北太平洋行动计划与黄海大海洋生态项目都是在联合国环境规划署的推动与帮助下建立，但如今对于朝鲜几乎不参与海洋环境合作治理的行为无力应对。在双边海洋环境合作中，朝鲜仅与中国签订《海洋环境保护协定》，与其他国家均未签署相关协定；在多边海洋环境合作中，朝鲜不仅缺席了海洋环境专项合作机制的西北太平洋行动计划，还缺席了东北亚地区环境合作会议等综合性环境合作机制。在区域合作治理相对成熟的欧洲区域，海洋环境区域合作中国家参与度大多在90%左右，而东北亚地区合作治理国家参与度仅约为75%。
2.利益沟通困难
利益沟通是治理主体采用对话、协商等沟通手段互换信息、共享资源、洽谈目标、化解分歧，推动合作治理的过程。利益沟通的主体对该区域利益沟通机制发挥着主导作用，利益沟通的手段是保证利益沟通顺利开展建立的渠道与平台。在东北亚区域海洋环境利益沟通机制中，主要依靠利益沟通主体通过利益沟通手段来实现利益诉求充分沟通这一目标。鉴于此，将从利益沟通主体与利益沟通手段两方面探讨东北亚区域海洋环境合作治理利益沟通困难问题的表现。
从利益沟通主体来看，利益沟通需要治理主体彼此间形成紧密且良好的互动关系，而东北亚区域尚未形成一个互相依赖、互相支持的体系。多中心理论认为多样化主体形成相互依赖的良性关系是沟通顺畅的前提。该地区的利益沟通不仅包含不同治理主体的沟通，还包括东北亚海洋环境合作治理国家政府间沟通，以及区域内合作治理机制之间的沟通。在海洋环境治理主体间关系方面，海洋环境社会组织对政府存在严重的依赖，政府与该治理主体之间呈现出单向沟通的态势；在东北亚区域国家政府间关系方面，政治、经济等领域的利益冲突将损害该地区海洋环境合作治理国家政府之间的关系；在东北亚区域各海洋环境合作机制联系方面，西北太平洋行动计划作为该区域主要的合作机制，仅与区域内黄海大海洋生态项目开展了合作，当前东北亚海洋环境区域合作体系松散，在海洋环境领域发挥的利益沟通作用有待增强。 从利益沟通手段来看，缺少治理主体间利益诉求交流的有效渠道是利益沟通困难的重要表现，而东北亚区域缺乏相关社会组织参与治理主体沟通的制度安排。国家政府与政府间组织受多种因素影响无法真正改善该区域海洋环境状况，出现了政府失灵，海洋环境社会组织自身尚未发育成熟，也没有建立海洋环境社会组织参与合作治理的正式沟通渠道，利益沟通不畅成为东北亚区域海洋环境合作治理重要问题之一。阿尔及利亚的海洋学研究中心（CROP）作为海洋环境社会组织，通过向国家政府相关部门提供海洋环境相关分析数据与调查报告等方式，不仅促使本国政府参加地中海行动计划，还督促其承担起削减污染物排放的责任，并分别在1981年、1983年顺利签订《巴塞罗那公约》《保护地中海免受陆源物质污染的议定书》。东北亚正是因为缺少多元主体共同参与的合作框架，缺乏海洋环境社会组织参与利益沟通的渠道与平台，难以实现高效沟通。
3.利益制衡匮乏
利益制衡是治理主体通过制约措施在利益诉求的动态博弈过程中寻求均衡的行为。东北亚海洋环境合作治理主体间存在着错综复杂的利益关系，开展合作治理必然涉及多元主体，各个主体为了维护自身的利益会产生一系列的冲突，因此在这个过程中采取必要的制约措施进行利益制衡尤为重要。利益制衡匮乏不仅体现在该地区治理主体方面陷入了海洋環境领导权的争夺，还体现在制约措施方面未能形成区域性海洋环境相关法律。
东北亚地区利益制衡匮乏表现在治理主体对海洋环境领导权展开了激烈的争夺。尽管在不同治理主体的领导权争夺集中在国家政府与海洋环境社会组织之间，但最为突出的是区域内国家政府间的争夺。西北太平洋行动计划体制框架是国家政府间海洋环境领导权争夺的具体表现，该项行动计划的成员国为中国、日本、韩国与俄罗斯，在四个国家中分别设置了区域活动中心分管不同事务，而该行动计划中竟设置了两个区域协调机构——秘书处，分别设在韩国的釜山和日本的富山。正因为在东北亚海域治理方面充斥着多元治理主体权威冲突，即日本和韩国对于该区域海洋环境治理主导权的争夺导致这两个秘书处的诞生，致使两个区域协调机构之间依然需要进一步协调，降低了协调该区域海洋环境合作治理的效率。
东北亚区域缺乏利益制衡还表现在尚未签署区域性海洋环境相关法律条约。欧洲波罗的海区域与地中海区域作为联合国环境规划署备受推崇的区域海项目，较为完善的海洋环境保护制度是其取得成功的重要原因之一，但东北亚区域仅签署了战略行动计划、备忘录等海洋环境保护文件，尚未制定相关法律制衡该区域治理主体。波罗的海地区成员国签订《保护波罗的海地区海洋环境公约》（赫尔辛基公约），法律条约将海洋环境作为整体性问题，再逐步将问题细化，最终以附件的形式卓有成效地规范成员国行为。地中海区域的海洋环境制度采用《巴塞罗那公约》与各种议定书相结合的方式，它根据地中海区域内不同国家的发展情况制定了与各个国家状况相匹配的海洋环境责任。但东北亚地区未形成区域性海洋环境相关法律，目前仅就区域内部分问题起草了相关文件，如黄海大海洋生态项目签署了《战略行动计划》，西北太平洋行动计划签订了《西北太平洋行动计划区域溢油应急计划》和《西北太平洋地区海洋环境溢油防备与反应区域合作谅解备忘录》等，无法通过法律规范治理主体行为来达到利益制衡的目标。
二、东北亚海洋环境区域合作治理存在问题的原因
运行环境的优化对联合行动的实现发挥着至关重要的作用，导致东北亚地区海洋环境合作治理问题产生的原因包含以下几个方面，如地缘政治关系、经济交流、文化认同与公民社会发展程度等。虽然将合作治理问题与原因分为几个方面进行分析，但在具体叙述中呈现出交叉纵横的特征，这正如东北亚海洋环境合作治理情况十分复杂，各种利益交织在一起，并且相互联动。
1.东北亚区域内地缘政治状况复杂
东北亚区域涉及地缘政治关系的国家是中国、俄罗斯、日本、朝鲜、韩国及美国。尼古拉斯·斯皮克曼提出了“边缘地带论”，主张海陆兼备的沿海区域在全球的战略地位更加突出，因此美国也十分关注东北亚区域，并在该区域具有重要的政治、军事等方面的影响力，但蒙古属于内陆国且受国家综合实力限制，国家影响力很小，所以东北亚区域海洋环境合作治理不再考虑蒙古。东北亚地区地缘政治状况与海洋环境合作治理密切相关，主要原因为合作治理行动都是由政府主导，政治利益作为国家行动的重要指向，必然会对该地区海洋环境合作治理活动产生深远影响。东北亚区域地缘政治关系包含权力、制度与观念⑦，分别对该地区海洋环境合作治理的利益制衡、利益诱因与利益沟通机制方面造成影响。
东北亚区域国家间综合实力的对比，又称权力结构，是东北亚海洋环境领域利益制衡机制的重要影响因素。东北亚区域内西北太平洋行动计划建立于20世纪90年代，该计划中日本富山和韩国釜山这两个秘书处的诞生，正是源于当时日本与韩国GDP总额在世界分别位于第二与第十二位，在该地区拥有相对较强的综合实力，由此对该区域海洋环境主导权进行了激烈的争夺。现今东北亚地区权力结构发生了改变，尽管日韩两国依然在争夺领导权，但中国综合实力迅速提高，并在海洋环境领域发挥的作用愈加重要，美国也时常介入东北亚的事务，国家间利益冲突不断导致该地区尚未建成实现主体间利益制衡的相关法律。
制度结构对东北亚地区海洋环境治理利益诱因机制造成了一定程度的影响。虽然中国、日本等国家皆主动推进区域性政治、经济与环境等多边合作机制发展，但东北亚区域制度结构的发展依然缓慢，尤其东北亚区域安全保障制度方面的匮乏，使军事方面的博弈更为激烈，海洋环境领域多边机制的发展受到安全保障制度等制度结构的制约。朝鲜的“核问题”一直以来比较敏感，尚未与其它国家建立良好的国家关系，也未能充分参与到东北亚海洋环境区域合作治理中来，导致利益诱因机制中呈现出国家政府参与度低的问题。
观念结构使东北亚区域很难形成共同认可的轴心，在利益沟通方面造成很大的困扰。观念结构也可以理解为东北亚成员国对本区域形势与其他国家政府外交政策意图的理解，由于该区域战略观念上互不信任，每个国家都更关注政治、经济与军事等力量的提高。事实证明，国家主权在国家独立中起积极作用的同时，也可能对人类海洋环境产生消极作用⑧，对其他治理主体的过度防备使东北亚难以形成互利互惠的合作气氛，无法促进治理主体间海洋环境利益的充分沟通。 2.东北亚区域内经济交流有限
东北亚地区经济发展程度对海洋环境变化发挥着主导作用，海洋环境是东北亚地区经济发展的基础和制约条件，二者相辅相成。库兹涅茨曲线（EKC）主张当前东北亚区域经济水平与海洋环境污染程度存在正相关关系，只有经济发展到临界点位置時，海洋环境污染水平才有可能下降。尽管东北亚区域经济呈现持续快速发展的势头，但东北亚区域内经济交流十分有限，其局限性包含区域国家间经济贸易合作较少和经济合作平台不成熟两个方面。其中东北亚区域国家间的经济贸易合作程度较低将导致利益沟通不畅问题的产生，经济合作平台的局限性致使利益制衡机制缺失了重要的经济手段。
东北亚区域国家间经济贸易合作程度较低，利益沟通主体间无法形成紧密的联系，影响沟通效果。东北亚地区中日韩三国GDP总额占据世界前列，2017年排名分别为第2、第3与第11位，中日韩GDP总额约占据全球GDP总额20%⑨，已超过欧盟成为最为活跃的经济区域之一，但是中日韩三国之间的贸易量所占的比重不足三国贸易总量的20%⑩，俄罗斯更倾向于与欧盟开展经济贸易合作，朝鲜在经济领域除了与中国有些经贸关系外，几乎与其他国家零交流。总的来看，东北亚地区经济体之间贸易合作程度还比较低，无法完成推动经济进一步发展和增进区域国家间关系的使命，妨碍了利益有效沟通这一目标的实现。
经济合作平台的局限性将致使海洋环境合作治理过程中利益沟通受阻，无法实现通过经济合作平台制衡各利益主体。东北亚区域唯一实现的政府间合作开发项目是“大图们江倡议”，目前具有覆盖范围有限、合作领域有待拓展等多种问题，致使本地区海洋环境利益制衡措施的落实缺乏抓手。“大图们江倡议”合作的广度与深度十分有限，不成熟的政府间合作开发项目阻碍了东北亚地区国家间的各种资源的优化配置，更为重要的是无法实现同欧盟一样，真正发挥密切成员国间关系和协调参与者间权威冲突的作用。
3.东北亚区域内国家文化认同度低
在东北亚区域海洋环境合作治理中，每个治理主体的行为都将影响到其他治理主体，因此应在制定自身的行动计划时考虑其他治理主体的选择，这就需要行动者达成合作互惠的共识。20世纪90年代兴起的建构主义主张社会性建构比物质性建构更为重要，这意味着文化认同对于东北亚地区集体利益与身份共识的形成更加重要。根据文化认同度的形成来源将其划分为归属性、回应性与功能性认同，东北亚区域海洋环境合作涉及国家的文化认同性在这三个方面均较差，作为海洋环境合作治理行为的思想基础将对参与主体间的利益诱因与利益沟通产生较大的反作用。
东北亚区域归属性认同较差，这将导致利益诱因机制不足的问题。归属性认同源于长期的互动关系，俄罗斯面积辽阔，横跨欧亚大陆，既可划分到欧洲，也可划分为亚洲的国家，而俄罗斯经济发展水平高且俄罗斯发展重心靠近欧洲，因此在经济上更加偏好加强与欧盟的伙伴关系，目前俄罗斯与欧盟开展的贸易总量已超过俄外贸总量的50%。俄罗斯同东北亚国家间经济交流相对较少，对该区域的归属性认同也较低，由此在本地区开展合作治理时采取消极参与的态度便不难理解。
东北亚地区回应性认同较低，致使治理主体无法建立完善的利益沟通机制。东北亚回应性认同来源于东北亚治理主体对区域外力量的回应，在此过程中呈现出同外部力量的差异性。当美国介入东北亚区域事务时，日本与韩国均表现出亲美倾向，“东北亚”较少作为名片展示成员国实力，国家间的相互依存度较低，缺乏在海洋环境合作治理领域合作的基础。东北亚区域的国家未能形成回应性认同，缺乏向心力与凝聚力，使其无法在海洋环境合作中开展有效的利益沟通。
东北亚地区的海洋环境领域功能性认同低，导致利益诱因机制不足。功能性认同是东北亚各国在海洋环境领域长期交往与互动中形成的对东北亚区域海洋环境利益的重要性和命运的认同。东北亚地区合作治理参与国普遍赞同海洋环境作为公共物品具有外部性，会影响到该地区治理主体共同的海洋环境利益，虽然在此基础上形成了一定程度的功能性认同感，但在实际的治理过程中依然存在功能性认同度低的问题。作为海洋环境合作治理行为的思想基础，功能性认同较为薄弱的情况必将反作用到合作治理的实践中来，这在俄罗斯合作实践过程中的表现尤为明显。俄罗斯主要受来自白令海区的千岛寒流影响，造成的海域污染将随寒流南下，向海域倾倒废料，节约经济成本且短期内不会影响本国海域环境，因此，在开展海洋环境合作治理的过程中曾向日本海倾倒大量废弃液体。
4.东北亚区域海洋环境社会组织力量薄弱
海洋环境是一种国际公共物品，东北亚国家政府认为正如奥普尔斯曾断言的那样，“环境问题只能悲哀的通过政府使用强有力的中央集权才能解决”{11}。事实上，无论是私有化的市场方式，还是中央集权的利维坦途径，在自然系统的使用过程中均未达到长期可持续使用的目标{12}，因此海洋环境社会组织的完善程度是开展合作治理的重要影响因素。当前海洋环境社会组织力量较为薄弱，主要表现在海洋环境社会组织尚未纳入到海洋环境治理体系与无法利用民间身份对治理主体的利益冲突进行有效协调两个方面，这将给东北亚区域海洋环境合作治理的利益诱因机制与制衡机制带来消极的影响。
海洋环境社会组织力量比较单薄尚未纳入到合作治理主体中来，导致利益诱因机制中多元治理主体还未实现。尽管东北亚区域环境社会组织已经得到一定程度的发展，但聚焦在海洋环境领域的社会组织力量依然十分薄弱，而欧洲区域海洋环境社会组织发育程度相对较高，海洋环境合作治理成员国鼓励海洋环境非政府组织积极参与。例如，欧洲的海洋学研究中心充分发挥了利益诱因的作用，阿尔及利亚政府重视其研究成果，并在海洋学研究中心的影响下转变了对待海洋环境事务的态度，从最初为追求经济发展严辞拒绝，转变为积极参与地中海区域海洋环境合作治理。东北亚区域正是由于海洋环境社会组织力量较为薄弱，未能履行激发合作治理主体动力的职责。
东北亚海洋环境社会组织尚未利用好民间身份协调合作治理主体中利益冲突，致使利益制衡机制缺乏海洋环境社会组织的参与。虽然在国际上存在环境社会组织利用民间身份对治理主体间利益进行有效协调的成功案例，但东北亚区域公民社会发展程度还比较低，不仅无法实现有效协调治理主体间的矛盾，甚至自身还与政府组织存在一定程度的利益冲突。由于海洋环境社会组织不够成熟，对于自身的管理缺乏经验，无法通过自身的能力取得政府组织的信任并化解两者间的利益冲突，致使国家政府试图通过法律限制社会组织的活动，东北亚区域海洋环境社会组织与政府组织间利益冲突激烈。这将意味着政府不愿为海洋环境社会组织开辟参与海洋政策与海洋规划的渠道，海洋环境社会组织无法与政府组织实现利益制衡，更无法做到协调不同治理主体间利益冲突，也就难以为东北亚区域海洋环境合作治理利益制衡机制做出贡献。 三、完善东北亚海洋环境区域合作治理的对策
海洋环境合作治理任务复杂而艰巨，东北亚区域各国难以在短时间内实现对政治、经济、文化与海洋环境方面利益的统筹协调，但欧洲区域合作治理的成功开展给东北亚区域带来了希望与经验。本文基于合作治理理論的指引，立足于东北亚现实情况，为保障东北亚区域各国的海洋环境利益，提出应增强国家间政治互信，在保障各国政治利益的基础上开展海洋环境合作治理；加强区域内经济交流，满足各国经济发展的需要，为海洋环境合作治理开展提供有力的抓手；提升区域国家文化认同度，增强东北亚区域国家凝聚力为海洋环境合作治理奠定基础；发展海洋环境社会组织，为东北亚区域各国政府开展海洋环境合作治理增添助力。
1.增强国家间政治互信
全球范围内和平与发展已经成为时代的主题，国家间的关系不再是“零和博弈”，尤其是在如今核武器愈加发达的情况下，国家政府逐渐意识到战争将给双方带来惨重的代价，因而更加偏好通过合作实现互利共赢。东北亚地区海洋环境质量的改善需要区域内国家共同合作，本地区在权力结构受客观规律支配短期内无法转变的情况下，观念结构的互不信任作为木桶原理中的短板，势必会阻碍海洋环境合作治理在内的制度结构建设，因而必须要重视战略互信的塑造。
培养新型国家间关系，使东北亚地区形成合作互惠的氛围，建立相互依赖的合作治理体系。中国作为东北亚海洋环境区域内重要的一员，应秉持和平共处五项原则，加深与东北亚区域内各国的政治、经济、军事协调与合作，尤其是和国际上综合实力强的国家开展经常性安全、经济战略对话，稳步推行一带一路战略。东北亚地区治理主体应在信任的基础上增强海洋环境技术领域内的合作，扩大海洋环境信息共享领域的交流，维护好治理主体在海洋环境领域的公共利益，发展和谐共处、互利共赢的新型国家关系，保障东北亚区域各国的政治利益。
加强该区域的海洋环境制度化建设，规范东北亚区域各国政府行为，减少权力结构调整对海洋环境合作治理的负面影响。推进东北亚制度建设应在国家内建立多元主体共同参与合作治理的制度安排，在东北亚区域范围内制定海洋环境相关的法律。首先，东北亚区域国家政府应在政治、经济、文化等领域发挥主导作用的同时，建立多元主体共同参与海洋环境合作治理渠道的正式制度安排，完成权威在治理的不同参与主体间进行重新划分{13}。其次，东北亚区域国家政府组织应注重区域性海洋环境相关法律建设，为管理海洋环境相关的公共事务提供依据。《联合国公约》中多次提到区域性法规、区域性规划等，并指出我们不仅需要单一的普遍适用的法律机制，还要有适用于有显著差异的不同地区的法律机制。东北亚地区要根据当前实际，将海洋环境合作治理法律建设任务分阶段循序渐进地进行，在第一阶段确立东北亚区域海洋环境公约，第二阶段以公约为依据签订适用于不同国家的诸如免受陆源污染议定书、防止危险废弃物越境转移及处置污染等具体海洋环境问题的议定书。
2.加强区域内经济交流
东北亚在全球化与区域化并行的局势下，意识到应增强地区间经济依存度，在经济领域要坚持走合作共赢的道路，这一理念为东北亚区域内海洋环境合作治理的发展提供了良好的契机。尽管东北亚海洋环境区域内国家政治制度不同，但可以加强经济领域的合作，在此过程中使东北亚各国获得更多的经济利益，再逐步将合作拓展到海洋环境领域。
深化东北亚地区国家间经济贸易的交流，在追求经济成效的同时注重其产生的外溢效应，提升该区域国家间的依存度。中国应增强与东北亚其他国家间的经济联系，积极推动自贸区建设，构建优质经济合作平台，将刚步入改革开放的朝鲜纳入到东北亚区域经济合作中来，为国家间利益的协调提供谈判的空间，加强该区域合作体系内海洋环境领域的利益沟通与制衡。政府在引导经济发展模式转变方面成就有限，东北亚区域应充分发挥该区域海洋环境社会组织的作用，主动化解治理主体间沟通障碍。
完善东北亚区域经济合作平台，实现对合作治理参与者利益关系的有效调节，缓和或解决合作参与者的利益矛盾与冲突。成熟的经济合作平台不仅能够为区域合作治理提供利益沟通平台，还可以缓和合作治理过程中遇到的权威冲突问题，完善利益制衡机制维护各治理主体共同利益，为区域内各海洋环境治理机制的合作夯实基础。东北亚地区经济交流的增强，可以使国家间利益争夺的重心不再聚焦于海洋环境的治理主导权，而是聚焦在更为紧要的经济利益，为实施海洋环境领域制定的各项战略计划、协议等提供了有力的抓手。大图们江倡议发展还不成熟，应不断完善该经济合作机制，以中日韩合作为核心，深化能源资源、物流建设等领域的互利合作，推动东北亚区域国家贸易结构的优化，提升重新分配不同经济集团的利益的能力，这种内部的沟通与协调能力可以化解部分国家间权威冲突，增强东北亚地区海洋环境合作治理的积极性与稳定性。
3.提升区域国家文化认同度
东北亚区域文化认同度的提高，将有助于本地区向心力与凝聚力的增强，为政治、经济与海洋环境等方面的合作奠定良好的思想基础，促进东北亚区域海洋环境合作治理的发展。
增强归属性认同，提升东北亚区域国家的凝聚力，为国家政府参加合作治理增添动力。中日韩三国都属于儒家文化圈，中国作为儒家文化圈的发源地应增强文化自信，在弘扬中华文化的同时，还应加强与俄罗斯、朝鲜间文化交流。在此过程中逐步建立起东北亚海域国家的共识，增强国家对东北亚的归属性认同，提升东北亚海域国家的向心力与凝聚力以推进海洋环境区域合作治理发展。
提升东北亚区域的回应性认同，促进利益沟通的顺利开展。培育东北亚地区意识，塑造各国在东北亚地区内的身份，从认知上形成命运相连、患难与共的共同体。各国应清楚认识当前各种矛盾对于东北亚区域合作产生的消极影响，通过媒体间的合作在东北亚区域形成较为统一的视听空间，进而使维护该区域共同利益成为共识，推动各领域合作不断深化拓展。
加强东北亚区域功能性认同，提高区域国家参与海洋环境合作治理的积极性。提升东北亚地区在海洋环境领域的功能性认同。治理主体应增强对海洋环境利益的关注，强化海洋环境将影响各治理主体利益的理念，重视海洋环境质量的提高，积极宣传倡导海洋环境的合作治理活动。开展海洋环境领域的文化交流等系列活动，尤其是增进各国政府同科研机构、民间团体间合作，在交流合作过程中促进功能性认同的进一步提升。 4.发展东北亚区域海洋环境社会组织
东北亚区域对于海洋环境质量亟待改善已达成共识，面对不断恶化的趋势，不管是国家政府、政府间组织，还是海洋环境社会组织都应携手共同应对。面对海洋环境社会组织力量薄弱的形势，应大力发展海洋环境社会组织，协助东北亚区域各国政府开展海洋环境合作治理。
加强海洋环境社会组织的自我管理，为东北亚地区治理主体多元化的实现奠定基础。海洋环境社会组织应严格遵守国家的法律法规，拓展资金的来源渠道，建立网络信息公开与健全的财务制度，努力使国家政府改变将其视为威胁的态度，逐步同国家政府构建良好的互动关系。在海洋环境社会组织内部实现民主、科学决策，提高海洋环境社会组织透明度与独立性，这也是实现多元主体共同治理海洋环境的基本前提。
东北亚区域海洋环境社会组织还应不断提高海洋环境科技水平，成为政府组织信赖的合作伙伴，从而使政府建立治理主体共同参与合作治理的制度安排。东北亚海洋环境社会组织可以通过提供海洋环境相关分析数据或调查报告等方式，协助政府组织治理东北亚地区的海洋环境。一方面强调了海洋环境的重要性，另一方面为本地区海洋环境治理提供技术支持，如建立海洋观测系统为海洋环境质量的管理提供可量化的指标，引导并参与海洋环境质量测量、政策研究、改善技术等方面的交流合作，通过高水平的海洋科技促使国家政府更好地参与区域合作治理。
海洋环境社会组织应利用好民间身份充分发挥润滑剂的作用，缓和治理主体间利益冲突。海洋环境社会组织应通过咨询、建议和游说等手段挖掘出在利益沟通方面更大的潜力，采用多种方式参与到合作治理当中，影响国家政府与政府间组织有关海洋环境决策。如欧洲海洋学研究中心在利益冲突阻碍环境保护事业发展时，承担起了缓解矛盾的重任，东北亚区域亟待培养出主动担负起缓解治理主体间矛盾责任的海洋环境社会组织。
注释：
① 陈瑞莲：《区域公共管理研究的若干问题述评》，《新华文摘》2004年第12期。
② 王之佳：《中国环境外交》，中国环境科学出版社，1999年，第34页。
③ 张成福、李昊成等 ：《跨域治理：模式、机制与困境》，《中国行政管理》2012年第3期。
④ 汪伟全：《论地方政府间合作的最新进展》，《探索与争鸣》2010年第10期。
⑤ 李东燕：《联合国与国际环境治理》，上海人民出版社，2007年，第14页。
⑥ 汪铮：《大海不是垃圾场——俄罗期向日本海倾倒核废料》，《世界知识》1993年第23期。
⑦ 祁怀高、李开盛等：《未来十年东北亚地缘政治结构的变化及其影响》，《世界经济与政治》2016年第8期。
⑧ 王曦：《主权与环境》，《武汉大学学报（社会科学版）》2001年第1期。
⑨⑩ 姜跃春：《中日韩首脑会晤重启与三方合作的未来》，《当代世界》2015年第12期。
{11} H.E. Daly，Toward a steady-state economy， New York：W. H. Freeman， 1973，pp. 945-954.
{12} 俄羅斯，卢基扬契可夫：《自然资源利用经济与管理》，中国经济出版社，2002年，第173-174页。
{13} 戴维赫尔德、安东尼麦克格鲁：《治理全球化——权力、权威与全球治理》，社会科学文献出版社，2004年，第15页。
参考文献：
[1] 朱建庚.区域海洋环境保护的模式探析[J]，海洋信息，2013，（3）：41-51.
[2] 张海滨.东北亚地区环境合作述评[J].当代亚太，1996，（4）：32-36.
[3] 尚宏博.东北亚环境合作机制回顾与分析[J].中国环境管理，2010，（2）：1l- 14.
[4] 宋丽君.西部地方政府间合作治理的利益模型研究[D].电子科技大学，2010.
[5] 李东燕.联合国与国际环境治理[M]，上海人民出版社，2007.
[6] 邝杨.欧盟的环境合作政策[J].欧洲研究，1998，（4）：80-84.
[7] 刘兴华.地区认同与东亚地区主义[J].现代国际关系，2004，（5）：18-22.
[8] 陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2017.
[9] 王诗宗.治理理论与公共行政学范式进步[J].中国社会科学，2010，（4）：87-100，222.
[10] 李令华.波罗的海区域的开发与管理[J].海洋信息，1997，（1）：20-21.
[11] Malgosia Fitzmauurice. International Legal Problems of the Environmental Protection of the Baltic Sea[M].The Hague.Kluwer Academic Publishers，1992.
[12] 范永茂，殷玉敏.跨界环境问题的合作治理模式选择——理论讨论和三个案例[J].公共管理学报，2015，（12）：25-28.
Abstract： In recent years， the problems of marine environments in Northeast Asia have been deteriorating. To improve the quality of the regional marine environments， we study the problems of the cooperation governance， such as insufficient interest incentives， difficulty of interest communication and lack of interest balance， based on the perspective of interests and on the hypothesis of "complex man ". Furthermore， we have an in-depth analysis of the causes form the perspectives of the Geopolitical Relations Theory， the Environmental Kuznets Curve and the Theory of Cultural Identity. Finally， the corresponding solutions are proposed including enhancing political mutual trust， strengthening regional economic exchanges between countries， raising regional cultural identity and developing Marine environmental organizations， to accelerate the process of cooperative governance and to jointly promote the quality of marine environment in Northeast Asia.
Keywords： Northeast Asia； Marine Environment； Regional Cooperative Governance； Interest