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摘要回顾了建国以来我国农村宅基地制度改革的历程,分析了新形势下限制农村宅基地流转出现的问题,并提出了农村宅基地改革的建议。
关键词农村宅基地;流转;制度改革
中图分类号F301.1文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)21-0381-02
当前对小产权房的关注,实质是对农村集体土地制度改革的关注。而对于农村集体土地中的重要组成部分——农村宅基地制度的改革,更是牵动城乡居民的目光。农村宅基地是农村居民居住和生活的场所,在一定程度上更兼有社会保障的功能。因此,对农村宅基地制度的调整和改革,很大程度上影响到社会稳定和经济发展。
1我国农村宅基地制度的变迁
所谓农村宅基地,是指在村庄范围内,农村村民住房、辅助用房(主要指杂物间、厕所、畜舍等)、院落以及村民日常生活、风俗习惯活动等涉及的用地。建国以后,我国农村宅基地的产权制度经历了4次比较重要的变迁过程。
(1)我国农村的宅基地与房产制度“房地合一”,均属农民私有,这个阶段一直延续到合作化和人民公社初期。在1950年6月28日颁布的《中华人民共和国土地改革法》中提出“实行农民的土地所有制”。合作化时期,土地所有制关系进行了重大变革,但没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。公社化初期,农村集体所有制的公有化程度进一步发展,实行高度集中统一的大集体所有制,取消了农民退社的自由,仍未对农民宅基地的产权规定作出新的修改。
(2)农村宅基地归集体所有,房屋属农民私有,形成了“一宅两制”的产权结构。1962年通过的《人民公社工作条例修正草案》中,第1次规定农村宅基地归生产队所有,不准出租和买卖。同时承认房屋归农民所有,可以出租和买卖。这项规定在1982年写入宪法,正式形成了“一宅两制”的产权制度,即宅基地和房屋分属于集体所有和农民所有。
(3)1978年十一届三中全会以后,农村率先改革,明确规定了具有面积限额的一户一宅制度,同时允许宅基地使用权随房屋买卖而转移,以及允许某些城镇非农业人口可以申请使用宅基地建房。改革开放后,农民在解决温饱之后出现了建房热,为规范建房秩序,国家出台了一系列政策法规,最有代表性的是:1982年2月国务院发布的《村镇建房用地管理条例》和1986年6月公布的《土地管理法》(1998年8月修订)。这些政策法规明确规定,农民每户只能拥有1处宅基地,且面积要有限额。同时,这些政策法规也允许宅基地使用权随房屋买卖而转移。
(4)改革开放后的20世纪90年代和进入新世纪后,中国形成了“一户一宅、禁止交易”、“无偿、无期限、无流动”的农村宅基地使用制度。严格规定农民住宅不得向城市居民出售,给在农村购买房屋的城市居民發放土地证和房产证。为了进一步加强对农村建房和农民宅基地的严格管理,从1990年后,出台了3个最具代表性的文件,即1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》,严格规定农民住宅不得向城市居民出售,不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证,严禁城市居民在农村购置宅基地。
2现行农村宅基地制度面临的新矛盾
(1)宅基地利用粗放,土地浪费现象普遍。近年来,我国城镇化水平不断提高,在用地上一般应表现为城镇用地扩张、农村居民点用地减少,城乡居民点用地总规模呈下降趋势。但事实并非如此,从1978~2006年,我国城市化率由17.93%增长到25.98%,在城市化增长最快的近10年间,全国农村人口减少了1.23亿人,人均宅基地面积却从193.33m2上升到226.67m2。据有关资料显示,2004年底全国村庄建设用地1 653.33万公顷,占全国建设用地总量的52.4%,人均村庄用地218m2,远高于城镇人均占地。
随着社会经济的发展,我国农村宅基地浪费严重的问题逐渐明显,其主要表现形式有:闲置、空置宅基地,宅基地面积超标,“一户多宅”和宅基地利用不充分等。分析宅基地粗放利用的原因,一方面在于双重占地难以解决。在当前城市化背景下,大量农村剩余劳动力涌向城市。城乡户籍制度的改革,也使得部分农民逐步脱离土地从农村迁移到城市,并在城市长期工作乃至购房定居。按照我国《土地管理法》规定:宅基地属于村集体所有,本村内部成员对于宅基地只有使用权而没有处置权。因为房屋和宅基地的不可分割性,虽然农民对于其所拥有的房屋具有处置权,但是农村房屋转让、买卖受宅基地使用权主体的限制。另外,由于农村房屋转让和买卖只能在本村范围内进行,本村集体组织以外成员无权购买。而我国《土地管理法》又规定,“农村村民1户只能拥有1处宅基地”,本村村民只有满足“无房或者宅基地面积达不到规定标准且购买房屋后取得的宅基地也不超标的条件,才能进行房屋交易”。这样的规定,使农村房屋交易几乎不可能,从而导致迁移到城市的原农村居民的房屋只能闲置,造成宅基地的土地浪费。由于这些宅基地的取得是合法的,只要农民集体成员的身份存在,村集体组织就无权收回宅基地。已经转移的人口继续占有宅基地,而新增的人口,按照我国土地管理法的规定只要符合相关规定即可新发宅基地,这样导致土地利用效率大大降低,新增建设用地难以控制。另一方面,农村宅基地属于无偿、无限期使用,无疑增加了农村宅基地的需求,出现农民超标准占用宅基地建房,农民建新房后不交闲置宅基地,甚至占有多处宅基地的现象。同时,基层政府对于村民建房缺乏正确的指导和管理,农民住宅处于低水平重复建设之中,出现“新屋渐增,旧屋不减”的现象。
(2)宅基地隐性流转和交易大量存在,宅基地交易纠纷不断。随着实际生活中农村房屋买卖的出现,又因为“地随房走”是我国现行法律的一项基本原则,宅基地的流转已成既定事实。这些宅基地的流转行为不受现行法律法规保护,属于私下流转,一旦发生纠纷,难以妥善解决。另外,有些地方村民受市场经济大潮的影响,意识到房地产市场的价值,将农村宅基地进行一些不合法的处理,使城市近郊农民宅基地被城市人买去,甚至出现开发商占用农民集体耕地开发建设“小产权”房的现象,严重影响了土地市场的正常秩序。
(3)农民财产权益受损,阻碍农村金融发展。土地是农民生存发展以及财富增长的保障。在现行的农村宅基地制度下,农民对于自己建的房屋具有处置权,但农村宅基地属于集体所有。农村宅基地由于没有分户土地证,不能单独作为完整的房地产产权进行交易,使得农民的房屋不能进行自由流转而失去财产性。另一方面,农民住宅产权的不完整性,使农民仅有的财富不能作为资本来运作。这不仅影响了金融资本进入农村,使农村金融发展缓慢,也使广大农民缺少了生产资金融通渠道,影响了农村产业结构的调整,限制了农民收入的提高。
3农村宅基地制度改革的建议
(1)完善农民对于宅基地的主体权利,切实保护农民权利。赋予农民宅基地永久使用权,宅基地的占有权、使用权、收益权、转移权归农民所有,宅基地可以买卖、继承是农民的私有物权。在这种产权制度下,宅基地作为农民的生产要素和农户财产,就可以在市场活动中对宅基地进行合理估值、估价,避免市场交易和政府拆迁活动中的压价行为。当农民的宅基地按照政府规划用作商业开发和非农业用途时,农民作为宅基地的产权主体,按照其土地作价可以从土地商业开发和商业用途中获得收益,避免农民一旦失去土地就陷入失去生活来源的窘境。这样,在农村社会保障体系不完善或根本不存在的情况下,土地仍是我国大多数农民赖以生存的主要生产资料,能够保证使土地保障功能得以延续,同时也能保障农民作为土地产权主体应得到的利益。另外,农民拥有宅基地的永久使用权和完整物权,农民的房屋就可以同城市居民的房屋一样成为资本化财产。除了具有升值的可能性外,最重要的是可以作为抵押物品而得到金融机构的贷款。这样必然能够促进金融机构在农村扩大业务,使农村金融得到发展,也使广大农民获得生产资金融通渠道,加快农村产业结构的调整。
(2)实行农村宅基地有偿使用制度,控制农村宅基地无序扩张。农村宅基地有偿使用制度对于改变农村宅基地无度需求的现状,使宅基地使用者以最小的资源消耗,满足其合理的需求,对保证有限的土地资源得到合理利用将起到重要作用。实行农村宅基地有偿使用制度,农村宅基地仍属于农村集体经济组织所有,对于申请取得宅基地的住户,需支付一定费用给农村集体经济组织;对于占用耕地新建住宅的要提高收费标准。农村集体经济组织取得的宅基地使用权收益金归农村集体经济组织所有,由农村集体经济组织用于基础设施、公益设施建设和发展生产。
(3)进行农村宅基地使用权登记,明晰农民宅基地产权。明晰的产权关系是土地资源得以有效配置和利用,降低交易费用和外部性影响的基本条件。应加强宅基地的登记工作,依法确定宅基地的权属范围,明晰宅基地使用权的产权主体,保障交易的安全性,为宅基地流转做好准备。在办理农村宅基地使用权登记时,应实行城乡联网,查清空置、多占和面积超标宅基地,对于符合法律规定的予以登记造册,对于不符合规定的针对不同的情况采取不同的措施。
(4)加强农村宅基地立法体系建设,使宅基地管理有法可依。针对当前宅基地管理方面的法律“真空”,以及实际生活中出现的新情况新问题,应加强宅基地立法体系建设,尽快出台《农村宅基地管理办法》《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等,明晰宅基地产权,明确宅基地流转范围、流转条件、流转程序、监管体系、收益分配及宅基地登记发证等问题,保证农村宅基地管理有章可循、有法可依。
(5)放开农村宅基地市场,建立农民宅基地使用权流转制度。取消限制农村宅基地流转的相关规定,允许农村宅基地及地上房屋与城市商品房一样,合法上市流转。通过公平、公开、公正的市场行为,使土地资源的价值得到真正体现,同时保证农民的土地权利在经济上得到有效实现,农民共享土地流转的增值收益。
4参考文献
[1] 韩康,肖钢.积极探索建立有中国特色的农村宅基地市场——启动农村宅基地市场化改革研究[J].理论前沿,2008(13):5-9.
[2] 冯文嘉.宅基地市场化的设想[J].当代经济管理,2009(4):42-45.
[3] 劉庆,张军连,张凤荣.经济发达区集体非农建设用地流转初探——以农村宅基地为例[J].农村经济,2004(2):33-34.
[4] 卢向虎,张正河.农村宅基地土地整理的思考[J].调研世界,2005(5):41-43.
[5] 金晓月.农村宅基地流转模式构建探析[J].农村经济,2006(7):32-34.
[6] 赵树枫.改革农村宅基地制度的理由与思路[J].理论前沿,2009(12):10-12,15.
[7] 厉晓华.农村城镇化制度性障碍分析[J].农村经济,2006(1):100-102.
[8] 贺东山.农村宅基地使用权流转新模式的构建[J].大连海事大学学报(社会科学版),2006(1):100-102.
[9] 周诚.土地经济学原理[M].北京:商务印书社,2003.
关键词农村宅基地;流转;制度改革
中图分类号F301.1文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)21-0381-02
当前对小产权房的关注,实质是对农村集体土地制度改革的关注。而对于农村集体土地中的重要组成部分——农村宅基地制度的改革,更是牵动城乡居民的目光。农村宅基地是农村居民居住和生活的场所,在一定程度上更兼有社会保障的功能。因此,对农村宅基地制度的调整和改革,很大程度上影响到社会稳定和经济发展。
1我国农村宅基地制度的变迁
所谓农村宅基地,是指在村庄范围内,农村村民住房、辅助用房(主要指杂物间、厕所、畜舍等)、院落以及村民日常生活、风俗习惯活动等涉及的用地。建国以后,我国农村宅基地的产权制度经历了4次比较重要的变迁过程。
(1)我国农村的宅基地与房产制度“房地合一”,均属农民私有,这个阶段一直延续到合作化和人民公社初期。在1950年6月28日颁布的《中华人民共和国土地改革法》中提出“实行农民的土地所有制”。合作化时期,土地所有制关系进行了重大变革,但没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。公社化初期,农村集体所有制的公有化程度进一步发展,实行高度集中统一的大集体所有制,取消了农民退社的自由,仍未对农民宅基地的产权规定作出新的修改。
(2)农村宅基地归集体所有,房屋属农民私有,形成了“一宅两制”的产权结构。1962年通过的《人民公社工作条例修正草案》中,第1次规定农村宅基地归生产队所有,不准出租和买卖。同时承认房屋归农民所有,可以出租和买卖。这项规定在1982年写入宪法,正式形成了“一宅两制”的产权制度,即宅基地和房屋分属于集体所有和农民所有。
(3)1978年十一届三中全会以后,农村率先改革,明确规定了具有面积限额的一户一宅制度,同时允许宅基地使用权随房屋买卖而转移,以及允许某些城镇非农业人口可以申请使用宅基地建房。改革开放后,农民在解决温饱之后出现了建房热,为规范建房秩序,国家出台了一系列政策法规,最有代表性的是:1982年2月国务院发布的《村镇建房用地管理条例》和1986年6月公布的《土地管理法》(1998年8月修订)。这些政策法规明确规定,农民每户只能拥有1处宅基地,且面积要有限额。同时,这些政策法规也允许宅基地使用权随房屋买卖而转移。
(4)改革开放后的20世纪90年代和进入新世纪后,中国形成了“一户一宅、禁止交易”、“无偿、无期限、无流动”的农村宅基地使用制度。严格规定农民住宅不得向城市居民出售,给在农村购买房屋的城市居民發放土地证和房产证。为了进一步加强对农村建房和农民宅基地的严格管理,从1990年后,出台了3个最具代表性的文件,即1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》,严格规定农民住宅不得向城市居民出售,不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证,严禁城市居民在农村购置宅基地。
2现行农村宅基地制度面临的新矛盾
(1)宅基地利用粗放,土地浪费现象普遍。近年来,我国城镇化水平不断提高,在用地上一般应表现为城镇用地扩张、农村居民点用地减少,城乡居民点用地总规模呈下降趋势。但事实并非如此,从1978~2006年,我国城市化率由17.93%增长到25.98%,在城市化增长最快的近10年间,全国农村人口减少了1.23亿人,人均宅基地面积却从193.33m2上升到226.67m2。据有关资料显示,2004年底全国村庄建设用地1 653.33万公顷,占全国建设用地总量的52.4%,人均村庄用地218m2,远高于城镇人均占地。
随着社会经济的发展,我国农村宅基地浪费严重的问题逐渐明显,其主要表现形式有:闲置、空置宅基地,宅基地面积超标,“一户多宅”和宅基地利用不充分等。分析宅基地粗放利用的原因,一方面在于双重占地难以解决。在当前城市化背景下,大量农村剩余劳动力涌向城市。城乡户籍制度的改革,也使得部分农民逐步脱离土地从农村迁移到城市,并在城市长期工作乃至购房定居。按照我国《土地管理法》规定:宅基地属于村集体所有,本村内部成员对于宅基地只有使用权而没有处置权。因为房屋和宅基地的不可分割性,虽然农民对于其所拥有的房屋具有处置权,但是农村房屋转让、买卖受宅基地使用权主体的限制。另外,由于农村房屋转让和买卖只能在本村范围内进行,本村集体组织以外成员无权购买。而我国《土地管理法》又规定,“农村村民1户只能拥有1处宅基地”,本村村民只有满足“无房或者宅基地面积达不到规定标准且购买房屋后取得的宅基地也不超标的条件,才能进行房屋交易”。这样的规定,使农村房屋交易几乎不可能,从而导致迁移到城市的原农村居民的房屋只能闲置,造成宅基地的土地浪费。由于这些宅基地的取得是合法的,只要农民集体成员的身份存在,村集体组织就无权收回宅基地。已经转移的人口继续占有宅基地,而新增的人口,按照我国土地管理法的规定只要符合相关规定即可新发宅基地,这样导致土地利用效率大大降低,新增建设用地难以控制。另一方面,农村宅基地属于无偿、无限期使用,无疑增加了农村宅基地的需求,出现农民超标准占用宅基地建房,农民建新房后不交闲置宅基地,甚至占有多处宅基地的现象。同时,基层政府对于村民建房缺乏正确的指导和管理,农民住宅处于低水平重复建设之中,出现“新屋渐增,旧屋不减”的现象。
(2)宅基地隐性流转和交易大量存在,宅基地交易纠纷不断。随着实际生活中农村房屋买卖的出现,又因为“地随房走”是我国现行法律的一项基本原则,宅基地的流转已成既定事实。这些宅基地的流转行为不受现行法律法规保护,属于私下流转,一旦发生纠纷,难以妥善解决。另外,有些地方村民受市场经济大潮的影响,意识到房地产市场的价值,将农村宅基地进行一些不合法的处理,使城市近郊农民宅基地被城市人买去,甚至出现开发商占用农民集体耕地开发建设“小产权”房的现象,严重影响了土地市场的正常秩序。
(3)农民财产权益受损,阻碍农村金融发展。土地是农民生存发展以及财富增长的保障。在现行的农村宅基地制度下,农民对于自己建的房屋具有处置权,但农村宅基地属于集体所有。农村宅基地由于没有分户土地证,不能单独作为完整的房地产产权进行交易,使得农民的房屋不能进行自由流转而失去财产性。另一方面,农民住宅产权的不完整性,使农民仅有的财富不能作为资本来运作。这不仅影响了金融资本进入农村,使农村金融发展缓慢,也使广大农民缺少了生产资金融通渠道,影响了农村产业结构的调整,限制了农民收入的提高。
3农村宅基地制度改革的建议
(1)完善农民对于宅基地的主体权利,切实保护农民权利。赋予农民宅基地永久使用权,宅基地的占有权、使用权、收益权、转移权归农民所有,宅基地可以买卖、继承是农民的私有物权。在这种产权制度下,宅基地作为农民的生产要素和农户财产,就可以在市场活动中对宅基地进行合理估值、估价,避免市场交易和政府拆迁活动中的压价行为。当农民的宅基地按照政府规划用作商业开发和非农业用途时,农民作为宅基地的产权主体,按照其土地作价可以从土地商业开发和商业用途中获得收益,避免农民一旦失去土地就陷入失去生活来源的窘境。这样,在农村社会保障体系不完善或根本不存在的情况下,土地仍是我国大多数农民赖以生存的主要生产资料,能够保证使土地保障功能得以延续,同时也能保障农民作为土地产权主体应得到的利益。另外,农民拥有宅基地的永久使用权和完整物权,农民的房屋就可以同城市居民的房屋一样成为资本化财产。除了具有升值的可能性外,最重要的是可以作为抵押物品而得到金融机构的贷款。这样必然能够促进金融机构在农村扩大业务,使农村金融得到发展,也使广大农民获得生产资金融通渠道,加快农村产业结构的调整。
(2)实行农村宅基地有偿使用制度,控制农村宅基地无序扩张。农村宅基地有偿使用制度对于改变农村宅基地无度需求的现状,使宅基地使用者以最小的资源消耗,满足其合理的需求,对保证有限的土地资源得到合理利用将起到重要作用。实行农村宅基地有偿使用制度,农村宅基地仍属于农村集体经济组织所有,对于申请取得宅基地的住户,需支付一定费用给农村集体经济组织;对于占用耕地新建住宅的要提高收费标准。农村集体经济组织取得的宅基地使用权收益金归农村集体经济组织所有,由农村集体经济组织用于基础设施、公益设施建设和发展生产。
(3)进行农村宅基地使用权登记,明晰农民宅基地产权。明晰的产权关系是土地资源得以有效配置和利用,降低交易费用和外部性影响的基本条件。应加强宅基地的登记工作,依法确定宅基地的权属范围,明晰宅基地使用权的产权主体,保障交易的安全性,为宅基地流转做好准备。在办理农村宅基地使用权登记时,应实行城乡联网,查清空置、多占和面积超标宅基地,对于符合法律规定的予以登记造册,对于不符合规定的针对不同的情况采取不同的措施。
(4)加强农村宅基地立法体系建设,使宅基地管理有法可依。针对当前宅基地管理方面的法律“真空”,以及实际生活中出现的新情况新问题,应加强宅基地立法体系建设,尽快出台《农村宅基地管理办法》《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等,明晰宅基地产权,明确宅基地流转范围、流转条件、流转程序、监管体系、收益分配及宅基地登记发证等问题,保证农村宅基地管理有章可循、有法可依。
(5)放开农村宅基地市场,建立农民宅基地使用权流转制度。取消限制农村宅基地流转的相关规定,允许农村宅基地及地上房屋与城市商品房一样,合法上市流转。通过公平、公开、公正的市场行为,使土地资源的价值得到真正体现,同时保证农民的土地权利在经济上得到有效实现,农民共享土地流转的增值收益。
4参考文献
[1] 韩康,肖钢.积极探索建立有中国特色的农村宅基地市场——启动农村宅基地市场化改革研究[J].理论前沿,2008(13):5-9.
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[9] 周诚.土地经济学原理[M].北京:商务印书社,2003.