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占地补偿、医药费纠纷等等都是农村地区信访频发的领域,用当地老百姓的话说,“找人要钱的事情老百姓可不好办,代理信访确实让我们办成了早年办不成的事情”。
“莲花山公路建设已经动工了,这都多亏有了代访制。不然,这条路不晓得好久才能修。”元月17日,四川省宜宾市珙县洛表镇翻身村村民牟家从感慨万千。
几年前,原定一条省级公路从洛表镇的莲花山经过,后因诸多原因未修成,形成3.8公里的断头路,造成36.7亩林地、耕地荒芜,处在该路段的洛表镇翻身村、红星村、茂林村的村民致富心切,渴望把路修通的村民们到镇上上访。由于该事项的决定权不在镇里,问题一时难以解决,联系村干部为其向上级有关部门“代访”。县有关部门筹措资金,补助村民把路修通。村两委通过村民“一事一议”、群众投工投劳的办法,由村上组织实施公路建设。今年1月初,莲花山公路建设全面动工。
牟家从所说的“代访制”,就是洛表镇于2005年1月率先试行,2006年3月起在全县17个乡镇推行的信访工作制度。
一个山区县的信访难题
珙县地处川、滇、黔三省结合部,是一个典型的山区县。较偏远的王家、观斗、洛表、石碑等乡镇,离县城就有100多公里。随着经济较快发展,诸多矛盾突显出来,珙县进入了信访高发期。农村厂社矛盾、村社矛盾、建筑用地、群众纠纷等问题使得群众信访更加多样化和复杂化。
传统的信访机制能不能适应形势发展需要呢?2005年以前,像其他多数乡镇一样,洛表镇的信访机制是在镇建立社会治安综合治理办公室,在村建立调解室,社设立调解小组,配备了专兼职人员,负责对辖区内群众生产生活纠纷等矛盾的调解处理。如果按照惯常的信访流程,珙县的制度设计是这样的:初访由社委会调解员出面处理,再访由村级调委会处理,超过村社处理权限的再上交乡镇综治办出面调解;超出乡镇处理权限报告县信访办处理。但是,制度的刚性以及程序的繁琐,使得调处机制效率低下,群体或单个上访、越级上访事件时有发生。当制度内的平台难以满足群众信访需求时,制度外“供给”渠道难免滋生,农村“土律师”、“土状师”在农村地区“市场空间”日渐增大,从一定程度给信访工作带来挑战。
从另一方面看,珙县特殊的山区地域特征,客观上也加重了群众信访成本。边远乡镇群众到县城信访一次要花两天时间,需花去食宿、车费等100余元。当地信访部门工作人员分析认为,“出门难”只是信访成本的一个方面,另一个不可忽视的成本因素是“办事难”:有的上访事项归口部门多、层级复杂,造成了初访息访率低,很难做到“小事不出村、大事不出乡”;加之群众信访缺少引导,一些群众出门之前不了解相关程序,也不知该找哪些部门;受职权、政策的限制,对超越权限范围的信访问题,接待干部和单位普遍存在失语现象。如此种种因素,最终叠加成一个山区县不容忽视的信访难题。
怎样才能让不好办的事情变简单?2005年1月,洛表镇创新信访工作模式,率先在全县试行“代访制”。
“代访”,怎么代,怎么访
代访,到底怎么代,怎么访?“代访制”的执行主体是谁?
作为全县最早的试点乡镇,洛表镇代理信访制度规定,一旦信访人反映问题的处理权限,超过了本级政府或部门的职权范围,由乡镇政府、部门派员或书面代信访人向有关部门信访,寻求问题解决。按照“接访有登记、‘代访’有报告、送达有签收、结果有追踪、资料归档齐”的要求。在明确了“代访制”是什么的基础上,洛表镇进一步界定了“代访制”不是什么。洛表镇在改革之初,明确了“三不”原则,即“代访”不“带访”、“代事”不“带权”、“代理”不“带人”,也就是在群众自愿前提下,全权代理信访事务。
珙县“代访”改革最核心的内容包括五个方面,即首问接访,群众到乡镇或部门上访,由首问接访干部全程接待并做好登记,并由信访接待值班领导根据上访人反映的问题,发放信访“代访”卡;信访“代访”,乡镇或部门受群众委托代其上访事项,根据“代访”事项性质和“代访”的数量,集中定期“代访”,或分散不定期“代访”;依法办理,所有“代访”事项必须件件有回音;回复送达,“代访”单位在规定的时限内,按程序将信访“代访”结果和回复意见书面送达信访群众;复查落实,上访群众对“代访”回复有异议的,可由“代访”单位根据上访群众的意见提出复查申请,进行复查落实,或告知信访群众按相关程序解决。
据洛表镇党委书记秦波介绍,推行“代访制”两年来,该镇群众越级上访从改革前每年的74件次,下降到2006年的20件次,群体上访从17件次下降到8件次,分别同比下降了73%和53%。那么,珙县在全县范围推广“代访制”近一年时间,又发生了怎样的变化呢?县信访办主任何其林在接受记者采访时说,“全县17个乡镇全面推行代访制以来,共计为群众代访68件,已解决56件,其余12件正在解决之中;10个月时间共接待群众来信178件,来访219批458人次,越级上访39批62人次,分别同比下降了20%、25%、62%,信访累计办结率达92%,特别是一批多年积案、老案得到有效处置。”
尽管数字具有说服力,但毕竟无法更感性、更直观地反映珙县信访改革的效果,民众到底怎样评价这一改革措施的呢?
记者在珙县采访期间听到了许多信访故事。2005年2月,因珙县造纸厂破产,涉及洛表镇茂林村六社65户,245口人占地补偿一事,造成群众集体上访,洛表镇、茂林村干部为其“代访”,找到相关部门、单位协商解决,65户人家最终获得生产占地期间每年占地费2.8万元的补偿。
2005年3月,洛表镇翻身村三社村民李宗明得病因没有按规定程序上报,到就医范围外的泸洲医学院治病,不能报销医药费引发家人上访,在镇、村干部“代访”下,通过相关部门协调,为其解决医药费9670元。
占地补偿、医药费纠纷等等都是农村地区信访频发的领域,用当地老百姓的话说,“找人要钱的事情老百姓可不好办,代理信访确实让我们办成了早年办不成的事情”。
改革的前路
珙县信访改革的制度创新体现在哪些地方?在短短的两年实践中又遇到了哪些需要完善的问题,记者采访中多次提出这两个问题。
有关专家分析认为,珙县信访代理创新,使得制度内的信访渠道更加畅通,从三个层面降低了信访工作的成本。第一是降低了沟通成本,改变了过去老百姓信访“跑错门”,百姓从过去的“跑断腿”到现在“张张嘴”,使得民情民意能够迅速地反馈到相关部门。第二是降低了经济成本,一方面,制度内渠道一旦通畅,制度外的渠道就失去了市场,有效遏制了农村“土律师”、“土状师”收费办不成事情的状况,为群众减轻了负担。第三,代理信访的平台建设将矛盾纠纷调处的承接点前移,不仅使得整个信访体制的管理成本大大降低,也从一定程度上钝化了矛盾。 “一线代理、多方参与、沟通协调、互谅互让”的互诉平台,由群众上访变为干部下访、由群众信访变为干部“代访”、由群众“初访”变为干部“先访”的信访新格局,消除了无序上访、多头上访、越级上访的困扰,实现了“多赢”。
但凡改革,必然会遇到一些全新的挑战,那么,珙县信访代理制度改革在未来会面临什么样的挑战呢?
采访中,一些在一线工作的“代访”干部对记者坦言,“代访制”搭建起了群众信访的平台,虽然解决了群众不少难题,但也出现了一些亟需解决的问题。
“代访”干部们感触最深的是“力不从心”。一位代访干部曾经代理过一个信访案例,涉及到多个乡镇与部门之间的“代访”事项,这样的事项往往具有多样性、复杂性和不可预期性,接手这样的事项必然感到压力很大。因为,很多问题不仅仅是普通老百姓解决不了的,即使是代访干部也感到处理这样的事项无能为力。据当地代访干部介绍,受政策因素制约,同一“代访”事项在不同时期的政策或规定可能会有所差异,这就会导致在处理过程中的一些分歧意见,有时分歧意见还非常大,究竟该根据哪个条文来办理最恰当,确实是一件很伤脑筋的事。
代访干部的压力还来自委托人,老百姓对代访制度有很高的心理预期,如果他将一个信访事项交给乡镇干部,就希望能够在最短的时间内解决。如果解决不及时,结果与理想有差距,老百姓就会对这项制度本身提出质疑。但是,信访代理制度不是个只能“装麻烦的箩筐”,关键是要处理问题,并且让信访问题有结果,结果群众能满意。
珙县信访代理制度具有多少普适性,具有多大的推广价值呢?要回答这一问题,还需要珙县在信访代理工作中,面对出现的新情况、新问题,提供更深入的解决方案和制度保障。
“莲花山公路建设已经动工了,这都多亏有了代访制。不然,这条路不晓得好久才能修。”元月17日,四川省宜宾市珙县洛表镇翻身村村民牟家从感慨万千。
![](http://img1.qikan.com/qkimages/juec/juec200702/juec20070208-1-l.jpg)
几年前,原定一条省级公路从洛表镇的莲花山经过,后因诸多原因未修成,形成3.8公里的断头路,造成36.7亩林地、耕地荒芜,处在该路段的洛表镇翻身村、红星村、茂林村的村民致富心切,渴望把路修通的村民们到镇上上访。由于该事项的决定权不在镇里,问题一时难以解决,联系村干部为其向上级有关部门“代访”。县有关部门筹措资金,补助村民把路修通。村两委通过村民“一事一议”、群众投工投劳的办法,由村上组织实施公路建设。今年1月初,莲花山公路建设全面动工。
牟家从所说的“代访制”,就是洛表镇于2005年1月率先试行,2006年3月起在全县17个乡镇推行的信访工作制度。
一个山区县的信访难题
珙县地处川、滇、黔三省结合部,是一个典型的山区县。较偏远的王家、观斗、洛表、石碑等乡镇,离县城就有100多公里。随着经济较快发展,诸多矛盾突显出来,珙县进入了信访高发期。农村厂社矛盾、村社矛盾、建筑用地、群众纠纷等问题使得群众信访更加多样化和复杂化。
传统的信访机制能不能适应形势发展需要呢?2005年以前,像其他多数乡镇一样,洛表镇的信访机制是在镇建立社会治安综合治理办公室,在村建立调解室,社设立调解小组,配备了专兼职人员,负责对辖区内群众生产生活纠纷等矛盾的调解处理。如果按照惯常的信访流程,珙县的制度设计是这样的:初访由社委会调解员出面处理,再访由村级调委会处理,超过村社处理权限的再上交乡镇综治办出面调解;超出乡镇处理权限报告县信访办处理。但是,制度的刚性以及程序的繁琐,使得调处机制效率低下,群体或单个上访、越级上访事件时有发生。当制度内的平台难以满足群众信访需求时,制度外“供给”渠道难免滋生,农村“土律师”、“土状师”在农村地区“市场空间”日渐增大,从一定程度给信访工作带来挑战。
从另一方面看,珙县特殊的山区地域特征,客观上也加重了群众信访成本。边远乡镇群众到县城信访一次要花两天时间,需花去食宿、车费等100余元。当地信访部门工作人员分析认为,“出门难”只是信访成本的一个方面,另一个不可忽视的成本因素是“办事难”:有的上访事项归口部门多、层级复杂,造成了初访息访率低,很难做到“小事不出村、大事不出乡”;加之群众信访缺少引导,一些群众出门之前不了解相关程序,也不知该找哪些部门;受职权、政策的限制,对超越权限范围的信访问题,接待干部和单位普遍存在失语现象。如此种种因素,最终叠加成一个山区县不容忽视的信访难题。
怎样才能让不好办的事情变简单?2005年1月,洛表镇创新信访工作模式,率先在全县试行“代访制”。
“代访”,怎么代,怎么访
代访,到底怎么代,怎么访?“代访制”的执行主体是谁?
作为全县最早的试点乡镇,洛表镇代理信访制度规定,一旦信访人反映问题的处理权限,超过了本级政府或部门的职权范围,由乡镇政府、部门派员或书面代信访人向有关部门信访,寻求问题解决。按照“接访有登记、‘代访’有报告、送达有签收、结果有追踪、资料归档齐”的要求。在明确了“代访制”是什么的基础上,洛表镇进一步界定了“代访制”不是什么。洛表镇在改革之初,明确了“三不”原则,即“代访”不“带访”、“代事”不“带权”、“代理”不“带人”,也就是在群众自愿前提下,全权代理信访事务。
珙县“代访”改革最核心的内容包括五个方面,即首问接访,群众到乡镇或部门上访,由首问接访干部全程接待并做好登记,并由信访接待值班领导根据上访人反映的问题,发放信访“代访”卡;信访“代访”,乡镇或部门受群众委托代其上访事项,根据“代访”事项性质和“代访”的数量,集中定期“代访”,或分散不定期“代访”;依法办理,所有“代访”事项必须件件有回音;回复送达,“代访”单位在规定的时限内,按程序将信访“代访”结果和回复意见书面送达信访群众;复查落实,上访群众对“代访”回复有异议的,可由“代访”单位根据上访群众的意见提出复查申请,进行复查落实,或告知信访群众按相关程序解决。
据洛表镇党委书记秦波介绍,推行“代访制”两年来,该镇群众越级上访从改革前每年的74件次,下降到2006年的20件次,群体上访从17件次下降到8件次,分别同比下降了73%和53%。那么,珙县在全县范围推广“代访制”近一年时间,又发生了怎样的变化呢?县信访办主任何其林在接受记者采访时说,“全县17个乡镇全面推行代访制以来,共计为群众代访68件,已解决56件,其余12件正在解决之中;10个月时间共接待群众来信178件,来访219批458人次,越级上访39批62人次,分别同比下降了20%、25%、62%,信访累计办结率达92%,特别是一批多年积案、老案得到有效处置。”
尽管数字具有说服力,但毕竟无法更感性、更直观地反映珙县信访改革的效果,民众到底怎样评价这一改革措施的呢?
记者在珙县采访期间听到了许多信访故事。2005年2月,因珙县造纸厂破产,涉及洛表镇茂林村六社65户,245口人占地补偿一事,造成群众集体上访,洛表镇、茂林村干部为其“代访”,找到相关部门、单位协商解决,65户人家最终获得生产占地期间每年占地费2.8万元的补偿。
2005年3月,洛表镇翻身村三社村民李宗明得病因没有按规定程序上报,到就医范围外的泸洲医学院治病,不能报销医药费引发家人上访,在镇、村干部“代访”下,通过相关部门协调,为其解决医药费9670元。
占地补偿、医药费纠纷等等都是农村地区信访频发的领域,用当地老百姓的话说,“找人要钱的事情老百姓可不好办,代理信访确实让我们办成了早年办不成的事情”。
改革的前路
珙县信访改革的制度创新体现在哪些地方?在短短的两年实践中又遇到了哪些需要完善的问题,记者采访中多次提出这两个问题。
有关专家分析认为,珙县信访代理创新,使得制度内的信访渠道更加畅通,从三个层面降低了信访工作的成本。第一是降低了沟通成本,改变了过去老百姓信访“跑错门”,百姓从过去的“跑断腿”到现在“张张嘴”,使得民情民意能够迅速地反馈到相关部门。第二是降低了经济成本,一方面,制度内渠道一旦通畅,制度外的渠道就失去了市场,有效遏制了农村“土律师”、“土状师”收费办不成事情的状况,为群众减轻了负担。第三,代理信访的平台建设将矛盾纠纷调处的承接点前移,不仅使得整个信访体制的管理成本大大降低,也从一定程度上钝化了矛盾。 “一线代理、多方参与、沟通协调、互谅互让”的互诉平台,由群众上访变为干部下访、由群众信访变为干部“代访”、由群众“初访”变为干部“先访”的信访新格局,消除了无序上访、多头上访、越级上访的困扰,实现了“多赢”。
但凡改革,必然会遇到一些全新的挑战,那么,珙县信访代理制度改革在未来会面临什么样的挑战呢?
采访中,一些在一线工作的“代访”干部对记者坦言,“代访制”搭建起了群众信访的平台,虽然解决了群众不少难题,但也出现了一些亟需解决的问题。
“代访”干部们感触最深的是“力不从心”。一位代访干部曾经代理过一个信访案例,涉及到多个乡镇与部门之间的“代访”事项,这样的事项往往具有多样性、复杂性和不可预期性,接手这样的事项必然感到压力很大。因为,很多问题不仅仅是普通老百姓解决不了的,即使是代访干部也感到处理这样的事项无能为力。据当地代访干部介绍,受政策因素制约,同一“代访”事项在不同时期的政策或规定可能会有所差异,这就会导致在处理过程中的一些分歧意见,有时分歧意见还非常大,究竟该根据哪个条文来办理最恰当,确实是一件很伤脑筋的事。
代访干部的压力还来自委托人,老百姓对代访制度有很高的心理预期,如果他将一个信访事项交给乡镇干部,就希望能够在最短的时间内解决。如果解决不及时,结果与理想有差距,老百姓就会对这项制度本身提出质疑。但是,信访代理制度不是个只能“装麻烦的箩筐”,关键是要处理问题,并且让信访问题有结果,结果群众能满意。
珙县信访代理制度具有多少普适性,具有多大的推广价值呢?要回答这一问题,还需要珙县在信访代理工作中,面对出现的新情况、新问题,提供更深入的解决方案和制度保障。