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摘 要：政府预算既是重大的政治问题，也是国家治理结构的核心问题。中国由自产国家向税收国家转变后，政府预算公开就成为无法回避的命题。由于预算公开具有很强的政治价值，因而成为公共预算改革的关键。目前，中国在政府预算公开问题上，已取得较大进展，但还存在一些缺憾和不足，如预算不完整，监督有漏洞；预算不真实，缺乏权威性；预算内容不精细，造成在执行过程中走样；预算编制时间过短，缺乏广泛民主性等，需要将预算公开纳入法制的轨道，建立民主化、法治化的预算制度，把握预算的入口，转变不适应现代经济制度的观念等。
关键词：预算；预算公开；政治价值；
中图分类号：F812.3文献标识码：A文章编号：1003—0751(2012)03—0040—05
长期以来，在国人眼中，财政预算仅是一个技术性和管理性问题，而有关政府的一切经费开支都属于保密范围，除少数人知道外，广大民众无从知晓。政府在缺乏有效监督之下，经费开支毫无顾忌，以致滋生大量浪费、贪污和腐败现象。20世纪80年代末，中国在经历了两次“利改税”重建税收体制后，逐步形成一个现代意义上的税收体制雏形，由自产国家向税收国家转变。1978年国家财政收入868%来自国有经济企业缴纳，加上集体经济企业缴纳，几乎占据了整个国家财政收入。到了2003年，国家财政收入来源已成“三七开”，国有经济企业占295%，而集体企业、股份制企业、私营企业、外商投资企业以及个人缴纳所得税等占705%。这说明，中国由自产国家向税收国家转变后，政府财政支出实际上是取“众人之财”，既税收所得。而预算民主是任何一个现代税收国家都必须遵循的原则，对于由自产国家向税收国家转变的中国来说也是如此。近年来，广大民众越来越关注政府财政预算。要求政府财政预算公开，不仅是争取民众的参与权、决策权和监督权，更重要的是坚持和维护宪政性原则，履行约束政府权力的职责，实现人民当家作主的权利。
预算公开的政治价值
在近代社会发展的历史阶段中，根据财政收入来源不同，主要有6种不同类型的财政国家，即领地国家（domain—state）、贡赋国家（tribute—state）、关税国家（tariff—state）、税收国家（tax—state）、贸易国家（trade—state）、自产国家（owner—state）。税收国家和自产国家是20世纪财政国家的主要类型。自产国家，由于国家控制了社会中的绝大部分财产，其财政收入主要来源于自有财产所形成。税收国家，其财政收入主要来源于缴纳的税收。
对于欧美税收国家来说，预算从来就不仅仅是政府年度财政收支计划，它是公共财政运作的一种制度框架，是人们对政府行为的一种监督和约束。事实上，税收国家在征税过程中所强调的是“取众人之财，办众人之事”， 并以此争取纳税人的合作，而这种合作可视为国家对社会的一种政治承诺。但是，政治承诺往往不可靠，只有实现预算民主，才能让纳税人或者社会有效地约束政府财政支出行为。
20世纪90年代以来，随着中国财政体制的根本性变化，预算越来越涉及到社会各阶层利益格局的划分，涉及到分配领域中公平正义原则的实现等重大政治问题，预算公开的政治价值凸现出来，广大民众越来越关注政府预算。然而，在中国要真正贯彻预算民主的原则，关键在于政府预算是否全公开，而不仅仅只是预、决算报告的公开。所谓预算公开，是指预算的编制、审议、执行、调整、决算、监督、绩效等整个过程都必须依法通过相应的方式向社会公开。如果预算按此规程进行公开，那么在整个公共财政体系中，预算过程不仅承担着十分重要的政治责任，而且也构成了实现民主政治的核心要素。
预算公开的政治价值主要表现在5个方面：
其一，预算公开，落实主权在民的理念。所谓主权在民，即人民基于自由意愿而订立社会契约，制定法律，把归属于个人的权力转让给集体，以此换取集体对个人权利的保障。由此，国家权力诞生，人民成为国家权力的所有者和拥有者。政府的公共权力由人民赋予，政府成为人民权利的受托者。在法律关系中，人民是享有权利的一方，政府是履行义务的一方。在我国，一切权力属于人民，人民通过选举产生人民代表大会，以及用其他方式和途径行使管理国家各项事务的权力。因此，政府做任何一件事情都必须如实地向人民报告，征得人民同意后才能进行。公共财政预算是关乎整个国民经济发展、涉及各阶层利益格局划分以及人民生活改善与福祉的大事，政府有义务和责任向社会公众公开财政预算，在征得社会公众同意之后才能实施。何况，中国由自产国家向税收国家转变后，财政汲取绝大部分源自于税收收入，这就更应该让民众比较明白地知道政府拿钱打算做什么、正在做什么、已经做了什么，将来还要做些什么，以及预算支出所产生的绩效评价。所以，财政预算公开不仅是在实践中落实主权在民的理念，而且也是预算民主的本质要求和应有之义。
其二，预算公开，维护宪政原则，保障公民合法权利。我国是一个宪政性国家，而宪政的核心思想是“民主政治”，其表现形式是“限制权力”与“保障权利”。据此，人们在理解宪政时，也是从“权力”与“权利”这两个维度来解读和认识。切实保障公民的合法知情权，是宪政原则的核心内容。而预算公开是公民享有宪法上的知情权在预算法中的具体表现。不仅如此，知情权作为一项国际社会普遍认同的基本人权和民主权利，是建立现代民主政治的基础性权利，也是现代法治国家的一个基本特征。没有知情权，就不可能真正实现社会主义政治文明和法制。在现实生活中，公民知情权的落实，就包括了预算在内的政府行政行为的公开。
其三，预算公开，实现预算分配中的公平正义原则。公平（或公正）是制度的基础价值取向，而正义则是制度的最高价值目标。公平正义体现在预算分配中，就意味着由谁来分配社会资源？根据何种原则来分配？经由何种方式来分配？哪些阶层和群体在分配中获利？进行此种分配的政治目的是什么？等等。所以，要建设一个和谐社会，就必须在各领域实现公平正义原则，才能从根本上维护广大人民的切身利益。在预算分配中要实现公平正义原则，首先要做到预算公开。因为，公开与公平、正义是一个相互联系、不可分割的统一整体。如果没有公开作为前提条件，那么做任何事情都有可能损害公平、正义原则的执行。更何况，预算分配中涉及到谁获利、谁损失、谁收益、谁支付等经济利益格局划分的政治问题。因此，在制定预算过程中必须广泛地征求社会公众的意见，反映最大多数人的利益诉求。而要做到这些，预算公开是必要的。不仅如此，对某些敏感的，甚至涉及到某一部分人，或某一集团利益时，还要事先协调好，并向社会公众进行说明、解释，以免引发社会动荡。
其四，预算公开，拓宽民众参政议政话语权渠道。预算公开是公共财政最核心、最关键的特征。公共财政之所以强调“公开性”，源自于公共需求由社会公众的意愿和偏好所决定，其预算只是作为决定公共选择的一个过程。所以，无论公共财政的收入还是支出，资金使用是否合理和有效率，都应当通过一定的方式向社会公开。而民众借助于公开的渠道，实现参政议政的权利，并从根本上规范和制约政府的财政权，迫使其符合市场要求，反映民众的意愿和偏好。与此同时，由于预算公开所产生的政治效用，使广大民众有了一个直接参与决定政府财政收支的对话平台，拓宽了民众参政议政话语权的渠道。而政府通过预算公开可以征集到许多有建设性的意见和提案，对预算做出及时地调整、修改，避免盲目性、瞎指挥、挥霍浪费等现象的发生，从而保证预算的科学性。
其五，预算公开，监督政府行政行为，遏制权力腐败，奠定财政问责机制。预算公开对政府财政权起到了一种控制性作用。众所周知，国家政权的巩固，关键在于对权力的掌控，尤其是对财政权的掌控。如果财政权失控，整个国民经济必将陷入混乱。控制了财政预算审批权，就等于对政府财政权进行了掌控和监督，这不仅有利于遏制权力滥用，还能避免许多政治黑幕交易。
总之，只有将政府收支行为纳入社会公众的视野，使权力在阳光下运行，才能解决经济领域中的腐败问题，并将预算过程纳入法制轨道。
中国预算公开的现状与问题
中国预算公开的历程，既曲折又艰难。过去政府预算是作为“国家机密”来对待（自产国家所遗留下来的产物），政府和部门机关在对待社会公众要求预算公开时大都敷衍搪塞。直到2000年以后，预算公开才有所松动，各级地方政府以自己不同的方式着手此项工作。到目前为止，虽然与完全的预算公开还有很大差距，但已取得可喜进步。选择几个事例，说明中国预算公开的现状。
（一）民主参与式
预算公开是为了落实广大民众的知情权、参与权、决策权，从而有效地监督政府，使政府能正确地履行自己的责任，将每一笔财政支出用于公共事业和服务民众。2006年，浙江省温岭市新河镇首创民主参与式，其做法如下：1.制定预算民主恳谈实施方案，具体规定预算民主恳谈和预算执行与监督原则、程序、形式和内容，确保恳谈有的放矢，取得成效。2.开展培训，使人大代表和民众明白政府预算与百姓的利益关系，参与发表意见不仅是行使主人的权利，同时也是每个公民应尽的责任和义务。3.预先广而告知，一方面积极欢迎广大民众踊跃参与，另一方面邀请各村代表参加，使参加恳谈会代表具有最大的广泛性。4.改组镇人大财经小组，并在原有3人基础上又增补了3名新成员。财经小组具体负责初期预算民主恳谈会，并在代表大会期间向大会报告初期预算民主恳谈会的情况。5.把初期民主恳谈与人大审查结合起来，把人大代表恳谈与最后审查通过结合起来，既广开了言路，认真听取了不同意见，同时又充分保障了民众的知情权、参与权、决策权，从而使预算的结果符合最广大民众的利益和意愿。通过民主参与式的方式，新河镇财政预算最后的结果是：调整预算支出项目13项，调整预算资金828万元，约占当年预算支出总额的89%。其中，调减7项，数额414万元；调增6项，数额404万元；新增1项，数额10万元。在这次人代会上还通过了两项预算修正案，为今后预算民主奠定基础。
（二）预算全裸式
政府预算公开不是目的只是手段，要让民众知道政府是怎样花钱的？把钱花在什么地方？这钱该不该花？只有把账本摊在阳光下，才便于民众监督。2010年，四川省巴中市巴州区白庙乡首创政府财政预算全裸式。其做法如下：1.在全乡人代会上，乡长首先向代表们报告了2009年财政决算执行情况，通过审查批准后，再提交2010年财政预算报告，请代表们审议。一个乡政府如此重视预决算，不仅是在认真履行自己的职责，更是表达了一种对民众监督权力的尊重。2.预算细化空前，用途清楚明白，使人一目了然。迄今为止，这是国内任何一级政府所公开的最细化的基本支出预算草案。白庙乡2010年财政预算支出项目表涉及到各类部门，按经济科目包括住房公积金、生活补贴、办公费、印刷费、水电费、奖金、生活补贴等20多项。“单位在职人员工资情况表”包括姓名、人员性质、职务级别、月工资津贴发放标准、基本工资等。在决算中连最小的一笔开支，购买信纸1.5元也要记账，预算中连村干部每月增加10元的补助标准都要纳入。
（三）预算公开破冰式
上述两例预算公开仅是在中国最基层的乡镇政府展开，影响力十分有限。而广州也在网上公开政府预算，其影响力就十分震撼。2009年10月16日，广州市财政局在官方网站首次公开广州市2009年政府部门预算，涉及114个政府部门，每个部门预算十分详细，包括“部门基本情况”、“预算收支基本情况”、“项目支出基本情况”、“收支预算总表”和“支出预算总表”等。预算公开不到10天，广州财政网访问量就高达14万人次。这是国内副省级特大城市第一次在网络上将政府开支的“账本”摊在阳光下，具有不同凡响的“破冰”意义。
（四）影响全局的预算公开
2010年，第十一届全国人民代表大会第三次会议批准了各级政府财政预算的公开，包括国务院各部门。会后，国土资源部率先公布2010年部门财政预算，其后财政部、科技部、住房城乡建设部等部委也都纷纷在各自的官方网站上公布2010年部门收支预算总表和财政拨款支出预算表。
从政府预算公开发展趋势来看，“坚冰已经打破，航道已经开通”。然而，在仔细考察已经实现预算公开的事例时，不难发现还存在一些亟待解决的问题。
其一，预算不完整，监督有漏洞。预算公开的一个重要特征，是它的完整性。只有把政府的全部收支纳入预算，民众才能真正了解政府的作为，实行有效的监督。目前，各级政府只是将一部分收支纳入了预算内，还存在一部分预算外收支没有纳入政府的预算。如此一来，预算外收支就成了一个很大的漏洞，有可能出现政府公职人员以权谋私，滥用公款的行为。如果不把这部分收入也纳入政府预算内，预算公开就失去了意义，监督也就成了一句空话。
其二，预算不真实，缺乏权威性。预算公开的另一个特征，是它的真实性和权威性。有的地方政府对预算编制不重视，往往敷衍了事，应付过关。有的编制预算单位按照领导人的意图，甚至拿出往年预算表在上面加加减减，使预算成为加减“报表”的游戏。预算的不真实直接损害了预算的权威性，导致实际执行起来伸缩性很大，刚性不强。
其三，预算内容不精细，造成在执行过程中走样。政府预算会计科目分为：类、款、项、目、节5个层次。之所以如此，就是为了真实地反映政府活动中的具体细节。而目前各级政府许多部门在公布预算时尚只反映到“类”，有少部分反映到“款”，而款以下各层次信息基本不予反映。例如，一笔“基本建设支出”具体内容可以是一座豪华办公楼，也可以是一段防洪大堤，或者是若干乡村小学的教学楼。但由于具体内容不同，其意义也会不同。但这种不同都在“基本建设支出”这样一个笼统词汇中消失。政府会计科目分为5个层次本意是要真实地反映这些细节，如果预算公开只反映到“类”，这样的信息就无法反映资金的使用是否正确，也无法让公众了解资金的具体用途。
其四，预算编制时间过短，缺乏广泛民主性。由于地方政府预算编制时间过短，时间仓促，往往凭着主观意识办事，缺乏广泛民主性。在过去很长一段时间里，每年11月10前由国务院向各省、自治区、直辖市和中央各部委下达下一年度预算编制草案计划。省级政府则在下一年1月10前将预算编制草案上报财政部，前后只有2个月时间。如此短的时间内，怎能将预算编细、编好？其结果只能是粗略概算。2000年以后，中央下达预算编制时间提前到9月份，才有了4个月时间。而美国联邦预算编制是从上年度3月份开始直至年底结束，用时9个月。法国则是上年度4月份开始直至9月份提交议会讨论。由于我国预算编制时间过短，许多工作无法完成，如调研、论证、评估，广泛征求意见等。正因为预算编制时间过短，使得预算编制不精确，不真实，甚至脱离客观实际。
改进与完善中国预算公开的路径
目前，各级政府预算公开的主要形式是预、决算报告的公开，也就是说只是一些数据的公布，并未涉及到预算核心过程的公开。改进与完善预算公开，有助于强化政府公共受托责任，降低政府代理成本，减少腐败发生，建立高效政府。当前，完善政府预算公开可从四个方面进行：
（一）法制方面
现代民主制度的实现，是靠法制来维护。因此，改进与完善预算公开就必须从法制的纬度来思索，将预算公开纳入法制的轨道，从而强化预算公开的法制保障。1994年的《预算法》中对于预算公开未进行法律规定，现由全国人大预算工委和财政部共同起草的《预算法（修改稿）》中新增了一个关于预算公开的条款。但该条款对于预算公开的法律规定仍不够明晰和具体，特别是在强调预算原则的重要性时没有突出预算公开的必须性。建议在法律条款中明确规定政府公开预算的义务。政府对民众的预算查询申请，要积极回复，属于保密性质的要作出解释。在条款中对预算公开的时间、内容标准、方式等具体环节要有明确的规定，并对预算违法的责任性质、责任主体、责任形式及追究法律责任的程度都要有清晰的认定。
（二）制度方面
1.完善人大监督制度。为了让政府预算改革符合政治文明建设的要求，必须加强立法监督机构的权力，即人大预算监督权。首先，普及人大代表的预算知识，增加预算审议专家咨询机构。其次，对于人大预算审查和监督的条例要进行全面和详细的规定，如人大代表的预算修正权、举行重大预算问题的听证会、对违法行为的检举和控告、初审方式及其意见反馈方式等。其三，健全人大预算审批程序。目前人大预算审批程序是不完备的，如在审查程序中缺乏辩论程序（我国宪法和法律中未规定辩论制度）。因此，在预算审议中建立辩论制度很有必要，这不仅有利于预算的科学性、决策的民主性，而且能使正确意见得到充分的表达。再如，以往对预算报告采取的是整体表决模式，这就导致了预算风险过大。在进行部门预算改革后，可以尝试采取按部门表决和重大项目逐项表决模式。如此一来，就会使预算审查更具实质性，更具约束力，也可避免因某项预算上的分歧而影响整个预算的审批。其四，就公布程序来看，我国只是人大表态式的决议，而不是一种法律形式上的公布程序，这不利于保障预算的严肃性和法定性。因此需要对预算公布程序给予法律上的明确规定。
2.完善公民参与制度。政府应开放预算全过程，尤其是涉及民生项目的预算方案可以邀请民众参与讨论。让民众真正参与到预算全过程，触及到预算的核心内容。这既避免了政府乱花钱的动机，也减少了腐败的机会，从而提高资金的使用效益。
3.完善政府审计制度。在西方国家，政府财务报告必须经过审计后才能对外公布。我国财政部门编制预算执行情况后，并未经审计部门审计鉴证。而政府审计结果也未形成统一、强制力的制度。政府审计部门的审计报告需要经政府领导审定后才能以选择性方式公开，这就有损预算公开的透明度。审计部门应该完全独立，不受任何一方影响，严格按照法律程序公开审计结果。
4.建立绩效预算评估制度。预算投入的使用不仅要严格遵守财经纪律，更要产生结果效益。绩效预算评估的目的，是对某个项目能否得到预算拨款进行严格地数据测算，投入和产出的比量是多少，取得的效益有多大，从而决定是否拨款。实行绩效预算评估制度，既可减少拨款的盲目性，随意性，又能为财政问责机制奠定基础。
（三）预算编制方面
预算编制是整个预算管理制度的入口，对预算管理运行起着至关重要的作用。因此，把握住预算的入口，预算才能真实可信。一要延长预算编制时间。将预算编制时间由历年制改为跨年制。预算编制时间可提前到上一年，最少要保证6个月以上的预算编制时间，这有益于保证预算编制的质量。二要确保预算编制的完整性，逐步缩小预算外资金的范围。在编制预算过程中要涵盖政府所有的经济活动，并要具体到每个项目的每项支出上，民众从政府预算公开中就能获得公共资金筹集和使用的有效信息，这样才能判断和监督政府公共收入来源是否合理，使用是否有效率。三要规范预算编制程序和方式方法。建立由人大、政府、民众三方共同参与的预算编制程序，避免权力集中于一方而影响预算草案质量。方式上，改变传统的“基数加增长”的方法，采用零基预算或绩效预算的方法。
（四）文化理念方面
一是塑造责任性文化。从政府角度看，预算公开是政府应履行的职责和义务，也是现代责任型政府的本质表现。政府要以高度负责的态度促进预算公开，确保公开内容的真实性、有效性和全面性。二要建构透明性文化。预算公开是民主制度的基本原则，除少数涉及国家机密外，其他有关预算信息必须公开。政府应加快建构透明性文化，促使广大民众参与其中，使民众更好地行使监督政府的权利。三要增强民众参政议政的意识。民众应改变对政府行为的漠视、怀疑和不信任态度，要积极主动地参政议政，通过参政议政的互动更多地了解政府，监督政府，使政府的所作所为符合广大人民的根本利益。
总之，对于向税收国家转变的中国来说，尽管在政府预算公开方面还存在这样或那样一些缺憾和不足，但总的来说已取得了巨大的进步和成果，而这一切都与民主政治的发展紧密相连。可以说，当中国的民主政治更进一步发展之时，也就是政府预算公开更加完善之日。
参考文献
［1］［美］詹姆斯·布坎南、杰佛瑞·布伦南.宪政经济学［M］.北京：中国社会科学出版社，2003.
［2］马骏.治国与理财——公共预算与国家建设［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，2011.
［3］马骏，王浦劬等人主编.呼吁公共预算——来自政治学、公共行政学的声音［M］.北京：中央编译出版社，2008.
关键词：预算；预算公开；政治价值；
中图分类号：F812.3文献标识码：A文章编号：1003—0751(2012)03—0040—05
长期以来，在国人眼中，财政预算仅是一个技术性和管理性问题，而有关政府的一切经费开支都属于保密范围，除少数人知道外，广大民众无从知晓。政府在缺乏有效监督之下，经费开支毫无顾忌，以致滋生大量浪费、贪污和腐败现象。20世纪80年代末，中国在经历了两次“利改税”重建税收体制后，逐步形成一个现代意义上的税收体制雏形，由自产国家向税收国家转变。1978年国家财政收入868%来自国有经济企业缴纳，加上集体经济企业缴纳，几乎占据了整个国家财政收入。到了2003年，国家财政收入来源已成“三七开”，国有经济企业占295%，而集体企业、股份制企业、私营企业、外商投资企业以及个人缴纳所得税等占705%。这说明，中国由自产国家向税收国家转变后，政府财政支出实际上是取“众人之财”，既税收所得。而预算民主是任何一个现代税收国家都必须遵循的原则，对于由自产国家向税收国家转变的中国来说也是如此。近年来，广大民众越来越关注政府财政预算。要求政府财政预算公开，不仅是争取民众的参与权、决策权和监督权，更重要的是坚持和维护宪政性原则，履行约束政府权力的职责，实现人民当家作主的权利。
预算公开的政治价值
在近代社会发展的历史阶段中，根据财政收入来源不同，主要有6种不同类型的财政国家，即领地国家（domain—state）、贡赋国家（tribute—state）、关税国家（tariff—state）、税收国家（tax—state）、贸易国家（trade—state）、自产国家（owner—state）。税收国家和自产国家是20世纪财政国家的主要类型。自产国家，由于国家控制了社会中的绝大部分财产，其财政收入主要来源于自有财产所形成。税收国家，其财政收入主要来源于缴纳的税收。
对于欧美税收国家来说，预算从来就不仅仅是政府年度财政收支计划，它是公共财政运作的一种制度框架，是人们对政府行为的一种监督和约束。事实上，税收国家在征税过程中所强调的是“取众人之财，办众人之事”， 并以此争取纳税人的合作，而这种合作可视为国家对社会的一种政治承诺。但是，政治承诺往往不可靠，只有实现预算民主，才能让纳税人或者社会有效地约束政府财政支出行为。
20世纪90年代以来，随着中国财政体制的根本性变化，预算越来越涉及到社会各阶层利益格局的划分，涉及到分配领域中公平正义原则的实现等重大政治问题，预算公开的政治价值凸现出来，广大民众越来越关注政府预算。然而，在中国要真正贯彻预算民主的原则，关键在于政府预算是否全公开，而不仅仅只是预、决算报告的公开。所谓预算公开，是指预算的编制、审议、执行、调整、决算、监督、绩效等整个过程都必须依法通过相应的方式向社会公开。如果预算按此规程进行公开，那么在整个公共财政体系中，预算过程不仅承担着十分重要的政治责任，而且也构成了实现民主政治的核心要素。
预算公开的政治价值主要表现在5个方面：
其一，预算公开，落实主权在民的理念。所谓主权在民，即人民基于自由意愿而订立社会契约，制定法律，把归属于个人的权力转让给集体，以此换取集体对个人权利的保障。由此，国家权力诞生，人民成为国家权力的所有者和拥有者。政府的公共权力由人民赋予，政府成为人民权利的受托者。在法律关系中，人民是享有权利的一方，政府是履行义务的一方。在我国，一切权力属于人民，人民通过选举产生人民代表大会，以及用其他方式和途径行使管理国家各项事务的权力。因此，政府做任何一件事情都必须如实地向人民报告，征得人民同意后才能进行。公共财政预算是关乎整个国民经济发展、涉及各阶层利益格局划分以及人民生活改善与福祉的大事，政府有义务和责任向社会公众公开财政预算，在征得社会公众同意之后才能实施。何况，中国由自产国家向税收国家转变后，财政汲取绝大部分源自于税收收入，这就更应该让民众比较明白地知道政府拿钱打算做什么、正在做什么、已经做了什么，将来还要做些什么，以及预算支出所产生的绩效评价。所以，财政预算公开不仅是在实践中落实主权在民的理念，而且也是预算民主的本质要求和应有之义。
其二，预算公开，维护宪政原则，保障公民合法权利。我国是一个宪政性国家，而宪政的核心思想是“民主政治”，其表现形式是“限制权力”与“保障权利”。据此，人们在理解宪政时，也是从“权力”与“权利”这两个维度来解读和认识。切实保障公民的合法知情权，是宪政原则的核心内容。而预算公开是公民享有宪法上的知情权在预算法中的具体表现。不仅如此，知情权作为一项国际社会普遍认同的基本人权和民主权利，是建立现代民主政治的基础性权利，也是现代法治国家的一个基本特征。没有知情权，就不可能真正实现社会主义政治文明和法制。在现实生活中，公民知情权的落实，就包括了预算在内的政府行政行为的公开。
其三，预算公开，实现预算分配中的公平正义原则。公平（或公正）是制度的基础价值取向，而正义则是制度的最高价值目标。公平正义体现在预算分配中，就意味着由谁来分配社会资源？根据何种原则来分配？经由何种方式来分配？哪些阶层和群体在分配中获利？进行此种分配的政治目的是什么？等等。所以，要建设一个和谐社会，就必须在各领域实现公平正义原则，才能从根本上维护广大人民的切身利益。在预算分配中要实现公平正义原则，首先要做到预算公开。因为，公开与公平、正义是一个相互联系、不可分割的统一整体。如果没有公开作为前提条件，那么做任何事情都有可能损害公平、正义原则的执行。更何况，预算分配中涉及到谁获利、谁损失、谁收益、谁支付等经济利益格局划分的政治问题。因此，在制定预算过程中必须广泛地征求社会公众的意见，反映最大多数人的利益诉求。而要做到这些，预算公开是必要的。不仅如此，对某些敏感的，甚至涉及到某一部分人，或某一集团利益时，还要事先协调好，并向社会公众进行说明、解释，以免引发社会动荡。
其四，预算公开，拓宽民众参政议政话语权渠道。预算公开是公共财政最核心、最关键的特征。公共财政之所以强调“公开性”，源自于公共需求由社会公众的意愿和偏好所决定，其预算只是作为决定公共选择的一个过程。所以，无论公共财政的收入还是支出，资金使用是否合理和有效率，都应当通过一定的方式向社会公开。而民众借助于公开的渠道，实现参政议政的权利，并从根本上规范和制约政府的财政权，迫使其符合市场要求，反映民众的意愿和偏好。与此同时，由于预算公开所产生的政治效用，使广大民众有了一个直接参与决定政府财政收支的对话平台，拓宽了民众参政议政话语权的渠道。而政府通过预算公开可以征集到许多有建设性的意见和提案，对预算做出及时地调整、修改，避免盲目性、瞎指挥、挥霍浪费等现象的发生，从而保证预算的科学性。
其五，预算公开，监督政府行政行为，遏制权力腐败，奠定财政问责机制。预算公开对政府财政权起到了一种控制性作用。众所周知，国家政权的巩固，关键在于对权力的掌控，尤其是对财政权的掌控。如果财政权失控，整个国民经济必将陷入混乱。控制了财政预算审批权，就等于对政府财政权进行了掌控和监督，这不仅有利于遏制权力滥用，还能避免许多政治黑幕交易。
总之，只有将政府收支行为纳入社会公众的视野，使权力在阳光下运行，才能解决经济领域中的腐败问题，并将预算过程纳入法制轨道。
中国预算公开的现状与问题
中国预算公开的历程，既曲折又艰难。过去政府预算是作为“国家机密”来对待（自产国家所遗留下来的产物），政府和部门机关在对待社会公众要求预算公开时大都敷衍搪塞。直到2000年以后，预算公开才有所松动，各级地方政府以自己不同的方式着手此项工作。到目前为止，虽然与完全的预算公开还有很大差距，但已取得可喜进步。选择几个事例，说明中国预算公开的现状。
（一）民主参与式
预算公开是为了落实广大民众的知情权、参与权、决策权，从而有效地监督政府，使政府能正确地履行自己的责任，将每一笔财政支出用于公共事业和服务民众。2006年，浙江省温岭市新河镇首创民主参与式，其做法如下：1.制定预算民主恳谈实施方案，具体规定预算民主恳谈和预算执行与监督原则、程序、形式和内容，确保恳谈有的放矢，取得成效。2.开展培训，使人大代表和民众明白政府预算与百姓的利益关系，参与发表意见不仅是行使主人的权利，同时也是每个公民应尽的责任和义务。3.预先广而告知，一方面积极欢迎广大民众踊跃参与，另一方面邀请各村代表参加，使参加恳谈会代表具有最大的广泛性。4.改组镇人大财经小组，并在原有3人基础上又增补了3名新成员。财经小组具体负责初期预算民主恳谈会，并在代表大会期间向大会报告初期预算民主恳谈会的情况。5.把初期民主恳谈与人大审查结合起来，把人大代表恳谈与最后审查通过结合起来，既广开了言路，认真听取了不同意见，同时又充分保障了民众的知情权、参与权、决策权，从而使预算的结果符合最广大民众的利益和意愿。通过民主参与式的方式，新河镇财政预算最后的结果是：调整预算支出项目13项，调整预算资金828万元，约占当年预算支出总额的89%。其中，调减7项，数额414万元；调增6项，数额404万元；新增1项，数额10万元。在这次人代会上还通过了两项预算修正案，为今后预算民主奠定基础。
（二）预算全裸式
政府预算公开不是目的只是手段，要让民众知道政府是怎样花钱的？把钱花在什么地方？这钱该不该花？只有把账本摊在阳光下，才便于民众监督。2010年，四川省巴中市巴州区白庙乡首创政府财政预算全裸式。其做法如下：1.在全乡人代会上，乡长首先向代表们报告了2009年财政决算执行情况，通过审查批准后，再提交2010年财政预算报告，请代表们审议。一个乡政府如此重视预决算，不仅是在认真履行自己的职责，更是表达了一种对民众监督权力的尊重。2.预算细化空前，用途清楚明白，使人一目了然。迄今为止，这是国内任何一级政府所公开的最细化的基本支出预算草案。白庙乡2010年财政预算支出项目表涉及到各类部门，按经济科目包括住房公积金、生活补贴、办公费、印刷费、水电费、奖金、生活补贴等20多项。“单位在职人员工资情况表”包括姓名、人员性质、职务级别、月工资津贴发放标准、基本工资等。在决算中连最小的一笔开支，购买信纸1.5元也要记账，预算中连村干部每月增加10元的补助标准都要纳入。
（三）预算公开破冰式
上述两例预算公开仅是在中国最基层的乡镇政府展开，影响力十分有限。而广州也在网上公开政府预算，其影响力就十分震撼。2009年10月16日，广州市财政局在官方网站首次公开广州市2009年政府部门预算，涉及114个政府部门，每个部门预算十分详细，包括“部门基本情况”、“预算收支基本情况”、“项目支出基本情况”、“收支预算总表”和“支出预算总表”等。预算公开不到10天，广州财政网访问量就高达14万人次。这是国内副省级特大城市第一次在网络上将政府开支的“账本”摊在阳光下，具有不同凡响的“破冰”意义。
（四）影响全局的预算公开
2010年，第十一届全国人民代表大会第三次会议批准了各级政府财政预算的公开，包括国务院各部门。会后，国土资源部率先公布2010年部门财政预算，其后财政部、科技部、住房城乡建设部等部委也都纷纷在各自的官方网站上公布2010年部门收支预算总表和财政拨款支出预算表。
从政府预算公开发展趋势来看，“坚冰已经打破，航道已经开通”。然而，在仔细考察已经实现预算公开的事例时，不难发现还存在一些亟待解决的问题。
其一，预算不完整，监督有漏洞。预算公开的一个重要特征，是它的完整性。只有把政府的全部收支纳入预算，民众才能真正了解政府的作为，实行有效的监督。目前，各级政府只是将一部分收支纳入了预算内，还存在一部分预算外收支没有纳入政府的预算。如此一来，预算外收支就成了一个很大的漏洞，有可能出现政府公职人员以权谋私，滥用公款的行为。如果不把这部分收入也纳入政府预算内，预算公开就失去了意义，监督也就成了一句空话。
其二，预算不真实，缺乏权威性。预算公开的另一个特征，是它的真实性和权威性。有的地方政府对预算编制不重视，往往敷衍了事，应付过关。有的编制预算单位按照领导人的意图，甚至拿出往年预算表在上面加加减减，使预算成为加减“报表”的游戏。预算的不真实直接损害了预算的权威性，导致实际执行起来伸缩性很大，刚性不强。
其三，预算内容不精细，造成在执行过程中走样。政府预算会计科目分为：类、款、项、目、节5个层次。之所以如此，就是为了真实地反映政府活动中的具体细节。而目前各级政府许多部门在公布预算时尚只反映到“类”，有少部分反映到“款”，而款以下各层次信息基本不予反映。例如，一笔“基本建设支出”具体内容可以是一座豪华办公楼，也可以是一段防洪大堤，或者是若干乡村小学的教学楼。但由于具体内容不同，其意义也会不同。但这种不同都在“基本建设支出”这样一个笼统词汇中消失。政府会计科目分为5个层次本意是要真实地反映这些细节，如果预算公开只反映到“类”，这样的信息就无法反映资金的使用是否正确，也无法让公众了解资金的具体用途。
其四，预算编制时间过短，缺乏广泛民主性。由于地方政府预算编制时间过短，时间仓促，往往凭着主观意识办事，缺乏广泛民主性。在过去很长一段时间里，每年11月10前由国务院向各省、自治区、直辖市和中央各部委下达下一年度预算编制草案计划。省级政府则在下一年1月10前将预算编制草案上报财政部，前后只有2个月时间。如此短的时间内，怎能将预算编细、编好？其结果只能是粗略概算。2000年以后，中央下达预算编制时间提前到9月份，才有了4个月时间。而美国联邦预算编制是从上年度3月份开始直至年底结束，用时9个月。法国则是上年度4月份开始直至9月份提交议会讨论。由于我国预算编制时间过短，许多工作无法完成，如调研、论证、评估，广泛征求意见等。正因为预算编制时间过短，使得预算编制不精确，不真实，甚至脱离客观实际。
改进与完善中国预算公开的路径
目前，各级政府预算公开的主要形式是预、决算报告的公开，也就是说只是一些数据的公布，并未涉及到预算核心过程的公开。改进与完善预算公开，有助于强化政府公共受托责任，降低政府代理成本，减少腐败发生，建立高效政府。当前，完善政府预算公开可从四个方面进行：
（一）法制方面
现代民主制度的实现，是靠法制来维护。因此，改进与完善预算公开就必须从法制的纬度来思索，将预算公开纳入法制的轨道，从而强化预算公开的法制保障。1994年的《预算法》中对于预算公开未进行法律规定，现由全国人大预算工委和财政部共同起草的《预算法（修改稿）》中新增了一个关于预算公开的条款。但该条款对于预算公开的法律规定仍不够明晰和具体，特别是在强调预算原则的重要性时没有突出预算公开的必须性。建议在法律条款中明确规定政府公开预算的义务。政府对民众的预算查询申请，要积极回复，属于保密性质的要作出解释。在条款中对预算公开的时间、内容标准、方式等具体环节要有明确的规定，并对预算违法的责任性质、责任主体、责任形式及追究法律责任的程度都要有清晰的认定。
（二）制度方面
1.完善人大监督制度。为了让政府预算改革符合政治文明建设的要求，必须加强立法监督机构的权力，即人大预算监督权。首先，普及人大代表的预算知识，增加预算审议专家咨询机构。其次，对于人大预算审查和监督的条例要进行全面和详细的规定，如人大代表的预算修正权、举行重大预算问题的听证会、对违法行为的检举和控告、初审方式及其意见反馈方式等。其三，健全人大预算审批程序。目前人大预算审批程序是不完备的，如在审查程序中缺乏辩论程序（我国宪法和法律中未规定辩论制度）。因此，在预算审议中建立辩论制度很有必要，这不仅有利于预算的科学性、决策的民主性，而且能使正确意见得到充分的表达。再如，以往对预算报告采取的是整体表决模式，这就导致了预算风险过大。在进行部门预算改革后，可以尝试采取按部门表决和重大项目逐项表决模式。如此一来，就会使预算审查更具实质性，更具约束力，也可避免因某项预算上的分歧而影响整个预算的审批。其四，就公布程序来看，我国只是人大表态式的决议，而不是一种法律形式上的公布程序，这不利于保障预算的严肃性和法定性。因此需要对预算公布程序给予法律上的明确规定。
2.完善公民参与制度。政府应开放预算全过程，尤其是涉及民生项目的预算方案可以邀请民众参与讨论。让民众真正参与到预算全过程，触及到预算的核心内容。这既避免了政府乱花钱的动机，也减少了腐败的机会，从而提高资金的使用效益。
3.完善政府审计制度。在西方国家，政府财务报告必须经过审计后才能对外公布。我国财政部门编制预算执行情况后，并未经审计部门审计鉴证。而政府审计结果也未形成统一、强制力的制度。政府审计部门的审计报告需要经政府领导审定后才能以选择性方式公开，这就有损预算公开的透明度。审计部门应该完全独立，不受任何一方影响，严格按照法律程序公开审计结果。
4.建立绩效预算评估制度。预算投入的使用不仅要严格遵守财经纪律，更要产生结果效益。绩效预算评估的目的，是对某个项目能否得到预算拨款进行严格地数据测算，投入和产出的比量是多少，取得的效益有多大，从而决定是否拨款。实行绩效预算评估制度，既可减少拨款的盲目性，随意性，又能为财政问责机制奠定基础。
（三）预算编制方面
预算编制是整个预算管理制度的入口，对预算管理运行起着至关重要的作用。因此，把握住预算的入口，预算才能真实可信。一要延长预算编制时间。将预算编制时间由历年制改为跨年制。预算编制时间可提前到上一年，最少要保证6个月以上的预算编制时间，这有益于保证预算编制的质量。二要确保预算编制的完整性，逐步缩小预算外资金的范围。在编制预算过程中要涵盖政府所有的经济活动，并要具体到每个项目的每项支出上，民众从政府预算公开中就能获得公共资金筹集和使用的有效信息，这样才能判断和监督政府公共收入来源是否合理，使用是否有效率。三要规范预算编制程序和方式方法。建立由人大、政府、民众三方共同参与的预算编制程序，避免权力集中于一方而影响预算草案质量。方式上，改变传统的“基数加增长”的方法，采用零基预算或绩效预算的方法。
（四）文化理念方面
一是塑造责任性文化。从政府角度看，预算公开是政府应履行的职责和义务，也是现代责任型政府的本质表现。政府要以高度负责的态度促进预算公开，确保公开内容的真实性、有效性和全面性。二要建构透明性文化。预算公开是民主制度的基本原则，除少数涉及国家机密外，其他有关预算信息必须公开。政府应加快建构透明性文化，促使广大民众参与其中，使民众更好地行使监督政府的权利。三要增强民众参政议政的意识。民众应改变对政府行为的漠视、怀疑和不信任态度，要积极主动地参政议政，通过参政议政的互动更多地了解政府，监督政府，使政府的所作所为符合广大人民的根本利益。
总之，对于向税收国家转变的中国来说，尽管在政府预算公开方面还存在这样或那样一些缺憾和不足，但总的来说已取得了巨大的进步和成果，而这一切都与民主政治的发展紧密相连。可以说，当中国的民主政治更进一步发展之时，也就是政府预算公开更加完善之日。
参考文献
［1］［美］詹姆斯·布坎南、杰佛瑞·布伦南.宪政经济学［M］.北京：中国社会科学出版社，2003.
［2］马骏.治国与理财——公共预算与国家建设［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，2011.
［3］马骏，王浦劬等人主编.呼吁公共预算——来自政治学、公共行政学的声音［M］.北京：中央编译出版社，2008.