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[摘要] 世界能源格局发生重大变化，以供给安全、价格安全、通道安全为代表的能源既有安全风险降低，新安全风险增加。传统能源治理机制日渐式微，新的能源治理机制正在形成。中国参与全球能源治理的目的是满足供给充足、价格平稳偏低、自由贸易、投资安全的需要。当前应抓住机遇，推动构建G20框架下的能源治理机制，尽快开展加入《能源宪章》的谈判，同时发起“一带一路”框架下双边多边能源合作论坛，促进能源领域形成全球性、专业性和地区性“三位一体”的治理体系。
[关键词] 能源安全 国际关系 治理机制
[中图分类号] F120 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）03-0013-05
[作者简介] 范必（1968 — ），浙江杭州人，博士，中国国际经济交流中心特邀研究员，研究方向：宏观经济、能源、环保等公共政策。
我国是能源消费与油气进口大国，保障能源安全是维护国家安全利益的重要方面。近年来，随着全球能源供需格局发生重大变化，能源安全风险也由传统安全风险向新安全风险转移。既有的国际能源治理机制日渐式微，新的能源治理机制正在形成。我国应抓住这一变局带来的机遇，积极参与和构建新的集体安全体系，切实维护我国海外能源投资安全，保障油气安全、经济、稳定、充足供给，从而满足现代化建设需要。
一、全球能源治理变局
能源安全主要表现为油气安全，按风险类型和出现的时间划分，可以包括既有安全风险和新安全风险。随着北美“页岩气革命”和美国“能源独立”，全球油气呈现出多点供应、供大于求和价格长期走低的局面。与之相伴，能源新安全风险上升，既有安全风险下降。以石油输出国组织（OPEC）、国际能源署（IEA）、能源宪章（ECT）、国际能源论坛（IEF）为代表的传统能源治理机制，其主要治理对象仍集中在既有安全风险，对近年日益凸显的新安全风险重视不够、作用有限，全球能源安全治理机制正面临重大变革。
（一）能源既有安全风险威胁趋弱
长期以来，中国和很多能源消费大国关注的能源安全问题，主要集中在供给安全、价格安全和通道安全三个方面，我们可以称之为既有安全风险。
第一，供给安全。上世纪出现两次石油危机，中东产油国以石油断供为手段向西方国家施压，造成世界经济衰退。自此以后，国际社会和主要石油进口国建立了各类应对机制，油价波动再也没有引发全球性经济危机。近年来，仍有个别国家在使用石油天然气武器，如俄乌危机中，俄以断气为要挟对乌克兰施压，但只在短时间内产生了一定消极影响。与上世纪石油危机期间相比，当前全球油气储采比大幅上升，能源消费大国能源多元化取得重大进展，想靠中断油气供应威胁一国或世界，既不符合国际道义也不具有现实可行性。
第二，价格安全。以往世界经济周期中，在经济下行时，能源价格急剧下跌，会加深经济衰退程度；在经济复苏时，能源价格大幅上涨，会推升通胀，延缓经济复苏。自20世纪70年代以来，历次世界经济衰退都发生在原油价格上涨到峰值后。但是也要看到，石油是世界上交易量最大的自由贸易产品，以某个国家或某个企业的能力很难控制其价格。国际金融危机以来，全球油气出现了产能过剩，稀缺性大为降低。石油与美元互为避险工具，油价与美元指数呈反向关系。随着美国经济持续复苏，美元走强，在后危机时代，国际游资购买石油避险的需求减少，油价将长期保持低位，价格安全问题不再突出。
第三，通道安全。我国进口的大部分石油来自中东，需要经过霍尔木兹海峡、马六甲海峡等运输通道，国内很多学者认为存在能源通道被封锁的风险，战时会陷入缺油少气的局面。事实上，即使在冷战时期，马六甲海峡的运输也没有中断过。当今世界和平与发展是主题，大国之间尤其是有核武器的大国不太可能发生军事冲突，因战争造成通道安全风险也比冷战时期要低得多。
在新的能源供需格局下，上述三个方面的安全风险虽然仍将长期存在，但引发全球性能源危机或经济危机的可能性基本上可以排除，能源既有安全风险已不再成为全球能源治理最重要、最紧迫的议题。
（二）能源新安全风险逐渐上升
随着世界能源格局的变化，能源领域又出现了新的安全风险：
第一，非传统安全风险。恐怖袭击已经对全球安全构成威胁，在能源领域表现的也十分突出，如ISIS占领叙利亚、伊拉克地区大量能源设施。近年来，各国加大了靠近索马里的印度洋航道的护航力度，但其风险仍将长期存在。中国中亚油气管道途经地区“三股势力”猖獗，缅甸到云南的油气管线通过多个武装割据势力。
第二，能源投资的政治法律风险。能源投资涉及到“自然资源永久主权”和“新殖民主义”等敏感话题，项目实施中面临政策变化、合同纠纷、环保、人权乃至政府更迭等风险。当跨国能源公司与东道国利益不一致时，东道国往往会动用外贸、财政、汇率等政策，甚至不惜修改法律法规，以限制跨国公司的经营。如2012年4月，阿根廷以YPF公司将大部分盈利转回西班牙，致使阿油气产量不断下降为由，强行收购西班牙雷普索尔公司持有的YPF公司51%股份，将该公司收归国有。
第三，投资目的地国腐败风险。国际能源公司对一些当事国投资面临较严重的潜规则，如利益输送、政策不透明等，投资风险较大。外资投资公司涉嫌腐败还可能被本国政府追究责任。里海国家腐败是影响能源投资的一个重要因素。而2014年爆出的巴西国家石油公司丑闻事件，不仅使该公司生产经营受到严重影响，众多外资公司也面临本国的腐败指控。
第四，化石能源消费面临环境约束。全球应对气候变化谈判中，国际社会要求排放大国减少化石能源使用、降低温室气体排放的呼声一直未停。2015年12月，巴黎气候变化大会达成了《巴黎协定》，抑制全球化石能源消费的压力仍然很大。
（三）现有全球能源治理机制的局限性
全球能源治理机制由多个国际组织构成。国际能源署（IEA）和石油输出国组织（OPEC）分别代表石油消费国和供给国的利益；国际能源论坛（IEF）是石油生产国与消费国共同参加的组织，但缺少法律约束力；能源宪章条约（ECT）具有较强的法律约束性。二十国集团（G20）、国际贸易组织（WTO）等以全球经济治理为主要目的国际组织也涉及能源治理问题，但影响力有限。此外还有国际原子能机构（IAEA）、清洁能源部长级会议（CEM）专业性较强的国际组织，在本领域中的影响较大，但这两类能源占全球一次能源的比较偏小。 虽然现有全球能源治理机制层次多，管理范围广，但其局限性也很明显。一是治理成效总体不大。至今未形成类似联合国、WTO、IMF的全球性治理机构，在能源治理的广度和深度上，尚未完成从“局部”治理向“全球”治理的跨越。二是治理规则的约束力逐渐减弱。传统治理手段有效性进一步弱化，无论是OPEC限产保价，还是IEA释放产能，其频率越来越低，作用越来越小。执行力明显不足，除ECT外，现有能源治理机制一般以协议方式签署，普遍缺乏法律约束力。三是治理领域覆盖不全。只针对能源既有安全风险，无法覆盖能源新安全风险。
（四）全球能源治理机制正加快改革步伐
为改变影响力下降的趋势，各能源治理的国际组织加大了改革力度，倾向于通过扩大参与国范围而非强化约束力来增强影响力。主要措施包括：一是采取灵活多样方式，扩大参与国范围。IEA提出“联盟国（Association）”倡议，中国、印尼和泰国2015年11月成为IEA联盟国。2014年ECT启动“全球能源宪章”谈判，签署国将成为ECT观察员国，不必履行成员国义务。二是扩大治理范围。如IEA除传统原油安全问题外，逐渐关注电力、清洁能源、技术进步、气候变化、碳捕获与储存等领域，力求多管齐下，扩大实际影响力。三是加大宣传力度。如IEF通过发布研究报告、与石油公司合作、积极参与G20、IEA、OPEC等国际会议的形式，提升自身交流平台的影响力。
虽然各个能源治理国际组织积极进行改革，但仍无法遏制影响力下降的趋势。治理内容空泛、约束性不强、对现实问题缺乏解决方案等根本性问题尚未得到解决。
二、中国如何参与全球能源治理
中国改革开放以后才逐步参与全球能源治理。1983年，我国成为世界能源理事会（WEC）成员、1984年加入了国际原子能机构（IAEA）。以此为标志，中国在能源国际组织的席位从无到有，参与由浅入深。进入新世纪以来，中国参与全球能源治理更加注重发挥影响力，如通过担任成员国、联盟国、对话国、观察员国等，与IEA、IEF、OPEC、能源宪章、IAEA等开展了多种形式合作，开始在G20、金砖国家（BRICS）、APEC和上海合作组织（SCO）等框架下就能源问题发挥关键作用。中国也是IEF、JODI、国际能效合作伙伴关系（IPEEC）和清洁能源部长级会议（CEM）等众多能源机制的创始成员，还积极参与并主办了众多国际能源会议。
当前，中国有必要深度参与全球能源治理的国际组织，其意义于：一是有利于维护全球能源供给稳定。当前，国际石油市场仍存在国别价格、长短期协议价格的差异，全球天然气市场更是尚未建立。改变对中国不利的油气价格体系，需要能源消费国、供给国、过境国共同参与，更需要中国在改善全球能源治理方面发挥建设性作用。二是有利于拓展海外能源市场。近年来，中国能源企业走出去日益增多，但海外投资总体并不顺利，常因“资源威胁论”等负面舆论而被拒之门外，落地项目也易受环境、法律等因素干扰。构建有利于促进能源贸易与投资的全球规则，可以有效保护我不断增长的海外能源投资利益。三是有利于树立负责任大国形象。改革开放30多年来，我国经济高速发展，国际地位大幅提高，国际舆论要求我承担国际责任的呼声高涨。中国作为全球主要的煤炭消费国和海外能源项目投资国，国际社会要求我积极应对气候变化，确保海外能源项目保护环境等要求日益增强。与国际社会合作推进能源结构转型，制定海外能源投资国际规范是中国应有之责。
中国参与全球能源治理的目的，主要是满足供给充足、价格平稳偏低、自由贸易、投资安全的需求，这是我们能源的核心利益。为此，我们需要构建从供应国经通道国到消费国的全供应链能源安全体系，形成具有一定法律约束性的新能源治理机制。可以考虑推动构建全球性、专业性和地区性“三位一体”的能源治理体系。第一层面：全球性能源治理机制。主要负责油气价格体系调整、应对气候变化、能源反腐败等全球性问题，主要在G20框架下完成；第二层面：专业性能源治理机制。重点解决投资安全问题，且应具有法律约束力，通过参与ECT实现；第三层面：区域性能源治理机制。通过双边和多边能源合作，确保油气稳定供应，以“一带一路”合作机制为主。
（一）推动构建G20框架下能源治理机制
在G20框架下对能源市场进行全球治理是必要的，也是可行的。上世纪90年代以来，全球经济治理逐步从发达国家主导的G7、G8，向发达国家和发展中国家共同参与的G20转变。本次全球金融危机后，国际社会普遍接受G20成为今后开展全球经济治理的主要平台。目前，G20的GDP总量约占世界的85%，人口约40亿，G20国家覆盖了主要发达国家和新兴经济体，也包括了主要的能源资源供应国和消费国，具备承担能源资源市场全球治理的基本条件。
G20已经在能源治理领域崭露头角。G20自2005年开始关注能源问题，近年来逐步深入。2013年，G20圣彼得堡峰会关注全球能源治理与合作问题，并在能源数据合作、新能源开发、应对气候变化等领域达成共识。2014年，G20澳大利亚峰会将能源合作作为重点议题，核准了《G20能源合作原则》，重申逐步取消化石燃料补贴。2015年，首届G20能源部长会和G20土耳其峰会相继召开，在能源获取、可再生能源、能源效率和能源投资等问题方面取得了重要成果。目前，G20峰会在能源治理问题已经取得了重要进展，但仍存在缺陷和不足，如成员国轮流办会、无固定的秘书处。为推进G20在能源治理领域发挥更大作用，未来应重点讨论G20机制化问题。
在中国的支持下，G20在全球能源治理领域可以发挥更大作用。习近平主席在参加2014年澳大利亚峰会讨论能源议题时强调，二十国集团必须从完善全球经济治理的战略高度，建设能源合作伙伴关系，培育自由开放、竞争有序、监管有效的全球能源大市场，共同维护能源价格和市场稳定，提高能效，制定和完善全球能源治理原则，形成消费国、生产国、过境国平等协商、共同发展的合作新格局。中方还对全球能源治理与合作作出承诺，包括提高能源数据透明度，2030年左右达到碳排放峰值，到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。设立气候变化南南合作基金，帮助其他发展中国家应对气候变化。提高能效，逐步取消化石燃料补贴，支持可再生和清洁能源等等。 2016年，我国将主办G20峰会，应当抓住这一机遇，加快推进G20在全球能源治理中发挥作用。可以考虑采取以下措施：一是就建立能源治理机制达共识。积极推动将能源工作组升格为秘书处，专门负责处理能源治理机制相关问题，并争取将该秘书处设在中国。二是鼓励各国加快调整能源结构，推进能源代际更替。承诺我国减少煤炭使用，并鼓励印度、印尼等成员国努力减少煤炭消费，增加天然气消费比重，并大力发展非化石能源，与世界同步进入低碳能源时代。三是呼吁取消天然气价格与原油价格挂钩的定价机制。天然气价格与原油价格挂钩不符合自由贸易原则，区域价格壁垒有损各方利益，会议可考虑就取消挂钩定价机制达成共识。四是呼吁各国联合打击能源投资腐败。建立反腐败合作机制，在《联合国反腐败公约》和《布里斯班行动计划》框架下，加强能源投资反腐败合作，协商与统一各国法律制度差异，解决追逃追赃过程中的诸多法律困境，共同维护能源投资公平。
（二）尽快开展加入ECT谈判
ECT对能源投资、贸易与运输等做了详细的规定，对保护缔约国海外能源投资有重要作用。其主要特点：
一是低投资准入要求。ECT只要求缔约方对于其他缔约方投资者尽“最大努力”给予国民待遇和最惠国待遇，无其它硬性约束，东道国掌握能源开放程度话语权。
二是高投资保护标准。ECT执行最高保护标准。主要体现在，投资定义宽泛，不仅包括直接投资，还包括间接投资；投资确立后采取高标准国民待遇原则，不允许缔约国通过豁免清单进行保留；投资的绝对待遇高，不仅要求东道国给予公平和公正待遇，还包括“最稳定的保护与安全”、“禁止无理或歧视性措施”。
三是投资争议解决方式灵活多样。争议解决机制对投资者极为有利，东道国“无条件”同意提交国际仲裁，无需用尽当地救济规则，不采纳“岔路口条款”① 等。即投资者在通过友好协商不能解决争议后，可以选择多种方式、在任何时间提起争议解决，且一项争议解决未达目的，还可通过其他方式再行解决争议，东道国只能选择被动应诉。
四是保护期限长。ETC特别规定，即使相关国家终止临时使用，ECT的投资保护规则和投资者—东道国争议解决规则在20年内仍然有效。此外，对于能源贸易与过境通道使用采取无差别待遇等等。
我国对外签订的油气合作协议，对中方投资的保护水平尚未达到ECT的标准。作为对外能源投资较多的国家，这些规定对我十分有利。有关能源主管部门应当加强对ECT研究，加快国内改革和能源法律法规的废改立，尽快就签署ECT与其秘书处展开磋商与谈判。
（三）发起“一带一路”框架下双多边能源合作论坛
“一带一路”是国家战略，能源合作是其中重要内容。但“一带一路”框架下有关能源治理还仅停留在构思阶段，尚未举办相关会议和论坛。因此，现阶段工作重点是提出构建“一带一路”框架下能源治理机制的倡议，组织并邀请沿线国家参加国际会议和论坛，力争使之成为常态，条件成熟后推动论坛向机制化方向转变。
世界上没有国家可以完全靠本国的能源资源满足发展需求。在全球化时代，能源资源全球配置。在这种格局下，参与才能分享，治理才能公平，中国不能置身其外。
[参考文献]
[1] 范必等.世界能源新格局——美国“能源独立”的冲击及中国应对[M].第1版.北京：中国经济出版社， 2014.5.
[2] 吴集新.里海石油、天然气与中国能源安全.
[3] 中国参与全球能源治理之路[R].北京：IEA， 2016.
[4] 范必.建立全球大宗能源资源市场稳定机制的构想[J].宏观经济管理， 2012.4（第4期）.
[5] 习近平.中方有信心当好2016年G20峰会主席国[EB/OL].[2014-11-16].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-11/16/c_1113268114.htm.
On China’s Response to the Reform of Global Energy Governance
Fan Bi
（China Center for International Economic Exchanges， Beijing 100017）
Abstract： The global energy structure is experiencing vital change. The risks of existing energy security have declined， which is represented by supply， pricing and transmission security， while the new risks are rising. The governance mechanism of traditional energy has been weakened， and the new mechanism is being established. The targets for China’s participation in global energy governance are to reach ful supply， stable pricing， free trade and investment security. Currently， we should catch the opportunity to promote energy governance mechanism under G20， begin the negotiation for Energy Charter， initiate the bilateral and multilateral energy cooperation forum under “the Belt and Road” framework， and promote global， regional and special energy governance mechanism.
Keywords： energy security， international relations， governance mechanism
（收稿日期：2016-05-23 责任编辑：垠 喜）
[关键词] 能源安全 国际关系 治理机制
[中图分类号] F120 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）03-0013-05
[作者简介] 范必（1968 — ），浙江杭州人，博士，中国国际经济交流中心特邀研究员，研究方向：宏观经济、能源、环保等公共政策。
我国是能源消费与油气进口大国，保障能源安全是维护国家安全利益的重要方面。近年来，随着全球能源供需格局发生重大变化，能源安全风险也由传统安全风险向新安全风险转移。既有的国际能源治理机制日渐式微，新的能源治理机制正在形成。我国应抓住这一变局带来的机遇，积极参与和构建新的集体安全体系，切实维护我国海外能源投资安全，保障油气安全、经济、稳定、充足供给，从而满足现代化建设需要。
一、全球能源治理变局
能源安全主要表现为油气安全，按风险类型和出现的时间划分，可以包括既有安全风险和新安全风险。随着北美“页岩气革命”和美国“能源独立”，全球油气呈现出多点供应、供大于求和价格长期走低的局面。与之相伴，能源新安全风险上升，既有安全风险下降。以石油输出国组织（OPEC）、国际能源署（IEA）、能源宪章（ECT）、国际能源论坛（IEF）为代表的传统能源治理机制，其主要治理对象仍集中在既有安全风险，对近年日益凸显的新安全风险重视不够、作用有限，全球能源安全治理机制正面临重大变革。
（一）能源既有安全风险威胁趋弱
长期以来，中国和很多能源消费大国关注的能源安全问题，主要集中在供给安全、价格安全和通道安全三个方面，我们可以称之为既有安全风险。
第一，供给安全。上世纪出现两次石油危机，中东产油国以石油断供为手段向西方国家施压，造成世界经济衰退。自此以后，国际社会和主要石油进口国建立了各类应对机制，油价波动再也没有引发全球性经济危机。近年来，仍有个别国家在使用石油天然气武器，如俄乌危机中，俄以断气为要挟对乌克兰施压，但只在短时间内产生了一定消极影响。与上世纪石油危机期间相比，当前全球油气储采比大幅上升，能源消费大国能源多元化取得重大进展，想靠中断油气供应威胁一国或世界，既不符合国际道义也不具有现实可行性。
第二，价格安全。以往世界经济周期中，在经济下行时，能源价格急剧下跌，会加深经济衰退程度；在经济复苏时，能源价格大幅上涨，会推升通胀，延缓经济复苏。自20世纪70年代以来，历次世界经济衰退都发生在原油价格上涨到峰值后。但是也要看到，石油是世界上交易量最大的自由贸易产品，以某个国家或某个企业的能力很难控制其价格。国际金融危机以来，全球油气出现了产能过剩，稀缺性大为降低。石油与美元互为避险工具，油价与美元指数呈反向关系。随着美国经济持续复苏，美元走强，在后危机时代，国际游资购买石油避险的需求减少，油价将长期保持低位，价格安全问题不再突出。
第三，通道安全。我国进口的大部分石油来自中东，需要经过霍尔木兹海峡、马六甲海峡等运输通道，国内很多学者认为存在能源通道被封锁的风险，战时会陷入缺油少气的局面。事实上，即使在冷战时期，马六甲海峡的运输也没有中断过。当今世界和平与发展是主题，大国之间尤其是有核武器的大国不太可能发生军事冲突，因战争造成通道安全风险也比冷战时期要低得多。
在新的能源供需格局下，上述三个方面的安全风险虽然仍将长期存在，但引发全球性能源危机或经济危机的可能性基本上可以排除，能源既有安全风险已不再成为全球能源治理最重要、最紧迫的议题。
（二）能源新安全风险逐渐上升
随着世界能源格局的变化，能源领域又出现了新的安全风险：
第一，非传统安全风险。恐怖袭击已经对全球安全构成威胁，在能源领域表现的也十分突出，如ISIS占领叙利亚、伊拉克地区大量能源设施。近年来，各国加大了靠近索马里的印度洋航道的护航力度，但其风险仍将长期存在。中国中亚油气管道途经地区“三股势力”猖獗，缅甸到云南的油气管线通过多个武装割据势力。
第二，能源投资的政治法律风险。能源投资涉及到“自然资源永久主权”和“新殖民主义”等敏感话题，项目实施中面临政策变化、合同纠纷、环保、人权乃至政府更迭等风险。当跨国能源公司与东道国利益不一致时，东道国往往会动用外贸、财政、汇率等政策，甚至不惜修改法律法规，以限制跨国公司的经营。如2012年4月，阿根廷以YPF公司将大部分盈利转回西班牙，致使阿油气产量不断下降为由，强行收购西班牙雷普索尔公司持有的YPF公司51%股份，将该公司收归国有。
第三，投资目的地国腐败风险。国际能源公司对一些当事国投资面临较严重的潜规则，如利益输送、政策不透明等，投资风险较大。外资投资公司涉嫌腐败还可能被本国政府追究责任。里海国家腐败是影响能源投资的一个重要因素。而2014年爆出的巴西国家石油公司丑闻事件，不仅使该公司生产经营受到严重影响，众多外资公司也面临本国的腐败指控。
第四，化石能源消费面临环境约束。全球应对气候变化谈判中，国际社会要求排放大国减少化石能源使用、降低温室气体排放的呼声一直未停。2015年12月，巴黎气候变化大会达成了《巴黎协定》，抑制全球化石能源消费的压力仍然很大。
（三）现有全球能源治理机制的局限性
全球能源治理机制由多个国际组织构成。国际能源署（IEA）和石油输出国组织（OPEC）分别代表石油消费国和供给国的利益；国际能源论坛（IEF）是石油生产国与消费国共同参加的组织，但缺少法律约束力；能源宪章条约（ECT）具有较强的法律约束性。二十国集团（G20）、国际贸易组织（WTO）等以全球经济治理为主要目的国际组织也涉及能源治理问题，但影响力有限。此外还有国际原子能机构（IAEA）、清洁能源部长级会议（CEM）专业性较强的国际组织，在本领域中的影响较大，但这两类能源占全球一次能源的比较偏小。 虽然现有全球能源治理机制层次多，管理范围广，但其局限性也很明显。一是治理成效总体不大。至今未形成类似联合国、WTO、IMF的全球性治理机构，在能源治理的广度和深度上，尚未完成从“局部”治理向“全球”治理的跨越。二是治理规则的约束力逐渐减弱。传统治理手段有效性进一步弱化，无论是OPEC限产保价，还是IEA释放产能，其频率越来越低，作用越来越小。执行力明显不足，除ECT外，现有能源治理机制一般以协议方式签署，普遍缺乏法律约束力。三是治理领域覆盖不全。只针对能源既有安全风险，无法覆盖能源新安全风险。
（四）全球能源治理机制正加快改革步伐
为改变影响力下降的趋势，各能源治理的国际组织加大了改革力度，倾向于通过扩大参与国范围而非强化约束力来增强影响力。主要措施包括：一是采取灵活多样方式，扩大参与国范围。IEA提出“联盟国（Association）”倡议，中国、印尼和泰国2015年11月成为IEA联盟国。2014年ECT启动“全球能源宪章”谈判，签署国将成为ECT观察员国，不必履行成员国义务。二是扩大治理范围。如IEA除传统原油安全问题外，逐渐关注电力、清洁能源、技术进步、气候变化、碳捕获与储存等领域，力求多管齐下，扩大实际影响力。三是加大宣传力度。如IEF通过发布研究报告、与石油公司合作、积极参与G20、IEA、OPEC等国际会议的形式，提升自身交流平台的影响力。
虽然各个能源治理国际组织积极进行改革，但仍无法遏制影响力下降的趋势。治理内容空泛、约束性不强、对现实问题缺乏解决方案等根本性问题尚未得到解决。
二、中国如何参与全球能源治理
中国改革开放以后才逐步参与全球能源治理。1983年，我国成为世界能源理事会（WEC）成员、1984年加入了国际原子能机构（IAEA）。以此为标志，中国在能源国际组织的席位从无到有，参与由浅入深。进入新世纪以来，中国参与全球能源治理更加注重发挥影响力，如通过担任成员国、联盟国、对话国、观察员国等，与IEA、IEF、OPEC、能源宪章、IAEA等开展了多种形式合作，开始在G20、金砖国家（BRICS）、APEC和上海合作组织（SCO）等框架下就能源问题发挥关键作用。中国也是IEF、JODI、国际能效合作伙伴关系（IPEEC）和清洁能源部长级会议（CEM）等众多能源机制的创始成员，还积极参与并主办了众多国际能源会议。
当前，中国有必要深度参与全球能源治理的国际组织，其意义于：一是有利于维护全球能源供给稳定。当前，国际石油市场仍存在国别价格、长短期协议价格的差异，全球天然气市场更是尚未建立。改变对中国不利的油气价格体系，需要能源消费国、供给国、过境国共同参与，更需要中国在改善全球能源治理方面发挥建设性作用。二是有利于拓展海外能源市场。近年来，中国能源企业走出去日益增多，但海外投资总体并不顺利，常因“资源威胁论”等负面舆论而被拒之门外，落地项目也易受环境、法律等因素干扰。构建有利于促进能源贸易与投资的全球规则，可以有效保护我不断增长的海外能源投资利益。三是有利于树立负责任大国形象。改革开放30多年来，我国经济高速发展，国际地位大幅提高，国际舆论要求我承担国际责任的呼声高涨。中国作为全球主要的煤炭消费国和海外能源项目投资国，国际社会要求我积极应对气候变化，确保海外能源项目保护环境等要求日益增强。与国际社会合作推进能源结构转型，制定海外能源投资国际规范是中国应有之责。
中国参与全球能源治理的目的，主要是满足供给充足、价格平稳偏低、自由贸易、投资安全的需求，这是我们能源的核心利益。为此，我们需要构建从供应国经通道国到消费国的全供应链能源安全体系，形成具有一定法律约束性的新能源治理机制。可以考虑推动构建全球性、专业性和地区性“三位一体”的能源治理体系。第一层面：全球性能源治理机制。主要负责油气价格体系调整、应对气候变化、能源反腐败等全球性问题，主要在G20框架下完成；第二层面：专业性能源治理机制。重点解决投资安全问题，且应具有法律约束力，通过参与ECT实现；第三层面：区域性能源治理机制。通过双边和多边能源合作，确保油气稳定供应，以“一带一路”合作机制为主。
（一）推动构建G20框架下能源治理机制
在G20框架下对能源市场进行全球治理是必要的，也是可行的。上世纪90年代以来，全球经济治理逐步从发达国家主导的G7、G8，向发达国家和发展中国家共同参与的G20转变。本次全球金融危机后，国际社会普遍接受G20成为今后开展全球经济治理的主要平台。目前，G20的GDP总量约占世界的85%，人口约40亿，G20国家覆盖了主要发达国家和新兴经济体，也包括了主要的能源资源供应国和消费国，具备承担能源资源市场全球治理的基本条件。
G20已经在能源治理领域崭露头角。G20自2005年开始关注能源问题，近年来逐步深入。2013年，G20圣彼得堡峰会关注全球能源治理与合作问题，并在能源数据合作、新能源开发、应对气候变化等领域达成共识。2014年，G20澳大利亚峰会将能源合作作为重点议题，核准了《G20能源合作原则》，重申逐步取消化石燃料补贴。2015年，首届G20能源部长会和G20土耳其峰会相继召开，在能源获取、可再生能源、能源效率和能源投资等问题方面取得了重要成果。目前，G20峰会在能源治理问题已经取得了重要进展，但仍存在缺陷和不足，如成员国轮流办会、无固定的秘书处。为推进G20在能源治理领域发挥更大作用，未来应重点讨论G20机制化问题。
在中国的支持下，G20在全球能源治理领域可以发挥更大作用。习近平主席在参加2014年澳大利亚峰会讨论能源议题时强调，二十国集团必须从完善全球经济治理的战略高度，建设能源合作伙伴关系，培育自由开放、竞争有序、监管有效的全球能源大市场，共同维护能源价格和市场稳定，提高能效，制定和完善全球能源治理原则，形成消费国、生产国、过境国平等协商、共同发展的合作新格局。中方还对全球能源治理与合作作出承诺，包括提高能源数据透明度，2030年左右达到碳排放峰值，到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。设立气候变化南南合作基金，帮助其他发展中国家应对气候变化。提高能效，逐步取消化石燃料补贴，支持可再生和清洁能源等等。 2016年，我国将主办G20峰会，应当抓住这一机遇，加快推进G20在全球能源治理中发挥作用。可以考虑采取以下措施：一是就建立能源治理机制达共识。积极推动将能源工作组升格为秘书处，专门负责处理能源治理机制相关问题，并争取将该秘书处设在中国。二是鼓励各国加快调整能源结构，推进能源代际更替。承诺我国减少煤炭使用，并鼓励印度、印尼等成员国努力减少煤炭消费，增加天然气消费比重，并大力发展非化石能源，与世界同步进入低碳能源时代。三是呼吁取消天然气价格与原油价格挂钩的定价机制。天然气价格与原油价格挂钩不符合自由贸易原则，区域价格壁垒有损各方利益，会议可考虑就取消挂钩定价机制达成共识。四是呼吁各国联合打击能源投资腐败。建立反腐败合作机制，在《联合国反腐败公约》和《布里斯班行动计划》框架下，加强能源投资反腐败合作，协商与统一各国法律制度差异，解决追逃追赃过程中的诸多法律困境，共同维护能源投资公平。
（二）尽快开展加入ECT谈判
ECT对能源投资、贸易与运输等做了详细的规定，对保护缔约国海外能源投资有重要作用。其主要特点：
一是低投资准入要求。ECT只要求缔约方对于其他缔约方投资者尽“最大努力”给予国民待遇和最惠国待遇，无其它硬性约束，东道国掌握能源开放程度话语权。
二是高投资保护标准。ECT执行最高保护标准。主要体现在，投资定义宽泛，不仅包括直接投资，还包括间接投资；投资确立后采取高标准国民待遇原则，不允许缔约国通过豁免清单进行保留；投资的绝对待遇高，不仅要求东道国给予公平和公正待遇，还包括“最稳定的保护与安全”、“禁止无理或歧视性措施”。
三是投资争议解决方式灵活多样。争议解决机制对投资者极为有利，东道国“无条件”同意提交国际仲裁，无需用尽当地救济规则，不采纳“岔路口条款”① 等。即投资者在通过友好协商不能解决争议后，可以选择多种方式、在任何时间提起争议解决，且一项争议解决未达目的，还可通过其他方式再行解决争议，东道国只能选择被动应诉。
四是保护期限长。ETC特别规定，即使相关国家终止临时使用，ECT的投资保护规则和投资者—东道国争议解决规则在20年内仍然有效。此外，对于能源贸易与过境通道使用采取无差别待遇等等。
我国对外签订的油气合作协议，对中方投资的保护水平尚未达到ECT的标准。作为对外能源投资较多的国家，这些规定对我十分有利。有关能源主管部门应当加强对ECT研究，加快国内改革和能源法律法规的废改立，尽快就签署ECT与其秘书处展开磋商与谈判。
（三）发起“一带一路”框架下双多边能源合作论坛
“一带一路”是国家战略，能源合作是其中重要内容。但“一带一路”框架下有关能源治理还仅停留在构思阶段，尚未举办相关会议和论坛。因此，现阶段工作重点是提出构建“一带一路”框架下能源治理机制的倡议，组织并邀请沿线国家参加国际会议和论坛，力争使之成为常态，条件成熟后推动论坛向机制化方向转变。
世界上没有国家可以完全靠本国的能源资源满足发展需求。在全球化时代，能源资源全球配置。在这种格局下，参与才能分享，治理才能公平，中国不能置身其外。
[参考文献]
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[2] 吴集新.里海石油、天然气与中国能源安全.
[3] 中国参与全球能源治理之路[R].北京：IEA， 2016.
[4] 范必.建立全球大宗能源资源市场稳定机制的构想[J].宏观经济管理， 2012.4（第4期）.
[5] 习近平.中方有信心当好2016年G20峰会主席国[EB/OL].[2014-11-16].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-11/16/c_1113268114.htm.
On China’s Response to the Reform of Global Energy Governance
Fan Bi
（China Center for International Economic Exchanges， Beijing 100017）
Abstract： The global energy structure is experiencing vital change. The risks of existing energy security have declined， which is represented by supply， pricing and transmission security， while the new risks are rising. The governance mechanism of traditional energy has been weakened， and the new mechanism is being established. The targets for China’s participation in global energy governance are to reach ful supply， stable pricing， free trade and investment security. Currently， we should catch the opportunity to promote energy governance mechanism under G20， begin the negotiation for Energy Charter， initiate the bilateral and multilateral energy cooperation forum under “the Belt and Road” framework， and promote global， regional and special energy governance mechanism.
Keywords： energy security， international relations， governance mechanism
（收稿日期：2016-05-23 责任编辑：垠 喜）