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摘要：后税费时代乡镇政府困难的三大深层原因：一是地方政府只有执行权，没有决策权 ，不能考虑到地方特殊情况，二是现行财政体制的不完善，不透明、不彻底的分税制，乡镇财政缺乏制度保障，三是乡镇职能由服务性向自利性转变。
关键词：乡镇政府;财政困难;深层原因
1行政体制的原因：地方政府只有执行权，没有决策权
由于乡镇政府处于我国行政体系的末梢，各种任务都在乡镇一级完成。层层传递甚至加码的工作压力最终都要全部由最基层的乡镇政府来完成。这种“一手高指标，一手乌纱帽”的压力型体制使乡镇组织在沉重的负担下运行。因此，现在乡镇政府的许多问题，如机构繁多、人员冗杂、乱收费、盲目发展乡镇企业等，都与此相关。“上面千条线，下面一根针”，哪根拽得紧，就跟哪根转。事事有考核，轻则受处罚，重则“一票否决”。由于过分强调上级意图和任务而忽视了乡镇政府的工作自主权，往往使乡镇政府变成了单纯完成上级任务的工作机器。乡镇政府只能选择对上负责，调动一切资源来完成上级下达的各项指标或任务，从而无暇顾及乡村公共产品的需求，即使乡镇政府向乡村提供了公共服务，也是在上级政府决策下进行的强制性供给，而农户真正需要的服务却供给不足。这种压力型体制下的较浓的行政管理色彩和较弱的服务色彩的乡镇政府对农村公共服务的有效供给不足，不能满足农户的需求。
在管理层面上，乡镇政府应是我国行政管理体制中职能比较健全的一级地方政府。然而现实中扮演的仅是一个派出机构的角色。在现行乡镇运行机制中，上级的各项工作任务都下达给乡镇政府，但乡镇政府又缺乏与完成这工作任务相适应的权力，好的政策在执行过程中经常会走样或被消解，基层政府由于有职无权即使有心也无力。体制的问题还表现在，上级全面控制了乡镇，从工作内容到工作过程，从职位安排到业绩考评，都是上级决定。乡镇干部普遍反映比以前还忙，最忙的是应付各种检查评比考核，今天上级来检查，明天上级来验收，乡镇领导整天应付不完。这就使得乡镇整天为了应付上级考核，而不容易把主要精力用于为农民提供服务上，甚至出现为了能在考核中过关，而在数字上做假的行为。在这样的问责体系中，乡镇政府围着上级转，干给上级看，而农民作为直接的服务对象却被忽略了。体制中没有农民的真正位置，农民的要求、监督被虚置，基层政府的许多工作变成了政府体系内部的自我循环。
2.不透明、不彻底的分税制，乡镇财政缺乏制度保障
规范的分税制改革应该是严格按照事权决定财权、财权决定税权的原则进行的。一般而言，我们应先划分中央和地方之间的事权，然后按照中央与地方之间划分的具体事权，划分中央与地方之间的财权。再按照中央与地方之间划分的具体财权，划分中央与地方的税收体系。而1994年我国的分税制改革，虽然借鉴和吸收国际政府间分级财政管理体制的经验，但并没有科学地界定我国各级政府之间的事权、财权、税权关系。因此，1994年我国实行的分税制改革是不彻底的，具有明顯的过渡性。由此形成的地方税体系也同样呈现出不规范性和过渡性的特点。
乡镇财政体制不健全，乡镇财政收入上缴，支出下移，收支矛盾难以自我消化。在政府间财力分配上存在则力层层向上集中的机制。实行分税制以后，县乡需要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政，中央财政对于县乡的补助主要有税收返还和数次机关事业单位增加工资补助，这符合分税制改革的原则，但中央集中各地的增值税和消费税收入增量较多，地方得到两税增量的比重下降幅度却较大，这无疑会缩减乡镇财政一部分财力。这对于乡镇财政而言，一方面决定不了自己的收入，另一方面又控制不了自己的支出，政府间财权划分与事权划分不对称。政府财力层层向上集中，而政府职能和支出责任却不断下放。我国基层政权不仅要提供本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品，同时还要支持地方经济发展，而基层政府所安排的支出大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快。由于入不敷出，只好向农民乱集资、乱收费、乱摊派。而农业税的取消，彻底斩断了乡镇政府向农民收取各种费用的途径，乡镇财政的困境显现化。
地方税体系不完善。乡镇政府的实际所得非常少，分税制后留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种。现行地方税中缺乏稳定且有规模的税种，且地方税收立法权、税法解释权、税目税率调整权和税收减免权都集中于中央政府，地方增减财政收入的自主权很小。
3.乡镇职能的扭曲：服务性向自利性转变
“压力型体制”将乡镇政权的失范行为归因于国家自上而下对乡镇政权的以评分考核为主的压力型体制，认为压力型体制造成了乡镇政权采取各种各样的失范行为，来达到考评体系提出的各项指标要求。然而，“压力型体制”固然是造成乡镇政权行为失范的重要原因，但这一概念却忽略了分析乡镇政权作为行动者对自我利益追逐的动机。
在现行的行政体制下，作为行政体系中基层政权的乡镇政府所提供公共服务的动力来自于上级政府的激励和乡村民众的压力。但在目前，对乡镇政府政绩的评价和干部个人的升迁权掌握在县级政府，而不掌握农民手中，但直接与政府行为有利害关系的是农民，向乡镇分配任务的是县级政府，造成乡镇政府对乡村公共产品供给处于上无激励拉动和下无压力推动的境况。乡镇政府对自身利益的日益关注进一步发展便出现了目标替代现象。由于体制缺陷和生存困境的交互作用，乡村基层组织作为公共权力部门，自利性目标在一定程度上取代了公共目标，为公共目标工作演变成了为自己工作。在一些地区，乡镇政府几乎己经完全丧失了提供公共服务的本来职能，变成了一个追求自我利益最大化的赢利性组织。
简单地说，取消农业税后，由于不再有不能完成财政收入任务及由此而起的“一票否决”的压力，县乡政府就没有必要再冒不择手段所可能带来的巨大风险，其行为逻辑也因此与取消农业税之前有了巨大变化。这个变化的核心就是尽可能将责任推却，将各种风险最小化。而非取消农业税前愿意冒着巨大风险也要完成向农民收取税费任务的逻辑。取消农业税前，乡镇政府的行为逻辑是收益最大化的逻辑，而取消农业税后则是风险最小化的逻辑。风险最小化的逻辑，就是形式上合理合法实质上却不管实际情况的官僚主义逻辑，就是不作为的逻辑，就是不出问题的逻辑。
参考文献
[1]廖文娟.欠发达地区乡镇财政状况及对策研究.南昌大学.2016
[2]白焕艳.后税费时代贫困山区乡镇政府职能研究.陕西师范大学.2012
作者简介：王素梅，出生日期：1974年3月，职称：会计师
（山东省郯城县归昌乡财经服务中心）
关键词：乡镇政府;财政困难;深层原因
1行政体制的原因：地方政府只有执行权，没有决策权
由于乡镇政府处于我国行政体系的末梢，各种任务都在乡镇一级完成。层层传递甚至加码的工作压力最终都要全部由最基层的乡镇政府来完成。这种“一手高指标，一手乌纱帽”的压力型体制使乡镇组织在沉重的负担下运行。因此，现在乡镇政府的许多问题，如机构繁多、人员冗杂、乱收费、盲目发展乡镇企业等，都与此相关。“上面千条线，下面一根针”，哪根拽得紧，就跟哪根转。事事有考核，轻则受处罚，重则“一票否决”。由于过分强调上级意图和任务而忽视了乡镇政府的工作自主权，往往使乡镇政府变成了单纯完成上级任务的工作机器。乡镇政府只能选择对上负责，调动一切资源来完成上级下达的各项指标或任务，从而无暇顾及乡村公共产品的需求，即使乡镇政府向乡村提供了公共服务，也是在上级政府决策下进行的强制性供给，而农户真正需要的服务却供给不足。这种压力型体制下的较浓的行政管理色彩和较弱的服务色彩的乡镇政府对农村公共服务的有效供给不足，不能满足农户的需求。
在管理层面上，乡镇政府应是我国行政管理体制中职能比较健全的一级地方政府。然而现实中扮演的仅是一个派出机构的角色。在现行乡镇运行机制中，上级的各项工作任务都下达给乡镇政府，但乡镇政府又缺乏与完成这工作任务相适应的权力，好的政策在执行过程中经常会走样或被消解，基层政府由于有职无权即使有心也无力。体制的问题还表现在，上级全面控制了乡镇，从工作内容到工作过程，从职位安排到业绩考评，都是上级决定。乡镇干部普遍反映比以前还忙，最忙的是应付各种检查评比考核，今天上级来检查，明天上级来验收，乡镇领导整天应付不完。这就使得乡镇整天为了应付上级考核，而不容易把主要精力用于为农民提供服务上，甚至出现为了能在考核中过关，而在数字上做假的行为。在这样的问责体系中，乡镇政府围着上级转，干给上级看，而农民作为直接的服务对象却被忽略了。体制中没有农民的真正位置，农民的要求、监督被虚置，基层政府的许多工作变成了政府体系内部的自我循环。
2.不透明、不彻底的分税制，乡镇财政缺乏制度保障
规范的分税制改革应该是严格按照事权决定财权、财权决定税权的原则进行的。一般而言，我们应先划分中央和地方之间的事权，然后按照中央与地方之间划分的具体事权，划分中央与地方之间的财权。再按照中央与地方之间划分的具体财权，划分中央与地方的税收体系。而1994年我国的分税制改革，虽然借鉴和吸收国际政府间分级财政管理体制的经验，但并没有科学地界定我国各级政府之间的事权、财权、税权关系。因此，1994年我国实行的分税制改革是不彻底的，具有明顯的过渡性。由此形成的地方税体系也同样呈现出不规范性和过渡性的特点。
乡镇财政体制不健全，乡镇财政收入上缴，支出下移，收支矛盾难以自我消化。在政府间财力分配上存在则力层层向上集中的机制。实行分税制以后，县乡需要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政，中央财政对于县乡的补助主要有税收返还和数次机关事业单位增加工资补助，这符合分税制改革的原则，但中央集中各地的增值税和消费税收入增量较多，地方得到两税增量的比重下降幅度却较大，这无疑会缩减乡镇财政一部分财力。这对于乡镇财政而言，一方面决定不了自己的收入，另一方面又控制不了自己的支出，政府间财权划分与事权划分不对称。政府财力层层向上集中，而政府职能和支出责任却不断下放。我国基层政权不仅要提供本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品，同时还要支持地方经济发展，而基层政府所安排的支出大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快。由于入不敷出，只好向农民乱集资、乱收费、乱摊派。而农业税的取消，彻底斩断了乡镇政府向农民收取各种费用的途径，乡镇财政的困境显现化。
地方税体系不完善。乡镇政府的实际所得非常少，分税制后留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种。现行地方税中缺乏稳定且有规模的税种，且地方税收立法权、税法解释权、税目税率调整权和税收减免权都集中于中央政府，地方增减财政收入的自主权很小。
3.乡镇职能的扭曲：服务性向自利性转变
“压力型体制”将乡镇政权的失范行为归因于国家自上而下对乡镇政权的以评分考核为主的压力型体制，认为压力型体制造成了乡镇政权采取各种各样的失范行为，来达到考评体系提出的各项指标要求。然而，“压力型体制”固然是造成乡镇政权行为失范的重要原因，但这一概念却忽略了分析乡镇政权作为行动者对自我利益追逐的动机。
在现行的行政体制下，作为行政体系中基层政权的乡镇政府所提供公共服务的动力来自于上级政府的激励和乡村民众的压力。但在目前，对乡镇政府政绩的评价和干部个人的升迁权掌握在县级政府，而不掌握农民手中，但直接与政府行为有利害关系的是农民，向乡镇分配任务的是县级政府，造成乡镇政府对乡村公共产品供给处于上无激励拉动和下无压力推动的境况。乡镇政府对自身利益的日益关注进一步发展便出现了目标替代现象。由于体制缺陷和生存困境的交互作用，乡村基层组织作为公共权力部门，自利性目标在一定程度上取代了公共目标，为公共目标工作演变成了为自己工作。在一些地区，乡镇政府几乎己经完全丧失了提供公共服务的本来职能，变成了一个追求自我利益最大化的赢利性组织。
简单地说，取消农业税后，由于不再有不能完成财政收入任务及由此而起的“一票否决”的压力，县乡政府就没有必要再冒不择手段所可能带来的巨大风险，其行为逻辑也因此与取消农业税之前有了巨大变化。这个变化的核心就是尽可能将责任推却，将各种风险最小化。而非取消农业税前愿意冒着巨大风险也要完成向农民收取税费任务的逻辑。取消农业税前，乡镇政府的行为逻辑是收益最大化的逻辑，而取消农业税后则是风险最小化的逻辑。风险最小化的逻辑，就是形式上合理合法实质上却不管实际情况的官僚主义逻辑，就是不作为的逻辑，就是不出问题的逻辑。
参考文献
[1]廖文娟.欠发达地区乡镇财政状况及对策研究.南昌大学.2016
[2]白焕艳.后税费时代贫困山区乡镇政府职能研究.陕西师范大学.2012
作者简介：王素梅，出生日期：1974年3月，职称：会计师
（山东省郯城县归昌乡财经服务中心）