论文部分内容阅读
据报道，11月27日，国家安监总局局长李毅中在全国紧急电视电话会议上怒斥云南省曲靖市弄虚作假，政府给矿主做后台的恶劣行为。云南省曲靖市昌源煤矿是省政府在当地主流媒体公告必须关闭的矿，但是曲靖市偷梁换柱，导致昌源煤矿在11月25日发生死亡32人的大事故。这起事故充分反映了个别地方政府责任意识淡薄的顽症，也显示了建设责任政府的紧迫性。
政府问责制既是一套保证政府按照公意运行的责任约束与追惩机制，同时也是一套保障政府官员忠实履行责任的一种激励机制。我国责任政府建设特别是政府问责制建设起步较晚，又缺乏责任文化传统，因而较为普遍存在着缺乏责任意识、权责不明、责任不清、法制不健全、行政权力严重失范等现象。笔者认为，最根本的症结还是一个制度问题。
如果享有权力而不承担相应的责任，必然意味着公共权力的无限膨胀与扩张，最终必然威胁民众权利的实现。因此，必须对政府的权力加以控制，使得政府的权力与责任相适应，享有多大的权力就应该承担多大的责任。
如果政府行政不公开、不透明，就会严重阻碍政府的责任承担和责任追究。只有真正实现政务公开，使得政府行政信息透明化，才能最终走出信息不对称的困境，从而真正实现人民对政府行为的有效监督与追惩。
建设责任政府最重要的措施就是对政府责任加以明细化。首先，自然是明确政府责任的规定，主要是通过法律的形式加以规范化，而且要注意法律的可操作性，可以制定《政府责任法》及相应的行政规章，最高法院也可以作出更加细化的法律解释，从而增强政府责任追究的可操作性。具体落实来说，首先，可以建立政府官员就职宣誓制度，从而增强政府官员的责任感。其次，就是在完善行政首长负责制的同时，引入贯彻“纽伦堡”原则的责任追究制度。
强化政府责任意识，建立政府官员就职宣誓制度
政府官员就职宣誓制度是对政府责任授予的一种程序制度化。通过政府官员对人民代表大会及其常委会的当众宣誓，承诺他们的责任和施政纲要，一方面使得他们认识到自己权力的来源和承担的责任，既然做出了承诺就应该遵守，违背了承诺自然应该受到惩罚；另一方面也树立了国家权力机关的威望，明确了人大及其常委会在国家机关中的至高地位，同时也为人大及其常委会对政府及其官员的监督与责任追究提供了重要依据。通过制度化的程序增强了政府及其行政官员的责任意识，必然能在行政过程中起到良好的威慑作用，使他们在履行公务的过程中恪尽职守，最终运用好人民授予的权力来实现人民的利益。
首长负责制与责任追究的“纽伦堡”原则双管齐下
所谓首长负责制，易言之，就是一种权力集中、责任归一的制度。既是一种权力授予，也是一种责任规定。理论界对于首长负责制的论述较多，这里需要强调的是对于抽象行政行为责任的追究问题，由于抽象行政行为在我国的不可诉性和效力的普遍性与持续性，因而对社会与公民产生的影响更为广大，所以更应该加强对其监督，让行政首长承担更多的责任，一旦该行政行为造成侵权或违法，行政首长即要承担主要责任，绝不能以“集体决议”的名义而推卸行政首长应负的责任，从而增强行政首长的责任感和抽象行政行为实施的谨慎度。
集体行动的困境实质上就是一个个人理性与集体理性的冲突问题。在现实行政中，往往存在着个人理性屈从于集体理性的逻辑。所谓责任追究的“纽伦堡”原则，即是被告遵照其政府或某一长官之命而行动的事实，不能使其免除责任。这也就是说，虽然首长是决策的最终决定者，但决策的参与者和决策的执行者并不能摆脱决策失误与错误执行的责任。这样必然能增强行政首长以外人员对于决策实施的谨慎度和对于首长决策的制衡性，同时也有助于错误决策的纠正和对于行政首长独断专行的遏制。要使“纽伦堡”原则得以有效贯彻，还必须有制度的保证，首先，就是领导班子的连带责任制度，也就是说就政府的重大决策失误，领带班子有集体向人大辞职的制度，增强领导班子成员的责任心。另一方面，就是坚持道德提倡的揭发机制，即对于具有道德良心和正义感而违背组织政策去坚持伦理标准的组织成员的保护。
发挥新闻舆论的监督和问责功能
要形成政府与公民之间的良性互动，还要使政府与公民的关系从政府向公民单向公开信息，转变到公民的积极参与上来。只有人民群众真正了解政府决策和行动的全过程，才能真正实现对政府的强有力监督。
在现代社会，新闻媒体具有强大的信息传播和影响力，能够给政府官员施加必要的精神压力，是强化政府问责和增强政府回应力的重要措施。国外学者这样评价媒体的监督力量，“非政府组织对公共部门的监督，其中一种确保政府及其人员公共责任的力量就是媒体”。媒体能够以一种高度艺术性的形式来报道政府官员以及公务员的活动，对政府的规划及实施进行调查，抓住那些不负责任的行为进行曝光。改革开放以来我国舆论监督步伐迈得较快，但仍然存在着一些问题，具体表现为：第一，舆论监督立法严重滞后；第二，管理体制不顺，新闻媒体缺乏必要的独立性。这些问题的解决都需要完善新闻和舆论监督的立法，健全监督信息反馈制度，真正发挥媒体监督政府责任行政的作用。
完善引咎辞职制度
就政府责任的内容而言，除了传统责任政府应承担的法律责任和行政责任以外，现代责任政府还应该承担宪法责任、政治责任和伦理责任。对于法律责任和行政责任的追究，已经有了比较完善的规定，也已经得到社会的重视。宪法责任在西方国家主要由议会和最高法院来追究，也已经有了比较完善的制度规定。而在我国，宪法责任的追究则比较困难，同时由于宪法责任的政治性，往往与政治责任可以合并来讨论。伦理责任也就是公务员的行为虽然没有违法，但已与社会公认的公序良俗相违背，也应该受到追究，这也是现代政府责任的内涵所在。要对政府的宪法责任、政治责任以及伦理责任加以追究，最有效的就是建立和完善对政府官员的引咎辞职制度。引咎辞职制度在我国已有一定程度的实践，“非典”时期卫生部长和北京市长的引咎辞职，就是对政府高官政治和伦理责任追究的开始。至于具体的操作，可以制定政府官员的《引咎辞职法》，具体内容应该包括以下几个方面：一是违反宪法的政府高官由全国人大及其常委会追究宪法和政治责任，责令辞职。二是重大决策失误的责任人或重大事故的负责人，应该引咎辞职，这包括行政首长对其辖区内的重大决策和对人民生命财产有重大影响的重大事故承担政治责任。三是对于平庸无能，在任期间不求有功、但求无过的政府官员，应该承担不作为的政治责任。四是对于有严重作风问题，在人民群众中产生恶劣影响的政府官员应该追究伦理责任，责令引咎辞职。（作者分别系燕山大学文法学院教授、燕山大学研究生）
政府问责制既是一套保证政府按照公意运行的责任约束与追惩机制，同时也是一套保障政府官员忠实履行责任的一种激励机制。我国责任政府建设特别是政府问责制建设起步较晚，又缺乏责任文化传统，因而较为普遍存在着缺乏责任意识、权责不明、责任不清、法制不健全、行政权力严重失范等现象。笔者认为，最根本的症结还是一个制度问题。
如果享有权力而不承担相应的责任，必然意味着公共权力的无限膨胀与扩张，最终必然威胁民众权利的实现。因此，必须对政府的权力加以控制，使得政府的权力与责任相适应，享有多大的权力就应该承担多大的责任。
如果政府行政不公开、不透明，就会严重阻碍政府的责任承担和责任追究。只有真正实现政务公开，使得政府行政信息透明化，才能最终走出信息不对称的困境，从而真正实现人民对政府行为的有效监督与追惩。
建设责任政府最重要的措施就是对政府责任加以明细化。首先，自然是明确政府责任的规定，主要是通过法律的形式加以规范化，而且要注意法律的可操作性，可以制定《政府责任法》及相应的行政规章，最高法院也可以作出更加细化的法律解释，从而增强政府责任追究的可操作性。具体落实来说，首先，可以建立政府官员就职宣誓制度，从而增强政府官员的责任感。其次，就是在完善行政首长负责制的同时，引入贯彻“纽伦堡”原则的责任追究制度。
强化政府责任意识，建立政府官员就职宣誓制度
政府官员就职宣誓制度是对政府责任授予的一种程序制度化。通过政府官员对人民代表大会及其常委会的当众宣誓，承诺他们的责任和施政纲要，一方面使得他们认识到自己权力的来源和承担的责任，既然做出了承诺就应该遵守，违背了承诺自然应该受到惩罚；另一方面也树立了国家权力机关的威望，明确了人大及其常委会在国家机关中的至高地位，同时也为人大及其常委会对政府及其官员的监督与责任追究提供了重要依据。通过制度化的程序增强了政府及其行政官员的责任意识，必然能在行政过程中起到良好的威慑作用，使他们在履行公务的过程中恪尽职守，最终运用好人民授予的权力来实现人民的利益。
首长负责制与责任追究的“纽伦堡”原则双管齐下
所谓首长负责制，易言之，就是一种权力集中、责任归一的制度。既是一种权力授予，也是一种责任规定。理论界对于首长负责制的论述较多，这里需要强调的是对于抽象行政行为责任的追究问题，由于抽象行政行为在我国的不可诉性和效力的普遍性与持续性，因而对社会与公民产生的影响更为广大，所以更应该加强对其监督，让行政首长承担更多的责任，一旦该行政行为造成侵权或违法，行政首长即要承担主要责任，绝不能以“集体决议”的名义而推卸行政首长应负的责任，从而增强行政首长的责任感和抽象行政行为实施的谨慎度。
集体行动的困境实质上就是一个个人理性与集体理性的冲突问题。在现实行政中，往往存在着个人理性屈从于集体理性的逻辑。所谓责任追究的“纽伦堡”原则，即是被告遵照其政府或某一长官之命而行动的事实，不能使其免除责任。这也就是说，虽然首长是决策的最终决定者，但决策的参与者和决策的执行者并不能摆脱决策失误与错误执行的责任。这样必然能增强行政首长以外人员对于决策实施的谨慎度和对于首长决策的制衡性，同时也有助于错误决策的纠正和对于行政首长独断专行的遏制。要使“纽伦堡”原则得以有效贯彻，还必须有制度的保证，首先，就是领导班子的连带责任制度，也就是说就政府的重大决策失误，领带班子有集体向人大辞职的制度，增强领导班子成员的责任心。另一方面，就是坚持道德提倡的揭发机制，即对于具有道德良心和正义感而违背组织政策去坚持伦理标准的组织成员的保护。
发挥新闻舆论的监督和问责功能
要形成政府与公民之间的良性互动，还要使政府与公民的关系从政府向公民单向公开信息，转变到公民的积极参与上来。只有人民群众真正了解政府决策和行动的全过程，才能真正实现对政府的强有力监督。
在现代社会，新闻媒体具有强大的信息传播和影响力，能够给政府官员施加必要的精神压力，是强化政府问责和增强政府回应力的重要措施。国外学者这样评价媒体的监督力量，“非政府组织对公共部门的监督，其中一种确保政府及其人员公共责任的力量就是媒体”。媒体能够以一种高度艺术性的形式来报道政府官员以及公务员的活动，对政府的规划及实施进行调查，抓住那些不负责任的行为进行曝光。改革开放以来我国舆论监督步伐迈得较快，但仍然存在着一些问题，具体表现为：第一，舆论监督立法严重滞后；第二，管理体制不顺，新闻媒体缺乏必要的独立性。这些问题的解决都需要完善新闻和舆论监督的立法，健全监督信息反馈制度，真正发挥媒体监督政府责任行政的作用。
完善引咎辞职制度
就政府责任的内容而言，除了传统责任政府应承担的法律责任和行政责任以外，现代责任政府还应该承担宪法责任、政治责任和伦理责任。对于法律责任和行政责任的追究，已经有了比较完善的规定，也已经得到社会的重视。宪法责任在西方国家主要由议会和最高法院来追究，也已经有了比较完善的制度规定。而在我国，宪法责任的追究则比较困难，同时由于宪法责任的政治性，往往与政治责任可以合并来讨论。伦理责任也就是公务员的行为虽然没有违法，但已与社会公认的公序良俗相违背，也应该受到追究，这也是现代政府责任的内涵所在。要对政府的宪法责任、政治责任以及伦理责任加以追究，最有效的就是建立和完善对政府官员的引咎辞职制度。引咎辞职制度在我国已有一定程度的实践，“非典”时期卫生部长和北京市长的引咎辞职，就是对政府高官政治和伦理责任追究的开始。至于具体的操作，可以制定政府官员的《引咎辞职法》，具体内容应该包括以下几个方面：一是违反宪法的政府高官由全国人大及其常委会追究宪法和政治责任，责令辞职。二是重大决策失误的责任人或重大事故的负责人，应该引咎辞职，这包括行政首长对其辖区内的重大决策和对人民生命财产有重大影响的重大事故承担政治责任。三是对于平庸无能，在任期间不求有功、但求无过的政府官员，应该承担不作为的政治责任。四是对于有严重作风问题，在人民群众中产生恶劣影响的政府官员应该追究伦理责任，责令引咎辞职。（作者分别系燕山大学文法学院教授、燕山大学研究生）