论文部分内容阅读
摘 要：我国行政诉讼制度至今不完善，存在立法上的缺陷，仅有主观上的诉讼，缺乏客观诉讼或公共利益的诉讼，以及对抽象行政行为的诉讼。不符合我国行政诉讼立法的本意，行政诉讼功能难以发挥。本文通过行政诉讼具有的功能，借鉴国外行政主、客观诉讼实践，探讨我国行政公诉范围。
关键词：行政诉讼功能；主观诉讼；客观诉讼
一、行政公诉的功能
(一)控权功能
行政诉讼的功能具体包括解决纠纷和监督行政权依法行使。第一，解决纠纷。审理一方当事人同行政执法机关产生纠纷依据的标准和要求，保护行政相对方合法权益。即应包括受到行政违法行为直接损害的、以保护“自己权利及法律上的利益”为目的主观的争议，也应包括维护公益，不以公法上“具体权利义务关系”争议为限的客观的争议。
第二，监督依法行政。即制衡行政权力，遏制行政权利的扩张，促使行政方依法履行职责，纠正违法行政，行政诉讼逐步向控制行政权力方向发展。行政内部监督机制设置了行政复议制度；法院审理行政案件，对诉讼程序中的行政行为的合法性进行监督，然而对于未进入行政程序的行政行为则无法监督。这就要求各种行政行为进入行政诉讼程序受理范围，顺应法治社会的要求，实现行政诉讼全面监督。
(二)对抽象行政行为司法审查
司法审查是对行政权力的合法性审查，行政权力包括具体行政行为和抽象行政行为。现行《行政诉讼法》规定法院审理行政案件具有控制国家权力滥用的职能，但法院的受案范围单一，抽象行政行为不在保护之列，即使法院受理的案件，政府的协调使法院与行政机关对行政案件的处理口径一致，不能突破，法院审理行政案件流于形式。因此，设立司法审查机制，由司法机关在诉讼程序实现对抽象行政行为合法性审查，监督法院对行政案件正确裁判势在必行。也是实现我国政府在入世议定书中作出的承诺，“中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。”
二、行政公诉主客、观范围的可行性借鉴
(一)外国行政公诉审查的范围
西方国家建立了行政公诉程序，注重对行政行为合法性的审查监督，受案范围广泛，包括主观诉讼和客观诉讼。
德国对于行政法院的功能，出现两种不同的观点：其中一种观点认为，行政法院的任务在于确保行政的合法性，即行政法院的功能是对特定行政行为进行客观控制。法国行政诉讼的审查对象是行政机关的所有行政活动，认为行政法规或政府规章存在不合理或者不合法的问题，都可以加以纠正。《日本诉讼法》第2条规定民众诉讼及机关诉讼，承认原告以不涉及自己法律上的利益的资格而提起诉讼，是以维护客观的法律秩序为目的的客观诉讼，全面受理行政案件。美国法院司法审查是确保依法行政的最终屏障。其功能有三：一是保障个人权利。二是纠正违法行为，确保依法行政。三是保障法律适用的统一。20世纪70年代，在原告资格上，由“法律利益”标准，扩大到“事实上的损害标准”。英国司法审查是英国行政法的核心问题。
(二)中、外行政诉讼范围对比分析
我国《行政诉讼法》保护的利益不全面。仅有主观权利保护条款，缺乏客观权利保护规定。如 《行政诉讼法》第一条规定“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，即受到行政违法行为直接损害的主观诉讼，仅能保护行政相对方的合法权益，法律亦未规定其他应保护的利益，是对人不对事的诉讼；而对公共利益或客观诉讼，如对不特定大多數人的公共利益，不设及法律规定的权利义务关系的利益，法律没有规定，是一种对事不对人的诉讼。对行政违法行为侵害第三人的利益的，侵害团体的利益等均不在保护之列。同大多數国家所保护的利益相比较，如“法律上利益的诉讼”、“越权之诉”、“足够的利益关系”、“单一事实损害标准”[1]，我国行政诉讼法保护的利益单一且不全面。
三、探讨我国行政公诉范围
为实现我国行政诉讼目的，控制行政权利、全面保障各种利益，应进一步完善行政诉讼立法，借鉴国外主客、观诉讼实践，我国行政诉讼范围应为以下几个方面。
(一)侵害国家利益的案件
保护国家的经济利益，增强以经济和科技为基础的综合国力。国有资产是公有制经济的主导力量，而造成国有资产流失的现象严重，削弱了国家的经济实力，制约了国家生存和发展的基础。1、重点查处土地资源、煤炭和矿产资源、森林资源、水资源和电力资源、城市建设规划及房地产开发、道路交通建设与管理和环境监管活动等六类案件中违法犯罪行为。如国家机关工作人员非法批准征用、占用土地案、非法低价出让国有土地使用权案，违法发放林木采伐许可证案，环境监管失职案；以及在这六类案件的监管活动或党政领导机关工作人员中玩忽职守，滥用职权，导致能源资源和生态环境严重破坏，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的案件；及其他破坏能源资源和生态环境的违法案件。2是在国有企业、事业、单位资产的管理、改制过程中滥用职权，利用签订合同、评估、拍卖等合法形式，暗箱操作，低价处置国有资产的行为；3是国土管理部门不履行职责，未及时收取土地出让金的行为，造成国有资产流失的行为。
(二)侵害社会公共利益的案件
公共利益指不特定的大多數人的利益。对公共利益应当全面保护，其中包含了社会团体利益、客观利益和第三人利益等。保护社会公共利益在一些部门法中均有规定，因此对于法律、法规规定的公共利益涉及到不特定的个人利益时，应当给予救济的途径。1、自然资源的出让、开发领域；2、国有文物保管、收藏、使用、保护领域；3、公共工程招标、发包领域；4、国有企业改制领域；5、国有资产拍卖、变卖领域；6、环境及公共设施保护领域；7、消费者利益保护领域；8、政府部门基于各类扶助目的而向企业或个人出借的财政专用资金未按规定或合同约定及时收回，或违反相关政策规定将资金出借给不符合条件的当事人的等行政违法行为。
(三)公害案件
公害案件，损害公民利益严重，对造成的损害后果的部门之间互相推诿，受害人无法查证危害的原因，更无人能够提起诉讼程序。1、影响公民生存环境的严重环境污染(水、噪声、化学物品)以及严重破坏自然环境的行为；2、制造销售假药，严重损害公民身体健康的行为；3、违反食品卫生规定，参杂使假，贩卖致害食品，损害消费者利益的行为。
(四)缺乏诉讼机制的案件
一些弱势群体受到侵害，缺乏诉讼机制。如当事人无力诉讼，有的不敢起诉，或法院拒不受理，以及被迫撤诉。面对强大的行政执法权力，无法自行提起行政诉讼程序，即使诉讼，也难以抗衡地方保护势力，在双方力量悬殊中败诉，要抓住关系民生突出问题的领域加大行政法律监督力度，1、社会保障领域；2、征地拆迁领域；3、医疗卫生领域；4、就学、就业等领域的行政申诉案件。特别是对侵害弱势群体利益的案件，违反法定程序和行政干预或者地方保护案件，审判人员贪污受贿、徇私舞弊导致错误行政裁判的案件，以及群体性申诉案件和人民群众反映强烈、媒体密切关注、人大代表高度重视的行政案件，作为行政公诉的重点。
(五)对抽象行政行为的审查
行政诉讼范围的标准，应由现行的“具体行政行为”，扩大到“抽象行政行为”，由“法定权力”标准，向“单一事实损害标准”转变。凡是有合法权益受到损害的事实，都属于行政诉讼保护的范畴。如果是法规、规范存在问题，仅对具体行政行为提起诉讼，治标不治本，遇到政策性群体事件时，政府一刀切，责令法院服从，政府同法院形成高度一致，无法追究行政执法的责任，行政相对方只能坐等待毙。只有“克服传统的重视国家利益和公民义务的倾向，方可真正保护权利，控制行政行为。”[2]如美国的“单一事实损害标准”，只要具有事实上的损害即可作为原告提起诉讼。对行政规章及其他行政规范性文件违反法律、法规，直接或间接影响了民众的工作和生活，是公民合法权益中重要的部分，应尽快建立对政府所有行政行为都可以进行审查的完整的行政公诉范围。
注释：
[1] 应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社，1999年1月版，第430页。
[2] 德奥托，迈耶著《德国行政法》，商务印书馆2002年6月版，第11页。
关键词：行政诉讼功能；主观诉讼；客观诉讼
一、行政公诉的功能
(一)控权功能
行政诉讼的功能具体包括解决纠纷和监督行政权依法行使。第一，解决纠纷。审理一方当事人同行政执法机关产生纠纷依据的标准和要求，保护行政相对方合法权益。即应包括受到行政违法行为直接损害的、以保护“自己权利及法律上的利益”为目的主观的争议，也应包括维护公益，不以公法上“具体权利义务关系”争议为限的客观的争议。
第二，监督依法行政。即制衡行政权力，遏制行政权利的扩张，促使行政方依法履行职责，纠正违法行政，行政诉讼逐步向控制行政权力方向发展。行政内部监督机制设置了行政复议制度；法院审理行政案件，对诉讼程序中的行政行为的合法性进行监督，然而对于未进入行政程序的行政行为则无法监督。这就要求各种行政行为进入行政诉讼程序受理范围，顺应法治社会的要求，实现行政诉讼全面监督。
(二)对抽象行政行为司法审查
司法审查是对行政权力的合法性审查，行政权力包括具体行政行为和抽象行政行为。现行《行政诉讼法》规定法院审理行政案件具有控制国家权力滥用的职能，但法院的受案范围单一，抽象行政行为不在保护之列，即使法院受理的案件，政府的协调使法院与行政机关对行政案件的处理口径一致，不能突破，法院审理行政案件流于形式。因此，设立司法审查机制，由司法机关在诉讼程序实现对抽象行政行为合法性审查，监督法院对行政案件正确裁判势在必行。也是实现我国政府在入世议定书中作出的承诺，“中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。”
二、行政公诉主客、观范围的可行性借鉴
(一)外国行政公诉审查的范围
西方国家建立了行政公诉程序，注重对行政行为合法性的审查监督，受案范围广泛，包括主观诉讼和客观诉讼。
德国对于行政法院的功能，出现两种不同的观点：其中一种观点认为，行政法院的任务在于确保行政的合法性，即行政法院的功能是对特定行政行为进行客观控制。法国行政诉讼的审查对象是行政机关的所有行政活动，认为行政法规或政府规章存在不合理或者不合法的问题，都可以加以纠正。《日本诉讼法》第2条规定民众诉讼及机关诉讼，承认原告以不涉及自己法律上的利益的资格而提起诉讼，是以维护客观的法律秩序为目的的客观诉讼，全面受理行政案件。美国法院司法审查是确保依法行政的最终屏障。其功能有三：一是保障个人权利。二是纠正违法行为，确保依法行政。三是保障法律适用的统一。20世纪70年代，在原告资格上，由“法律利益”标准，扩大到“事实上的损害标准”。英国司法审查是英国行政法的核心问题。
(二)中、外行政诉讼范围对比分析
我国《行政诉讼法》保护的利益不全面。仅有主观权利保护条款，缺乏客观权利保护规定。如 《行政诉讼法》第一条规定“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，即受到行政违法行为直接损害的主观诉讼，仅能保护行政相对方的合法权益，法律亦未规定其他应保护的利益，是对人不对事的诉讼；而对公共利益或客观诉讼，如对不特定大多數人的公共利益，不设及法律规定的权利义务关系的利益，法律没有规定，是一种对事不对人的诉讼。对行政违法行为侵害第三人的利益的，侵害团体的利益等均不在保护之列。同大多數国家所保护的利益相比较，如“法律上利益的诉讼”、“越权之诉”、“足够的利益关系”、“单一事实损害标准”[1]，我国行政诉讼法保护的利益单一且不全面。
三、探讨我国行政公诉范围
为实现我国行政诉讼目的，控制行政权利、全面保障各种利益，应进一步完善行政诉讼立法，借鉴国外主客、观诉讼实践，我国行政诉讼范围应为以下几个方面。
(一)侵害国家利益的案件
保护国家的经济利益，增强以经济和科技为基础的综合国力。国有资产是公有制经济的主导力量，而造成国有资产流失的现象严重，削弱了国家的经济实力，制约了国家生存和发展的基础。1、重点查处土地资源、煤炭和矿产资源、森林资源、水资源和电力资源、城市建设规划及房地产开发、道路交通建设与管理和环境监管活动等六类案件中违法犯罪行为。如国家机关工作人员非法批准征用、占用土地案、非法低价出让国有土地使用权案，违法发放林木采伐许可证案，环境监管失职案；以及在这六类案件的监管活动或党政领导机关工作人员中玩忽职守，滥用职权，导致能源资源和生态环境严重破坏，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的案件；及其他破坏能源资源和生态环境的违法案件。2是在国有企业、事业、单位资产的管理、改制过程中滥用职权，利用签订合同、评估、拍卖等合法形式，暗箱操作，低价处置国有资产的行为；3是国土管理部门不履行职责，未及时收取土地出让金的行为，造成国有资产流失的行为。
(二)侵害社会公共利益的案件
公共利益指不特定的大多數人的利益。对公共利益应当全面保护，其中包含了社会团体利益、客观利益和第三人利益等。保护社会公共利益在一些部门法中均有规定，因此对于法律、法规规定的公共利益涉及到不特定的个人利益时，应当给予救济的途径。1、自然资源的出让、开发领域；2、国有文物保管、收藏、使用、保护领域；3、公共工程招标、发包领域；4、国有企业改制领域；5、国有资产拍卖、变卖领域；6、环境及公共设施保护领域；7、消费者利益保护领域；8、政府部门基于各类扶助目的而向企业或个人出借的财政专用资金未按规定或合同约定及时收回，或违反相关政策规定将资金出借给不符合条件的当事人的等行政违法行为。
(三)公害案件
公害案件，损害公民利益严重，对造成的损害后果的部门之间互相推诿，受害人无法查证危害的原因，更无人能够提起诉讼程序。1、影响公民生存环境的严重环境污染(水、噪声、化学物品)以及严重破坏自然环境的行为；2、制造销售假药，严重损害公民身体健康的行为；3、违反食品卫生规定，参杂使假，贩卖致害食品，损害消费者利益的行为。
(四)缺乏诉讼机制的案件
一些弱势群体受到侵害，缺乏诉讼机制。如当事人无力诉讼，有的不敢起诉，或法院拒不受理，以及被迫撤诉。面对强大的行政执法权力，无法自行提起行政诉讼程序，即使诉讼，也难以抗衡地方保护势力，在双方力量悬殊中败诉，要抓住关系民生突出问题的领域加大行政法律监督力度，1、社会保障领域；2、征地拆迁领域；3、医疗卫生领域；4、就学、就业等领域的行政申诉案件。特别是对侵害弱势群体利益的案件，违反法定程序和行政干预或者地方保护案件，审判人员贪污受贿、徇私舞弊导致错误行政裁判的案件，以及群体性申诉案件和人民群众反映强烈、媒体密切关注、人大代表高度重视的行政案件，作为行政公诉的重点。
(五)对抽象行政行为的审查
行政诉讼范围的标准，应由现行的“具体行政行为”，扩大到“抽象行政行为”，由“法定权力”标准，向“单一事实损害标准”转变。凡是有合法权益受到损害的事实，都属于行政诉讼保护的范畴。如果是法规、规范存在问题，仅对具体行政行为提起诉讼，治标不治本，遇到政策性群体事件时，政府一刀切，责令法院服从，政府同法院形成高度一致，无法追究行政执法的责任，行政相对方只能坐等待毙。只有“克服传统的重视国家利益和公民义务的倾向，方可真正保护权利，控制行政行为。”[2]如美国的“单一事实损害标准”，只要具有事实上的损害即可作为原告提起诉讼。对行政规章及其他行政规范性文件违反法律、法规，直接或间接影响了民众的工作和生活，是公民合法权益中重要的部分，应尽快建立对政府所有行政行为都可以进行审查的完整的行政公诉范围。
注释：
[1] 应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社，1999年1月版，第430页。
[2] 德奥托，迈耶著《德国行政法》，商务印书馆2002年6月版，第11页。