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一晃十年，在中国各地的农村信用社改制之初，以“过渡角色”出现的省联社，仍然屹立不倒。
新一届政府上任之后，随着金融体制相关改革的悄然启动，围绕省联社的变化已然酝酿。
据了解，目前湖北、山东等地已经提议，考虑以新设立的“联合银行”替代省联社，相关省份正在积极争取监管层的支持。
省联社既做行业管理，又从事金融业务，被认为定位不清。特别是近年来大批农信社转制农商行，初步搭建了公司股东大会、董事会、监事会的主流治理架构，股东要求在日常管理中发挥更大作用，这与省联社此前的“行政化职能”冲突不断。
“业内已经就成立联合银行的募资途径、成立步骤以及与县（市）信用社和农商行的关系做了详细论证。”一位上述地区省联社人士透露，联合银行的方式被认为是改动较小同时较符合实际的可行方案。
《财经》记者获悉，这是一个由省级层面主导、自上而下的改革方案，基本思路是，成立省级联合银行替换目前的省联社，通过增资扩股的方式充实资本，持股或者控股省内各家农商行，变此前的行政关系为资本纽带。这一方案的目的是，解决农信社改制农商行后，省联社作为上级管理部门的尴尬定位。
“这一变动实际上没有脱离旧架构。”一位接近监管层人士称，“上层担心搞成省级银行的顾虑并没有打消。”
此前省联社既做行业管理，又从事金融业务，被认为定位不清。特别是近年来大批农信社转制农商行，初步搭建了公司股东大会、董事会、监事会的主流治理架构，股东要求在日常管理中发挥更大作用，这与省联社此前的“行政化职能”冲突不断。
近年来，农信社改制农商行进程加速。据银监会数据，仅2012年国内改制成立的农商行就达125家。2010年末重庆农商行登陆港交所，成为内地第一家上市的农村商业银行。目前还有包括上海农商行等在内的多家农商行排队上市。
部分地区的改制已有了具体执行日程表。山东省此前发布了助推县域金融组织体系建设的中期规划，其中包括2015年底，80%的县（市）农信社改制为农商行。另外，股份制银行县域覆盖面达到50%。
农村金融机构的快速变革，正在挑战延续多年的旧体制。
“多年以来，农信社被认为是省联社的下级管理单位，不管是人事还是部分业务都没有放手。”一位农信社人事说。在一些保守地区，农信社即使完成了股份制改造变身农商行，仍在人事安排和业务开展方面受到束缚，并未达到改造的最初目的。
最明显的是，由于资金、人事权限上移，相当多的资金从基层抽离，服从需要安排省级项目。这与国家对农信社下沉服务，定位“三农”的初衷背离。
实际上，省联社并非农信社改革的最终愿景，诞生之初就是“过渡角色”。
扎根基层农村的信用社，曾一度被视为中国金融机构的“包袱”。上世纪80年代，农信社由农行统一管理，1996年移交给人民银行，2004年再由省政府接手，并在此后的数年里陆续走上股份制改造路子。改造之前，县级农信社由于治理机制缺位，自我约束不强，不良贷款率高企，资不抵债的情况比比皆是，2004年前后从社会和政府特别是地方政府处获得大量资金修复资产负债表。
此后，各地省政府几乎“毫无例外”地选择了省联社的模式对农信社加强管理，并形成了目前普遍存在的省联社-县联社二级法人结构。
2004年后，信用社进入良性发展期。据银监会数据，截至2012年底农村信用社（含农村商业银行和农村合作银行）资产规模达15.5万亿元，是2002年的7倍，资本充足率达到11.8%，不良贷款率下降为4.5%。监管层认为其“系统性风险基本化解”。
正因在信用社注资和此后的经营管理中曾发挥作用，省政府普遍认为省联社在农信社产权结构中地位并不模糊，出资人的身份也名副其实。省联社的模式有着诸多优势，也较符合现实需要。
“谁也不能把这些成果和省联社这种架构割裂开来。”一位省联社负责人呼吁客观看待此前的架构，“没有省政府调动多方资源，当年农信社的坏账是很难化解的。”
他还认为，省联社在风险防控方面的作用更为突出，权力交给省里，而不是下放到市县一级，是资产质量连年改善的保证。
“在县级法人治理结构不完善的情况下，放开对它的管理就是恶性竞争，风险事件爆发的开始。”上述省联社人士认为。
目前，农信社和农村商业银行风险责任大部分仍然在各地省政府，而对两类农村金融机构的管理权限在省联社。一部分人士担心，要求省联社淡化行政管理职能，面临着风险和权力不对称的窘况。而省政府放权则意味着更大的阻力。
另一部分人士则认为，省联社模式确实不适应目前新的金融发展监管形势，培养独立法人的经营能力是大势所趋，健全的治理结构中呼唤有效股东发挥更大作用。
考虑到目前部分农信社尚未完成农商行改制，完成改制的部分机构，在法人治理结构中还存在“貌似而非神似”的缺位情况，一些业内人士建议，改革省联社，“不要急于求成一刀切”。
6月27日，银监会主席尚福林在向十二届全国人大常委会作《关于农村金融改革发展工作情况的报告》中提到，将“在保持县域法人地位不变的前提下，继续稳步推进农村信用社产权制度和组织形式改革”。
此后的十天内，银监会陆续向四家农信社改制的农商行发放了开业许可。农信社改制步调一路加快。
监管层对“省联社”模式改革，也在提出实质性要求。
早在2012年1月6日，中央召开的全国金融工作会议明确“省联社要淡出行政管理职能，强化服务职能”的改革方向。 在随后召开的2012年农村中小金融机构监管工作会议上，尚福林明确“省联社的改革方向是企业化，核心内容是‘去行政化’，要坚决贯彻保持县域法人地位长期总体稳定的要求，禁止按省统一法人”。省级联社改革列上议事日程。
但时至今日，具体的改革方案仍未有模板。
7月1日，“农村信用社深化改革十周年座谈会”在南京举行。全国各省联社理事长参与讨论，成立“联合银行”的省联社改制方案得到包括山东、湖北等地负责人的支持。
这是一个自上而下的改革方案。其基本思路是，成立省级联合银行替换目前的省联社，通过增资扩股的方式充实资本，持股或者控股省内各家农商行，废除此前的上下级行政关系，而改由“资本说话”。
联合银行入股农商行的资金来源可以有多种渠道。一位了解农信社改制的人士称，部分省份在过去十年农信社改制过程中，曾动用财政资金帮助充实资本、处理不良资产。这类资金目前仍然以债务方式记录，而新银行成立即可核算本息后计入股本中。
据了解，部分省市此类资金规模不小，以十亿计。这种注资方式也为监管层和地方政府认可，不过仍然有相当一部分地区未有此类注资历史，或金额较小。
其他的渠道则包括，政府借地方国有企业或者平台公司注资，或者吸收当地龙头民营企业资金。
“实际上，由于近年来金融业发展形势好，民营资本是非常期望有这样的参股机会。”一位省联社负责人介绍，“资金不是问题。”
最关键的还是，改制后的联合银行发挥怎样的作用。
一位省联社人士详解了联合银行设立的可行性步奏：首先以目前省会城市农村合作金融机构为基础，完成省会城市城区农村合作金融机构的整合，组建省级持股银行。第二步，在农商行和股份制联社自愿的基础上，省级持股银行逐步完成对其控股、参股，变行政管理关系为资本链条。
在此过程中，联合银行的平台还可以附加一系列功能：在IT系统、品牌建设、人员培训等方面提供统一平台和服务。
“还将申请省会城市的营业部，可以把省级资金集中过来反哺到地方去。”上述人士说。
这一省联社改制方案的最大特点就是：手术较小，触动的相关方较少，改革阻力最小，但同时改革深度也最浅。
“这个方案的要义是行业管理不弱化，系统不散。”一位参会人士评价，这对于历经多个行政部门管理，不良贷款率曾居高不下的农信社来说尤其重要。
一直以来，农信社的这套体系自上而下管理较强，而自下而上的治理较弱。参股、控股的方式比之从前算是一种进步，但还要看最终能否实现真正意义上的商业化，中国社科院农村发展研究所研究员冯兴元认为。
部分监管层人士对这一改革思路存在顾虑。
一位地方监管机构人士说，他曾经赞成过这一方案，但疑虑是该模式是否能去除 “省联社行政化定位”。最怕搞变相的行政管理，“资本说话”沦为空谈。他担心，地方政府的财力包括地方国企资金介入成立省级农商行，通过行政手段强迫下辖农信社接受入股，背离了真正的市场化精神，“这与未来国有资本退出竞争领域的思路不符”。
据了解，此前县（市）级农信社在改制农商行时，与省联社就股权的争夺已经时有发生。一些县联社拉拢地方较具实力的私营企业，以便抗衡省联社的参股控股。
冲突的指向就要省联社转型“瘦身”，而不是强化或者变相做实“家长”地位。
尽管多个省份曾提议，在省级层面统一农信社系统，但监管层对这样的架构一直未予首肯。此前，海南省曾提出建立类似机构，尽管其辖域较小，更符合省级银行的条件，但依然被质疑可能充当农村资金“抽水机”的作用而未获通过。
目前的实际情况是，随着越来越多的农村商业银行的成立，出资人、股东的诉求越来越强烈。原先省联社的架构在遭遇与日俱增的运转压力和管理冲突，调整已经势在必行。
中投公司副总经理谢平和中国农村金融论坛成员徐忠在近期合著的《新世纪以来农村金融改革研究》一书中认为，即使目前农村信用社有些数据很漂亮，但如果公司治理不改善，也可能不可持续。以公司治理为重中之重的微观设计尤为关键。
他们认为，必然的改革方向是允许一部分股东逐步拥有相对控股的位置，将责权利统一于股东，由股东选择符合任职资格的经营者。
不仅是经营职能回归基层，一些服务职能也可以尝试剥离，一位地方监管人士说，“例如清算科技、培训等可以通过相关的商业化运作。”
如此，才能打破农村金融改革一直由政府主导、自上而下的老路，才能解决农村金融体系与农村金融的实际需要不相称、改革成效不显著的问题。
与之相应的一系列监管架构调整，也势在必行。
谢平认为，应该回归2003年信用社改制之初的国发15号文要求，分离省联社的经营管理权限，而保留日常监管职能。由此形成银监会的准入监管和省联社日常监管的“两级监管”模式。
谢平提出，在中央层面同时成立有一定监管权力的独立于监管部门的存款保险机构，负责农村金融机构的退出。在地方层面，建议将地方金融办改为地方金融监管局，将省联社并入地方金融监管局，负责农村金融机构的日常监管，由此完成整个农村金融监管架构。
“这一思路本身是没有问题的。”一位接近监管层人士说，但是操作起来却难度不小。他认为，省联社不仅仅是一个农村金融的问题，实际上还涉及到地方和中央如何就金融领域分权，这也是中央为什么迟迟没有下决心的原因，而进一步的实质性改变，需要一系列法律法规和配套政策的同步推进。
新一届政府上任之后，随着金融体制相关改革的悄然启动，围绕省联社的变化已然酝酿。
据了解，目前湖北、山东等地已经提议，考虑以新设立的“联合银行”替代省联社，相关省份正在积极争取监管层的支持。
“业内已经就成立联合银行的募资途径、成立步骤以及与县（市）信用社和农商行的关系做了详细论证。”一位上述地区省联社人士透露，联合银行的方式被认为是改动较小同时较符合实际的可行方案。
《财经》记者获悉，这是一个由省级层面主导、自上而下的改革方案，基本思路是，成立省级联合银行替换目前的省联社，通过增资扩股的方式充实资本，持股或者控股省内各家农商行，变此前的行政关系为资本纽带。这一方案的目的是，解决农信社改制农商行后，省联社作为上级管理部门的尴尬定位。
“这一变动实际上没有脱离旧架构。”一位接近监管层人士称，“上层担心搞成省级银行的顾虑并没有打消。”
此前省联社既做行业管理，又从事金融业务，被认为定位不清。特别是近年来大批农信社转制农商行，初步搭建了公司股东大会、董事会、监事会的主流治理架构，股东要求在日常管理中发挥更大作用，这与省联社此前的“行政化职能”冲突不断。
改革过渡产物
近年来，农信社改制农商行进程加速。据银监会数据，仅2012年国内改制成立的农商行就达125家。2010年末重庆农商行登陆港交所，成为内地第一家上市的农村商业银行。目前还有包括上海农商行等在内的多家农商行排队上市。
部分地区的改制已有了具体执行日程表。山东省此前发布了助推县域金融组织体系建设的中期规划，其中包括2015年底，80%的县（市）农信社改制为农商行。另外，股份制银行县域覆盖面达到50%。
农村金融机构的快速变革，正在挑战延续多年的旧体制。
“多年以来，农信社被认为是省联社的下级管理单位，不管是人事还是部分业务都没有放手。”一位农信社人事说。在一些保守地区，农信社即使完成了股份制改造变身农商行，仍在人事安排和业务开展方面受到束缚，并未达到改造的最初目的。
最明显的是，由于资金、人事权限上移，相当多的资金从基层抽离，服从需要安排省级项目。这与国家对农信社下沉服务，定位“三农”的初衷背离。
实际上，省联社并非农信社改革的最终愿景，诞生之初就是“过渡角色”。
扎根基层农村的信用社，曾一度被视为中国金融机构的“包袱”。上世纪80年代，农信社由农行统一管理，1996年移交给人民银行，2004年再由省政府接手，并在此后的数年里陆续走上股份制改造路子。改造之前，县级农信社由于治理机制缺位，自我约束不强，不良贷款率高企，资不抵债的情况比比皆是，2004年前后从社会和政府特别是地方政府处获得大量资金修复资产负债表。
此后，各地省政府几乎“毫无例外”地选择了省联社的模式对农信社加强管理，并形成了目前普遍存在的省联社-县联社二级法人结构。
2004年后，信用社进入良性发展期。据银监会数据，截至2012年底农村信用社（含农村商业银行和农村合作银行）资产规模达15.5万亿元，是2002年的7倍，资本充足率达到11.8%，不良贷款率下降为4.5%。监管层认为其“系统性风险基本化解”。
正因在信用社注资和此后的经营管理中曾发挥作用，省政府普遍认为省联社在农信社产权结构中地位并不模糊，出资人的身份也名副其实。省联社的模式有着诸多优势，也较符合现实需要。
“谁也不能把这些成果和省联社这种架构割裂开来。”一位省联社负责人呼吁客观看待此前的架构，“没有省政府调动多方资源，当年农信社的坏账是很难化解的。”
他还认为，省联社在风险防控方面的作用更为突出，权力交给省里，而不是下放到市县一级，是资产质量连年改善的保证。
“在县级法人治理结构不完善的情况下，放开对它的管理就是恶性竞争，风险事件爆发的开始。”上述省联社人士认为。
目前，农信社和农村商业银行风险责任大部分仍然在各地省政府，而对两类农村金融机构的管理权限在省联社。一部分人士担心，要求省联社淡化行政管理职能，面临着风险和权力不对称的窘况。而省政府放权则意味着更大的阻力。
另一部分人士则认为，省联社模式确实不适应目前新的金融发展监管形势，培养独立法人的经营能力是大势所趋，健全的治理结构中呼唤有效股东发挥更大作用。
考虑到目前部分农信社尚未完成农商行改制，完成改制的部分机构，在法人治理结构中还存在“貌似而非神似”的缺位情况，一些业内人士建议，改革省联社，“不要急于求成一刀切”。
改制联合银行
6月27日，银监会主席尚福林在向十二届全国人大常委会作《关于农村金融改革发展工作情况的报告》中提到，将“在保持县域法人地位不变的前提下，继续稳步推进农村信用社产权制度和组织形式改革”。
此后的十天内，银监会陆续向四家农信社改制的农商行发放了开业许可。农信社改制步调一路加快。
监管层对“省联社”模式改革，也在提出实质性要求。
早在2012年1月6日，中央召开的全国金融工作会议明确“省联社要淡出行政管理职能，强化服务职能”的改革方向。 在随后召开的2012年农村中小金融机构监管工作会议上，尚福林明确“省联社的改革方向是企业化，核心内容是‘去行政化’，要坚决贯彻保持县域法人地位长期总体稳定的要求，禁止按省统一法人”。省级联社改革列上议事日程。
但时至今日，具体的改革方案仍未有模板。
7月1日，“农村信用社深化改革十周年座谈会”在南京举行。全国各省联社理事长参与讨论，成立“联合银行”的省联社改制方案得到包括山东、湖北等地负责人的支持。
这是一个自上而下的改革方案。其基本思路是，成立省级联合银行替换目前的省联社，通过增资扩股的方式充实资本，持股或者控股省内各家农商行，废除此前的上下级行政关系，而改由“资本说话”。
联合银行入股农商行的资金来源可以有多种渠道。一位了解农信社改制的人士称，部分省份在过去十年农信社改制过程中，曾动用财政资金帮助充实资本、处理不良资产。这类资金目前仍然以债务方式记录，而新银行成立即可核算本息后计入股本中。
据了解，部分省市此类资金规模不小，以十亿计。这种注资方式也为监管层和地方政府认可，不过仍然有相当一部分地区未有此类注资历史，或金额较小。
其他的渠道则包括，政府借地方国有企业或者平台公司注资，或者吸收当地龙头民营企业资金。
“实际上，由于近年来金融业发展形势好，民营资本是非常期望有这样的参股机会。”一位省联社负责人介绍，“资金不是问题。”
最关键的还是，改制后的联合银行发挥怎样的作用。
一位省联社人士详解了联合银行设立的可行性步奏：首先以目前省会城市农村合作金融机构为基础，完成省会城市城区农村合作金融机构的整合，组建省级持股银行。第二步，在农商行和股份制联社自愿的基础上，省级持股银行逐步完成对其控股、参股，变行政管理关系为资本链条。
在此过程中，联合银行的平台还可以附加一系列功能：在IT系统、品牌建设、人员培训等方面提供统一平台和服务。
“还将申请省会城市的营业部，可以把省级资金集中过来反哺到地方去。”上述人士说。
这一省联社改制方案的最大特点就是：手术较小，触动的相关方较少，改革阻力最小，但同时改革深度也最浅。
管理角色争议
“这个方案的要义是行业管理不弱化，系统不散。”一位参会人士评价，这对于历经多个行政部门管理，不良贷款率曾居高不下的农信社来说尤其重要。
一直以来，农信社的这套体系自上而下管理较强，而自下而上的治理较弱。参股、控股的方式比之从前算是一种进步，但还要看最终能否实现真正意义上的商业化，中国社科院农村发展研究所研究员冯兴元认为。
部分监管层人士对这一改革思路存在顾虑。
一位地方监管机构人士说，他曾经赞成过这一方案，但疑虑是该模式是否能去除 “省联社行政化定位”。最怕搞变相的行政管理，“资本说话”沦为空谈。他担心，地方政府的财力包括地方国企资金介入成立省级农商行，通过行政手段强迫下辖农信社接受入股，背离了真正的市场化精神，“这与未来国有资本退出竞争领域的思路不符”。
据了解，此前县（市）级农信社在改制农商行时，与省联社就股权的争夺已经时有发生。一些县联社拉拢地方较具实力的私营企业，以便抗衡省联社的参股控股。
冲突的指向就要省联社转型“瘦身”，而不是强化或者变相做实“家长”地位。
尽管多个省份曾提议，在省级层面统一农信社系统，但监管层对这样的架构一直未予首肯。此前，海南省曾提出建立类似机构，尽管其辖域较小，更符合省级银行的条件，但依然被质疑可能充当农村资金“抽水机”的作用而未获通过。
目前的实际情况是，随着越来越多的农村商业银行的成立，出资人、股东的诉求越来越强烈。原先省联社的架构在遭遇与日俱增的运转压力和管理冲突，调整已经势在必行。
中投公司副总经理谢平和中国农村金融论坛成员徐忠在近期合著的《新世纪以来农村金融改革研究》一书中认为，即使目前农村信用社有些数据很漂亮，但如果公司治理不改善，也可能不可持续。以公司治理为重中之重的微观设计尤为关键。
他们认为，必然的改革方向是允许一部分股东逐步拥有相对控股的位置，将责权利统一于股东，由股东选择符合任职资格的经营者。
不仅是经营职能回归基层，一些服务职能也可以尝试剥离，一位地方监管人士说，“例如清算科技、培训等可以通过相关的商业化运作。”
如此，才能打破农村金融改革一直由政府主导、自上而下的老路，才能解决农村金融体系与农村金融的实际需要不相称、改革成效不显著的问题。
与之相应的一系列监管架构调整，也势在必行。
谢平认为，应该回归2003年信用社改制之初的国发15号文要求，分离省联社的经营管理权限，而保留日常监管职能。由此形成银监会的准入监管和省联社日常监管的“两级监管”模式。
谢平提出，在中央层面同时成立有一定监管权力的独立于监管部门的存款保险机构，负责农村金融机构的退出。在地方层面，建议将地方金融办改为地方金融监管局，将省联社并入地方金融监管局，负责农村金融机构的日常监管，由此完成整个农村金融监管架构。
“这一思路本身是没有问题的。”一位接近监管层人士说，但是操作起来却难度不小。他认为，省联社不仅仅是一个农村金融的问题，实际上还涉及到地方和中央如何就金融领域分权，这也是中央为什么迟迟没有下决心的原因，而进一步的实质性改变，需要一系列法律法规和配套政策的同步推进。