都说“家家有本难念的经”，拥有诸多机构及28个成员国的欧盟自难例外。关乎各成员国切身利益的欧盟预算问题难免成为引爆欧盟各方争执的导火索。2014年9月，欧盟采用一项全新会计规则，将性交易和毒品等“隐形”经济活动也计入GDP。在此新规则之下，服务行业发达的英国和荷兰两国的国民收入增量不小。鉴于此，欧盟要求两国分别限期缴纳21亿欧元和6.42亿欧元追加预算，并强硬敦促伦敦和阿姆斯特丹“克期付讫”，引发两国强烈抵触。而英国的主要竞争国法国和德国将分别获得大约10亿欧元和8亿欧元的“摊派”退款。英国首相卡梅伦甚至愤而威胁道，该账单让不列颠“更难有理由在2017年公投前留在欧盟”，再次将欧盟预算问题推到聚光灯下。
　　但事实上，公众大多对架构复杂、利益交织的欧盟“熟而难知”，其预算问题就更让很多人如雾里看花般“不明觉厉”。
　　欧盟预算的神秘面纱
　　欧盟的预算异常复杂。它是基于《马斯特里赫特条约》、《里斯本条约》等盟约框架，涵盖欧盟多年度财政展望、欧盟年度预算及成员国年度预算三个层面。成员国须于每年年底将次年预算案提交欧盟审查通过，标准主要是财政赤字和政府债务规模分别不得超过该国预算年内国内生产总值（GDP）的3%、60%。欧盟层面的两大预算则须由欧盟委员会（欧盟行政机构）、欧盟理事会（由各成员国政府部长组成）和欧洲议会（由欧盟选民直选产生的议员组成）共同协商，其中欧委会负责牵头及提方案，欧盟理事会和欧洲议会分别进行两次审核，并分别对义务性支出（具法令依据的支出）和非义务性支出（可被削减的拨款项目支出）享有最终决定权。两大预算中，多年度财政展望（一般为5到7年）是年度预算的指导方针，后者则是前者在每一财年的具体实施。两大预算的规模约占同时期欧盟各成员国预算总额的2%，其资金主要来自进口商品关税、进口农产品关税、增值税及向成员国征收占其国民总收入（GNI）约1%的税金等四条渠道，支出则聚焦六大领域：巧增长与包容性增长、可持续增长、自然资源、安全与公民权、全球性欧洲、行政及补偿。
　　欧盟对其预算在制订、实施、监督和审计等各个层面的统筹思路清晰、设计严密，特别是其1988年以来已规划并执行的四次多年度预算均收效明显。随着欧盟不断扩大、欧洲一体化程度不断加深，欧盟预算统筹兼顾的特点日渐展露，成为近年在经济、安全等方面内忧外患不绝的欧盟的一个稳定之锚。欧洲央行行长德拉吉强调，全面实施欧盟预算规则对增强欧盟及欧元区抵抗冲击能力“至关重要”。
　　不患寡而患不均
　　10月29日，上届欧委会主席巴罗佐在总结其十年任期时感慨，欧盟决策机制以其复杂性而致行动低效，同时欧盟动员获得团结一致的力量和动员成员国承担更多责任也相当耗时。此语深刻道出了当前欧盟“预算经”的难言之隐：牵涉面太大导致众口难调，以致各方求得妥协的过程往往是千回百转、持续折腾，甚至功亏一篑。德国总理默克尔更是一针见血地指出，过分强调“脚步一致”的欧盟“会议室里否决权过剩，无助于解决问题”。上世纪70～80年代，欧共体四次爆发预算危机。
　　目前各成员国对于欧盟预算的争端主要集中在四个方面：
　　一，预算规模大还是小。从开支出发，欧盟预算规模显然不大。欧洲一体化的深入几乎将成员国之间的贸易壁垒消除殆尽，大大压缩了欧盟关税收入，直接影响欧盟预算两大财源；与此同时，欧盟为吸纳和消化新成员及应对经济、安全及气候变化等方面问题所需的开支却与日俱增。在此背景下，成员国缴费对于欧盟预算的重要性显著提升。经济长期低迷的南欧穷国和相对不发达的中东欧国家一直是欧盟资金的净接收国，它们巴不得欧盟扩张财政，并为此结成“融合之友”集团，以强化扩大预算的共同呼吁。做为欧盟最大“金主”的英、法、德等“老欧洲”却长期成为净贡献国。它们显然不是先人后己的“活雷锋”，反对欧盟预算进一步膨胀，更不愿在近年债务危机肆虐之际舍己为人，甚至要求削减预算，并迫使欧盟多年度预算规模历史上首次缩小，2014～2020年较2007～2013年大幅节支342亿欧元。欧洲议会议长舒尔茨警告道，紧缩预算“不能让欧洲适应全球化世界”，“不会增强而只会减弱欧洲经济竞争力”。
　　二，各项目投入多还是少。各成员国不论支持扩张还是紧缩欧盟预算，一旦涉及特定项目支出时，又各自重新站队。争论的焦点历来是六大领域中的共同农业政策——农业支出一度占欧盟层面预算的70%有余，目前也达39%，但其实际产值不到欧盟GDP的4%。以英国为代表的工商业国家自然对此大为火光，一再要求欧盟加快削减补贴力度、转变补贴方式，英还据此促使欧盟同意给予其特殊待遇——每年可从上缴税金中获得数十亿乃至上百亿欧元返还款，这又引起法国等的强烈不满。英法斗气也因之成为欧盟历次预算磋商的保留节目。此外，近年各方要求欧盟重新制定其预算项目优先次序的呼声不断升高，希望欧盟在增长、就业及竞争力、社会融合、非传统安全、气候变化等方面投入更多力量。
　　三，制度执行宽松还是严格。当前欧洲正力求从危机中浴火重生，欧委会及法、意等国家认为，单靠单一货币工具调节经济力不从心，主张增加欧盟及成员国预算弹性，允其适度增加财赤、加强融资，甚至发行统一的欧元债券。但欧洲议会及德、奥等国家坚决抵制这一将让欧盟“沦为赤字联盟”之举，要求维护既有预算规则完整性，而非重蹈一些成员国覆辙，“为未来埋下隐患”。布鲁塞尔在预算监督执法中“看人下菜碟”也饱受诟病：希腊、塞浦路斯等外围国家财政赤字和公共债务比例超标要遭重罚，甚至私人存款都在一夜之间被强制按比例“国有化”，惹得民怨沸腾；法国、意大利却总倚仗“足以影响欧盟决策的大国”身份，对欧盟减赤“限期整改”一拖再拖，而无须付出沉重代价。无论审势与否亦或“宽严皆误”，堪称欧盟当前两难处境的真实写照。
　　四，一体化步伐快还是慢。由于经济和货币分化、社会多元化及成员国数量激增，欧各方对于一体化的嫌隙日增，“多速欧洲”已非杞人忧天。各方分歧颇深的欧盟预算因此自然而然地超越了单纯的经济、法律等技术范畴，尤其是在两大突出问题上界限分明地展开长期博弈。其一为欧盟预算一体化的“黄金分割点”。欧盟若要真正实现预算自主和统筹，根本途径是开拓自主财源、扩大监管范围，为此其势必追求更多财政及行政权力，建立自己的“税收池子”，而这恰恰触动了成员国根本利益。其二为欧元区预算是否该“应运而生”。十余年来，欧盟在货币一体化上的步调不一很大程度上助长了非欧元区的边缘化甚至疑欧、脱欧倾向，如今欧盟及德等欧元区国家又提出单独设立欧元区预算，加剧了一些非欧元区国家不满、狐疑情绪。另一些经济形势较好的非欧元区国家则希望“将计就计”，借预算双轨化之名行明哲保身之实，从救助欧元区重债国行动中抽身。
　　总之，所谓欧盟预算争端至少云集了南欧与北欧之间、中东欧与西欧之间、欧元区与非欧元区之间、大国与小国之间、欧盟与成员国之间乃至欧盟各机构之间等众多博弈，而其根源或如家喻户晓的“三个和尚”，“喝水你争我夺，挑水你推我让”。最鲜活的案例就是近日欧盟提出的2015～2017年3000亿欧元大规模投资倡议：此举获欧盟成员国“一致支持和鼓励”，偏偏在资金来源一事上迟迟达不成共识。
　　差强人意的妥协之道
　　不过，面红耳赤总比分道扬镳乃至大打出手来得好。经历两次大战洗礼的欧洲再也不愿、也经不起大的折腾，遇事沟通、寻求妥协已成各方共识——试想：数百年来势同水火的法德都能和解，还有什么问题不能谈呢？各方在预算事务上不一而足的关注点和诉求其实也在很大程度上解决了妥协的技术障碍。欧盟2014～2020年度财政框架的达成已向世人证明，一份能同时满足英国关于整体削减预算、法国关于保持共同农业政策优先度、德国关于不提高成员国缴费比例及匈牙利关于维持净接受国地位等要求的预算案并非镜花水月，尽管该方案从各个角度看都只能算差强人意。
　　从长远来看，战后自身地位的下滑以及合作共赢的时代主旋律，更让欧洲人坚信，分蛋糕虽是你多我就少的事情，但只要大家齐心协力把蛋糕做大，就能保证所有人分到的蛋糕都越来越大。因此，即便各方有关欧洲建设理念及预算等具体事务上的碰撞溅出再多火星，也绝不愿欧洲一体化事业中道崩殂。也有少数欧盟机构及成员国怀着醉翁之意——其对预算本身并无太大疑议，惟欲借此平台“发挥作用”。鉴此，各方均“不满意但可接受”的方案以及“最后一分钟的妥协”目前是且恐仍将是欧盟预算博弈之常态。
　　（作者为中国现代国际关系研究院欧洲所研究人员）