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编者的话
近几年来，我国财政收入持续快速增长，财政支出结构也在逐步优化。但也要看到，与构建和谐社会、加快转变经济发展方式、实现基本公共服务均等化的要求相比，与广大公众的热切期盼相比，目前的财政支出结构还存在诸多问题，还需要进一步调整和优化。在全球经济增长趋于缓慢的后金融危机时代，我国如何在不增加宏观税负的前提下，更好地满足公共需求，进一步优化财政支出结构，实现对宏观经济的有效调控？如何对其规模、结构、方向进行科学规划？为此，本刊特组织有关专家进行相关探讨。
“十二五”的主题和主线就是要贯彻科学发展和转变发展方式，要把工作的重点放在提高经济增长的质量和效益上，要把发展成果用在民生上。因此，满足社会公共需求，改善民生，调整结构，将成为我国经济和社会发展的基调。这就意味着我们优化公共财政支出结构的导向是调结构、惠民生。
自2008年全球金融危机爆发至今，我国在实施了一系列积极政策后经济率先回升，2010年实现了GDP增长10.3%，超过日本位列全球第二；财政收入8.3万亿元，增长21.3%；外汇储备达到了28473亿美元，整个“十一五”经济的年均增长达到了11.2%。中国实力在国际上有了空前的提高。
但是，我们也应该清醒地看到后金融危机时代的到来给我国经济和社会带来的负面影响：输入性通胀不断提高、收入分配差距加大、环境污染日趋严重、住房、医疗和教育支出压力，日显沉重，社会矛盾和腐败不公问题突显等等，都警示着我们未来依然是任重道远。
温总理在将“十二五”的年均经济增长率预期目标下调至7%这样“偏低”的水平时指出，“十二五”的主题和主线就是要贯彻科学发展和转变发展方式，要把工作的重点放在提高经济增长的质量和效益上来，要把发展和所得到的成果用在民生上来。“我们绝不能再以牺牲环境的代价来换取高速增长、盲目铺摊子，那样就会造成产能过剩，环境资源压力加大，经济发展不可持续。” 这就意味着未来在经济总量增长趋缓，抑制通胀，不增加宏观税负的前提下满足社会公共需求，改善民生，调整结构，将成为我国经济和社会发展的基调。这就意味着我们优化公共财政支出结构的导向：调结构，惠民生。
我国财政支出结构的演析
新中国成立以来，我国一直在计划经济体制下实行无所不包的国家财政，改革开放后，财政支出结构随着经济结构的变化不断得到调整，至今呈现出以下特点：
经济建设支出逐步下降，但比例仍然比较高。经济建设费在我国的财政支出中的比重从1980年到2002年一直处于下降趋势，从2003年到2006年在27%左右波动，从2007年到2009年有所上升。经济建设支出占财政支出比重的变化反映了我国从计划经济向市场经济转轨的独特国情。在体制转轨阶段，为实现新旧体制的顺利过渡，政府要保持一定的政策连贯性，这就造成了财政支出中，经济建设支出所占的份额较大。同时，我国经济建设支出的结构也不合理，政府参与的竞争性、经营性项目过多，用于生产性的支出偏多，而用于基础设施建设、公用事业方面的支出不足。
行政管理费支出膨胀严重，但增长势头得到遏制。行政事业管理经费支出急剧上升，固然有其合理的一面，如事业的发展、政府活动的增加、必要的新增人员扩充，但更多的是由于机构臃肿、财政供养人员过多以及普遍存在的行政事业部门公用经费支出的浪费，以至于增长过快、比重过大。1998年以后年年高于10%的国际平均水平，到2005 年，我国各级行政机关用于公车、接待的费用已经高达6千亿元，占当年国家财政收入的20%，相当于全民教育投入的5倍。随着国家反腐倡廉力度和公车治理力度的加大，行政管理费增长势头得到遏制，从2006年到2009年在全国财政支出中的比重趋于下降。
国防费用支出稳中有降。国防费占全国财政支出的比重相对稳定，且呈下降趋势，从1980年的15.8%下降到2009年的6.5%。由于实行精兵简政的政策，国防费支出一直处于下降趋势。
社会文教支出缓慢上升。社会文教费用占全国财政支出的比重一直处于缓慢上升趋势，从1980年的16.2%上升到2009年的26.9%，这说明国家财政用于民生方面的支出在增加。国家财政加大了对文化、教育、科学、卫生和保障性住房等方面的支出，加大了对三农的支持力度。尤其是2006年以来，国家这些方面的投入力度明显加大。2009年国家财政安排保障性住房资金725.97亿元，随着国家加大保障性住房的建设力度，保障性住房支出的比重有望进一步提升。
优化财政支出结构的导向与措施
优化财政支出结构的导向必须要根据国民经济和社会发展的中长期目标以及公共财政下国家职能的调整而设置，从理论上说，财政资金的供求关系永远是一对矛盾，而优化财政支出结构就是要缓解这些矛盾，切好分好“蛋糕”，配好财力，为经济调结构、惠民生提供重要的支持。为此，必须从两方面入手：
公共财政支出要围绕调结构来规范财政资金介入领域，纠正财政支出职能的“越位”。我国现有的财政支出结构是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，其最大特征是国家大包大揽，支出范围过宽，几乎覆盖到整个社会生产与消费的各个方面，虽然近年来这种局面有所改变，但其转变的速度和范围依然有限，一些本应由市场解决的问题依然被纳入财政分配的范畴，这种财政支出中的“越位”，不但对稀缺的财政资源产生“挤出效应”，还阻碍了经济体制和结构的根本性转变和调整。因此，优化财政支出结构就必须要改变财政支出“越位”的现象，将应由市场和社会负担的部分从财政支出中果断的分离出来，调整既得利益，重新规范市场经济条件下财政支出的范围。
首先，要按照公共财政理论与市场经济和国家规划的要求将财政从对竞争性领域的干预中逐步退出，转向民生和公共品的供给。我国是一个发展中的大国，又处于体制转轨时期，财政支出可以先选择退出一般竞争性领域，逐步放开垄断行业如盐业、电力、交通电信能源基础设施，以及市政公用事业、国防科技工业等，去年中央政府两次出台了民间资本准入的两个“36”条就已经在打破行业垄断上迈出了第一步，问题是如何保障落实。而财政支出渐次断绝给这些垄断行业“供血”，就是促进其市场化的重要举措，至于事关国计民生的支柱产业与基础产业等重点竞争性领域，财政支出还应当采取有选择性和针对性的扶植政策，促进产业结构和技术结构的快速升级。
其次是深化行政事业单位的改革，规范和严控财政经费供给范围。一、在现行体制内深化行政单位的成本最小的改革措施就是控制财政经费和人员编制，规范事权，监督财务，将人、车、会、话等削减下来的财政经费补给“缺位”的事项，具体表现在：细化控编，规范经费，严管人员增长；落实控车管理机制；严控会议数量和规模；严控地方政府的形象工程建设，压缩“三公”支出，规范党政机关国内公务接待管理。
二、事业单位改革的路径应是先分再控，即先分类分流，将事业单位按其服务性质，分为公益、准公益和经营性三类。对于公益性的事业单位，如基础教育、计划生育等事业单位，财政支出上采用全额拨付，严控编制；对于准公益性的事业单位，如高等教育、医疗保健等，则差额拨付，固定编制；对于经营性的事业单位，如开发性的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演团体等，应与财政供给脱钩，自收自支，走向市场。
三、加快对国有垄断企业市场化的配套改革，通过理顺市场价格关系，逐步减少原有体制造成的政策性亏损，以减少和规范财政补贴性支出。多年来，我国原有体制下形成的一些价格倒挂扭曲现象至今存在，而另一方面这些受到财政补贴的政策性亏损行业的职工工资却高得惊人，如一个抄表工年薪十几万，这种“悖论”恰好反映了在“政策性亏损”的表象下“政策性暴利”的事实。因此，必须理顺价格关系，加速垄断国企的市场化进程，控制通过福利无序增长倒逼财政亏损补贴，创造市场公平竞争环境。而对于一些涉及社会公共公益事业的民用水、电、城市交通、环境保护等特殊行业的企业的价格和收费仍需由国家进行管理，对其因承担社会责任而产生的亏损给予适当的财政补贴。
公共财政支出要围绕惠民生来调整财政资金介入领域，弥补财政支出职能的“缺位”。财政支出职能的缺位，不但会使政府难以弥补市场失效的缺陷，还会扰乱国民经济分配秩序、侵蚀税基、增加企业和人民的负担，从而削弱财政的宏观调控能力。因此，优化财政支出结构需要加强以下四个存在“缺位”的惠及民生的支持力度：
第一，要加大力度构建以社会保障为中心的社会安全网。社会安全网通常是以社会保障（医疗、养老、失业）为中心，涵盖卫生、基础教育、住房保障、生育、社会救济等方面，都直接关乎民生与社会和谐。多年来我国社会保障不但制度不健全，而且财政投入明显不足。如今已不是国家财力不足，而是严重的资源分配扭曲所致。如住房保障问题从2007年开始调控至今，房价依然不断攀升；下岗职工基本生活及再就业仍缺乏规范的机制保障；以城镇居民最低生活保障线为主要内容的多层次的社会救助依然没有形成；全面实行养老保险的社会化发放进展不顺，行政、事业、企业退休养老金差别较大，严重不公导致民怨较大；社会保险基金的财政专户管理监管不严，挪用现象时有发生等，这些无不暴露着财政支出职能的“缺位”。
第二，要加大对社会公益事业的供给支出。社会公益事业包括社会公共基础设施建设，也是任何国家经济发展不可逾越的阶段。加大对公共基础设施建设的财政支出力度，既能有效拉动内需，迅速带动经济发展，调整改善投资与经济结构，而且投资风险小，长期经济效益和社会效益好，并且能为闲散资金开辟投资渠道，为下岗职工和农村富余劳动力创造更多的就业机会。
第三，要加大“三农”投入，强化战略储备供给机制。“三农”问题涉及国家稳定，是平抑物价的重要利器，由于农业是市场竞争中的弱质产业，必须加大财政对那些风险大、投资经济效益低、对农业发展和农民利益起着保护性、开发性或有示范效应的项目，如农村水利交通、农业科研和新技术推广、生态环境保护等方面投资，土地出让收益也要重点向农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设倾斜。今年中央财政用于“三农”的投入比去年增加1304.8亿元，达9884.5亿元，以后还要继续增加对农民的生产补贴，新增补贴重点要向主产区、重点品种、专业大户、农民专业合作组织倾斜，要增加中央财政对粮食、油料、生猪调出大县的一般性转移支付，扩大奖励补助规模和范围。
应建立稀土、石油、粮食等战略物资的储备机制，中国是发展中的大国，地缘局势危机四伏，要想不受制于人，必须要加大财政对构建这些战略储备供给机制的支持力度，在近期国际油价上涨、物价攀升、国际粮食危机的情况下更显得迫切，只有未雨绸缪方可在风吹浪打中闲庭信步。
第四，要加大对中小企业发展的财政支持。目前我国约有99%的企业是中小企业，中小企业对GDP的贡献超过60%，对税收的贡献超过50%，提供了75%以上的城镇就业岗位，不但是财政收入的重要来源，还是社会的”稳定器”以及市场经济活力健康发展的源泉。由于中小企业规模小、风险大的特点，政府要从自身做起切实落实各项扶持政策，加大财政支出力度，不仅要立法修法，还要成立专门政府机构加以扶持，如美、英、日本都有这样的政府机构，我国正值结构转型期，对发展中小企业来讲就是个大的机遇期，我们应借鉴国际经验加大针对性的财政投入。只有将中小企业当作国民经济发展的基础命脉来给予财政支持，才能真正发挥他们的诸多优势，把政府财政的支持转化成社会福利，惠及民生。
优化财政支出结构的关键是理顺“两个关系”
财政支出在结构确定以后，主要就是政府主体间的分配问题，一般而言，政府间财政分配模式有三种：一是单一纵向转移，即上下级政府间的财力转移；二是单一横向转移，即同级政府间的财力转移，一般是富裕地区直接转移给财力不足地区；三是纵向转移和横向转移相结合。鉴于我国目前的行政体制基本上是采用以纵向转移为主，横向为辅的混合模式。因此，优化财政支出结构的关键就是必须要处理好“两个关系”，一是上下级政府间的纵向分配关系，二是各级政府之间的横向分配关系。
由于政府不同层级在获取财政收入和提供公共产品方面存在着差异，因此，众多经济体通常倾向采用统一领导、分权财政的管理模式。1994年我国实施“分税制、分权化”的财税改革后，也建立了这种税权——财权——事权相匹配的管理模式，但由于传统体制和其他原因，分权分税不彻底，结果导致了事权下移，财权上移的扭曲的匹配关系，这种逆向运动撕裂了财政收支在政府间的合理配置：财政收入越往上越多，财政支出的责任越往下越大。因此，就财政收支而言，中央若要维持现有的财权结构就应考虑适度的“事权上移”，若要维持现有的事权结构则应考虑适度的“财权下沉”，这两者的本质均是通过转移支付理顺政府间分配关系，力达公共服务均等化的目标。
以法律和法规的形式厘清上下级政府（包括中央与地方政府、地方上级政府与下级政府）的事权和财权关系。第一，科学界定上下级政府的财权与事权，是建立规范的政府转移支付制度的前提。首先要加快政府机构改革，转换政府职能，将主要职能放到提供公共服务以及调结构、惠民生的要求上来。其次要给转移支付立法，明确转移支付的政策目标和原则、转移支付的资金来源、核算标准、分配方法、支付规模和程序、转移支付的管理和机构以及监督和法律责任。通过健全的法律制度，实现转移支付制度的规范化，保证在转移支付实际操作中有法可依。
第二，在转变政府职能的基础上，理顺职能分工，简化层级管理。政府层级过多，不仅人为的增加了信息传递层次、加大了信息衰减系数、拉大了中央与基层的距离、造成了大量的机构重叠和行政开支，还影响政府的行政效力，目前我国实施行政管理扁平化构想在经济的市场化、信息的网络化、管理的现代化以及多年的试点后，可行性已大大加强。行政机构的扁平化管理不仅可以减少管理层次，降低信息失真程度，避免官僚主义，还有利于调动基层的积极性，更可以有效降低行政成本。全面推行行政扁平化将大大地提高转移支付的效率。
第三，深化省以下分税制改革，规范地方政府投融资平台，让地方拥有稳定的财源，保障基层形成与其事权匹配的财力建设。首先要摒弃GDP的考评机制，建立以民生和幸福感为导向的干部绩效考评，使地方摆脱土地财政的盲目投资冲动，再按照分税制以及事权与财权相统一的原则，建立地方政府的主体税种，完善地方税制体系，同时建立规范的地方融资平台以及地方债券市场，确保地方发展所需的稳定财源。
建立中央主导的横向转移支付专项基金及援助谈判协商机制，理顺各级政府间横向支付关系。由于多种历史因素以及市场配置资源的效率性和非均衡性的影响，我国地区之间财力差距呈加速扩大之势。分税制后，只注重上下级政府间的纵向分配制度的建立，忽视了各级政府间横向转移关系的确立，导致地区间财力差距呈现“马太效应”，公共服务均等化的矛盾日益突出。再加上现行的财政转移支付制度没有摆脱历史基数法的痕迹，仍处于过渡期。因此，建立横向财政转移支付制度就显得愈加重要。
目前我国国力、财政收入的增长趋势以及优化财政支出结构的导向都已经到了先富带后富的阶段，这就要求我们运用国家财政的再分配职能，将富裕地区的一部分资金转移到贫困地区，以便尽可能缩小地区间的财力差距，实现地区间财力和公共服务水平的大体均等。 一是建立中央主导的横向转移支付基金。可采取建立横向转移支付专项基金的办法，再结合人事激励制度，由富裕省份的各级政府派人去贫穷省份的各地区实行挂职或任职，挂职期满回原籍行政升半级或一级，任职者直接升级就地迁任，但在帮扶期间要动用援助地的横向转移支付专项基金，做到了“钱随人走，人到用钱”的激励与约束机制，确保横向转移支付制度运作的可行性，切实缩小地区间贫富差距。二是建立横向转移支付谈判协商机制。对于个别特殊个案可以通过中央主导的地方政府间谈判协商机制解决。
上述两种方法短期内很有效果，但从长期来讲，还应该逐步以立法形式，形成政府间均等化的转移支付体制，对各省的财政收入依法调整，从富裕省提取类似德国的“均等化资金”来支援相对贫困的省，从而实现财政支出能力的平衡。
优化财政支出结构的制度保障：有效监督和绩效评价
财政支出结构一旦确定，就需要有制度保障其有效实施，必须在制度上建立监督和绩效评价机制，保障优化的财政支出结构得以实现。
建立“一体两翼”的财政资金监督运行机制，即以人大机构为核心，财政内部监督和外部审计部门为主体的职责细化的多层次监督体系。这种分工可在现行政体内实现财政分权的法律制衡机制，使得每一笔专项财政支出资金都有制度约束，做到事前、事中、事后的全过程监督。人大应重视事前监督，从财政支出的源头、程序上确立监督的强度、权威和公正，以保证支出结构优化的方向和力度。财政部门监督应侧重事前、事中监督，并以日常过程监督为主。首先应细化落实财政监督的职责分工，切实按照相关专项资金清理整合、分类的规定，修改完善《中央对地方专项拨款管理办法》，充分发挥专员办就地监管优势，建立精细化的工作协调机制和信息共享制度，保障资金使用的真实性、完整性与准确性。其次要加强财政部门的内审工作，对重点业务部门实行一年一审，重要事项提前审，完善内审通报制度、整改落实情况反馈制度，强化资金使用部门的资金管理。审计部门则应重视事后监督。审计部门由于其独立的职能特点，对财政支出资金的事后专项监督能起到有效的规范作用。因此，从法律地位上应该确保国家审计机构的地位高于财政部门的专职监督机构，为有效实行再监督提供制度保障，提高财政支出透明度，并在整个支出过程中建立追索有径，问责有人的责任制度，建立电子和文件考评档案以及预算项目执行系统的信用记录，为建立激励与惩戒机制做好事后绩效考评和责任追索的记录工作，从制度上防止预算监督流于形式，硬化对财政支出的预算约束。
细化落实财政支出绩效评价，提高财政资金使用效率。首先要规范财政支出绩效评价制度。加快财政支出绩效管理法制化建设步伐，借鉴发达国家制度规范构建的有益经验，结合我国的实际国情，制定出相关的法律法规。其次，要建立衡量绩效评价的指标体系，指标可分量化和非量化的两种，前者要定量分析，是衡量财政支出是否存在问题的关键手段。而后者只能是定性分析的软指标，不过定量标准和定性标准取值依据应按照分行业、分计划、分经验、分历史等情况制定。
建立评价组织体系和评价方法。一个完整的评价体系应该包括实施主体、实施方法和实施流程。对于实施主体，应该由财政部门内设的绩效评价专司机构，包括各级政府成立的绩效评价领导小组办公室和评价实施机构包括评价工作组、专家咨询组和中介机构。实施流程主要包括成立组织管理机构、确定评价对象，下达评价通知书，成立评价工作组和专家咨询组，制定工作方案，组织实施评价，工作总结等。
落实绩效评价体系建设的配套措施。要加强信息透明度，逐步建立有利于广大公民参与绩效评价监督系统；规范各种委托中介机构的评价行为，确保公正和效率；通过绩效评审来完善监督检查信息披露、通报和问责制度。（作者为财政部财政科学研究所研究员）
近几年来，我国财政收入持续快速增长，财政支出结构也在逐步优化。但也要看到，与构建和谐社会、加快转变经济发展方式、实现基本公共服务均等化的要求相比，与广大公众的热切期盼相比，目前的财政支出结构还存在诸多问题，还需要进一步调整和优化。在全球经济增长趋于缓慢的后金融危机时代，我国如何在不增加宏观税负的前提下，更好地满足公共需求，进一步优化财政支出结构，实现对宏观经济的有效调控？如何对其规模、结构、方向进行科学规划？为此，本刊特组织有关专家进行相关探讨。
“十二五”的主题和主线就是要贯彻科学发展和转变发展方式，要把工作的重点放在提高经济增长的质量和效益上，要把发展成果用在民生上。因此，满足社会公共需求，改善民生，调整结构，将成为我国经济和社会发展的基调。这就意味着我们优化公共财政支出结构的导向是调结构、惠民生。
自2008年全球金融危机爆发至今，我国在实施了一系列积极政策后经济率先回升，2010年实现了GDP增长10.3%，超过日本位列全球第二；财政收入8.3万亿元，增长21.3%；外汇储备达到了28473亿美元，整个“十一五”经济的年均增长达到了11.2%。中国实力在国际上有了空前的提高。
但是，我们也应该清醒地看到后金融危机时代的到来给我国经济和社会带来的负面影响：输入性通胀不断提高、收入分配差距加大、环境污染日趋严重、住房、医疗和教育支出压力，日显沉重，社会矛盾和腐败不公问题突显等等，都警示着我们未来依然是任重道远。
温总理在将“十二五”的年均经济增长率预期目标下调至7%这样“偏低”的水平时指出，“十二五”的主题和主线就是要贯彻科学发展和转变发展方式，要把工作的重点放在提高经济增长的质量和效益上来，要把发展和所得到的成果用在民生上来。“我们绝不能再以牺牲环境的代价来换取高速增长、盲目铺摊子，那样就会造成产能过剩，环境资源压力加大，经济发展不可持续。” 这就意味着未来在经济总量增长趋缓，抑制通胀，不增加宏观税负的前提下满足社会公共需求，改善民生，调整结构，将成为我国经济和社会发展的基调。这就意味着我们优化公共财政支出结构的导向：调结构，惠民生。
我国财政支出结构的演析
新中国成立以来，我国一直在计划经济体制下实行无所不包的国家财政，改革开放后，财政支出结构随着经济结构的变化不断得到调整，至今呈现出以下特点：
经济建设支出逐步下降，但比例仍然比较高。经济建设费在我国的财政支出中的比重从1980年到2002年一直处于下降趋势，从2003年到2006年在27%左右波动，从2007年到2009年有所上升。经济建设支出占财政支出比重的变化反映了我国从计划经济向市场经济转轨的独特国情。在体制转轨阶段，为实现新旧体制的顺利过渡，政府要保持一定的政策连贯性，这就造成了财政支出中，经济建设支出所占的份额较大。同时，我国经济建设支出的结构也不合理，政府参与的竞争性、经营性项目过多，用于生产性的支出偏多，而用于基础设施建设、公用事业方面的支出不足。
行政管理费支出膨胀严重，但增长势头得到遏制。行政事业管理经费支出急剧上升，固然有其合理的一面，如事业的发展、政府活动的增加、必要的新增人员扩充，但更多的是由于机构臃肿、财政供养人员过多以及普遍存在的行政事业部门公用经费支出的浪费，以至于增长过快、比重过大。1998年以后年年高于10%的国际平均水平，到2005 年，我国各级行政机关用于公车、接待的费用已经高达6千亿元，占当年国家财政收入的20%，相当于全民教育投入的5倍。随着国家反腐倡廉力度和公车治理力度的加大，行政管理费增长势头得到遏制，从2006年到2009年在全国财政支出中的比重趋于下降。
国防费用支出稳中有降。国防费占全国财政支出的比重相对稳定，且呈下降趋势，从1980年的15.8%下降到2009年的6.5%。由于实行精兵简政的政策，国防费支出一直处于下降趋势。
社会文教支出缓慢上升。社会文教费用占全国财政支出的比重一直处于缓慢上升趋势，从1980年的16.2%上升到2009年的26.9%，这说明国家财政用于民生方面的支出在增加。国家财政加大了对文化、教育、科学、卫生和保障性住房等方面的支出，加大了对三农的支持力度。尤其是2006年以来，国家这些方面的投入力度明显加大。2009年国家财政安排保障性住房资金725.97亿元，随着国家加大保障性住房的建设力度，保障性住房支出的比重有望进一步提升。
优化财政支出结构的导向与措施
优化财政支出结构的导向必须要根据国民经济和社会发展的中长期目标以及公共财政下国家职能的调整而设置，从理论上说，财政资金的供求关系永远是一对矛盾，而优化财政支出结构就是要缓解这些矛盾，切好分好“蛋糕”，配好财力，为经济调结构、惠民生提供重要的支持。为此，必须从两方面入手：
公共财政支出要围绕调结构来规范财政资金介入领域，纠正财政支出职能的“越位”。我国现有的财政支出结构是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，其最大特征是国家大包大揽，支出范围过宽，几乎覆盖到整个社会生产与消费的各个方面，虽然近年来这种局面有所改变，但其转变的速度和范围依然有限，一些本应由市场解决的问题依然被纳入财政分配的范畴，这种财政支出中的“越位”，不但对稀缺的财政资源产生“挤出效应”，还阻碍了经济体制和结构的根本性转变和调整。因此，优化财政支出结构就必须要改变财政支出“越位”的现象，将应由市场和社会负担的部分从财政支出中果断的分离出来，调整既得利益，重新规范市场经济条件下财政支出的范围。
首先，要按照公共财政理论与市场经济和国家规划的要求将财政从对竞争性领域的干预中逐步退出，转向民生和公共品的供给。我国是一个发展中的大国，又处于体制转轨时期，财政支出可以先选择退出一般竞争性领域，逐步放开垄断行业如盐业、电力、交通电信能源基础设施，以及市政公用事业、国防科技工业等，去年中央政府两次出台了民间资本准入的两个“36”条就已经在打破行业垄断上迈出了第一步，问题是如何保障落实。而财政支出渐次断绝给这些垄断行业“供血”，就是促进其市场化的重要举措，至于事关国计民生的支柱产业与基础产业等重点竞争性领域，财政支出还应当采取有选择性和针对性的扶植政策，促进产业结构和技术结构的快速升级。
其次是深化行政事业单位的改革，规范和严控财政经费供给范围。一、在现行体制内深化行政单位的成本最小的改革措施就是控制财政经费和人员编制，规范事权，监督财务，将人、车、会、话等削减下来的财政经费补给“缺位”的事项，具体表现在：细化控编，规范经费，严管人员增长；落实控车管理机制；严控会议数量和规模；严控地方政府的形象工程建设，压缩“三公”支出，规范党政机关国内公务接待管理。
二、事业单位改革的路径应是先分再控，即先分类分流，将事业单位按其服务性质，分为公益、准公益和经营性三类。对于公益性的事业单位，如基础教育、计划生育等事业单位，财政支出上采用全额拨付，严控编制；对于准公益性的事业单位，如高等教育、医疗保健等，则差额拨付，固定编制；对于经营性的事业单位，如开发性的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演团体等，应与财政供给脱钩，自收自支，走向市场。
三、加快对国有垄断企业市场化的配套改革，通过理顺市场价格关系，逐步减少原有体制造成的政策性亏损，以减少和规范财政补贴性支出。多年来，我国原有体制下形成的一些价格倒挂扭曲现象至今存在，而另一方面这些受到财政补贴的政策性亏损行业的职工工资却高得惊人，如一个抄表工年薪十几万，这种“悖论”恰好反映了在“政策性亏损”的表象下“政策性暴利”的事实。因此，必须理顺价格关系，加速垄断国企的市场化进程，控制通过福利无序增长倒逼财政亏损补贴，创造市场公平竞争环境。而对于一些涉及社会公共公益事业的民用水、电、城市交通、环境保护等特殊行业的企业的价格和收费仍需由国家进行管理，对其因承担社会责任而产生的亏损给予适当的财政补贴。
公共财政支出要围绕惠民生来调整财政资金介入领域，弥补财政支出职能的“缺位”。财政支出职能的缺位，不但会使政府难以弥补市场失效的缺陷，还会扰乱国民经济分配秩序、侵蚀税基、增加企业和人民的负担，从而削弱财政的宏观调控能力。因此，优化财政支出结构需要加强以下四个存在“缺位”的惠及民生的支持力度：
第一，要加大力度构建以社会保障为中心的社会安全网。社会安全网通常是以社会保障（医疗、养老、失业）为中心，涵盖卫生、基础教育、住房保障、生育、社会救济等方面，都直接关乎民生与社会和谐。多年来我国社会保障不但制度不健全，而且财政投入明显不足。如今已不是国家财力不足，而是严重的资源分配扭曲所致。如住房保障问题从2007年开始调控至今，房价依然不断攀升；下岗职工基本生活及再就业仍缺乏规范的机制保障；以城镇居民最低生活保障线为主要内容的多层次的社会救助依然没有形成；全面实行养老保险的社会化发放进展不顺，行政、事业、企业退休养老金差别较大，严重不公导致民怨较大；社会保险基金的财政专户管理监管不严，挪用现象时有发生等，这些无不暴露着财政支出职能的“缺位”。
第二，要加大对社会公益事业的供给支出。社会公益事业包括社会公共基础设施建设，也是任何国家经济发展不可逾越的阶段。加大对公共基础设施建设的财政支出力度，既能有效拉动内需，迅速带动经济发展，调整改善投资与经济结构，而且投资风险小，长期经济效益和社会效益好，并且能为闲散资金开辟投资渠道，为下岗职工和农村富余劳动力创造更多的就业机会。
第三，要加大“三农”投入，强化战略储备供给机制。“三农”问题涉及国家稳定，是平抑物价的重要利器，由于农业是市场竞争中的弱质产业，必须加大财政对那些风险大、投资经济效益低、对农业发展和农民利益起着保护性、开发性或有示范效应的项目，如农村水利交通、农业科研和新技术推广、生态环境保护等方面投资，土地出让收益也要重点向农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设倾斜。今年中央财政用于“三农”的投入比去年增加1304.8亿元，达9884.5亿元，以后还要继续增加对农民的生产补贴，新增补贴重点要向主产区、重点品种、专业大户、农民专业合作组织倾斜，要增加中央财政对粮食、油料、生猪调出大县的一般性转移支付，扩大奖励补助规模和范围。
应建立稀土、石油、粮食等战略物资的储备机制，中国是发展中的大国，地缘局势危机四伏，要想不受制于人，必须要加大财政对构建这些战略储备供给机制的支持力度，在近期国际油价上涨、物价攀升、国际粮食危机的情况下更显得迫切，只有未雨绸缪方可在风吹浪打中闲庭信步。
第四，要加大对中小企业发展的财政支持。目前我国约有99%的企业是中小企业，中小企业对GDP的贡献超过60%，对税收的贡献超过50%，提供了75%以上的城镇就业岗位，不但是财政收入的重要来源，还是社会的”稳定器”以及市场经济活力健康发展的源泉。由于中小企业规模小、风险大的特点，政府要从自身做起切实落实各项扶持政策，加大财政支出力度，不仅要立法修法，还要成立专门政府机构加以扶持，如美、英、日本都有这样的政府机构，我国正值结构转型期，对发展中小企业来讲就是个大的机遇期，我们应借鉴国际经验加大针对性的财政投入。只有将中小企业当作国民经济发展的基础命脉来给予财政支持，才能真正发挥他们的诸多优势，把政府财政的支持转化成社会福利，惠及民生。
优化财政支出结构的关键是理顺“两个关系”
财政支出在结构确定以后，主要就是政府主体间的分配问题，一般而言，政府间财政分配模式有三种：一是单一纵向转移，即上下级政府间的财力转移；二是单一横向转移，即同级政府间的财力转移，一般是富裕地区直接转移给财力不足地区；三是纵向转移和横向转移相结合。鉴于我国目前的行政体制基本上是采用以纵向转移为主，横向为辅的混合模式。因此，优化财政支出结构的关键就是必须要处理好“两个关系”，一是上下级政府间的纵向分配关系，二是各级政府之间的横向分配关系。
由于政府不同层级在获取财政收入和提供公共产品方面存在着差异，因此，众多经济体通常倾向采用统一领导、分权财政的管理模式。1994年我国实施“分税制、分权化”的财税改革后，也建立了这种税权——财权——事权相匹配的管理模式，但由于传统体制和其他原因，分权分税不彻底，结果导致了事权下移，财权上移的扭曲的匹配关系，这种逆向运动撕裂了财政收支在政府间的合理配置：财政收入越往上越多，财政支出的责任越往下越大。因此，就财政收支而言，中央若要维持现有的财权结构就应考虑适度的“事权上移”，若要维持现有的事权结构则应考虑适度的“财权下沉”，这两者的本质均是通过转移支付理顺政府间分配关系，力达公共服务均等化的目标。
以法律和法规的形式厘清上下级政府（包括中央与地方政府、地方上级政府与下级政府）的事权和财权关系。第一，科学界定上下级政府的财权与事权，是建立规范的政府转移支付制度的前提。首先要加快政府机构改革，转换政府职能，将主要职能放到提供公共服务以及调结构、惠民生的要求上来。其次要给转移支付立法，明确转移支付的政策目标和原则、转移支付的资金来源、核算标准、分配方法、支付规模和程序、转移支付的管理和机构以及监督和法律责任。通过健全的法律制度，实现转移支付制度的规范化，保证在转移支付实际操作中有法可依。
第二，在转变政府职能的基础上，理顺职能分工，简化层级管理。政府层级过多，不仅人为的增加了信息传递层次、加大了信息衰减系数、拉大了中央与基层的距离、造成了大量的机构重叠和行政开支，还影响政府的行政效力，目前我国实施行政管理扁平化构想在经济的市场化、信息的网络化、管理的现代化以及多年的试点后，可行性已大大加强。行政机构的扁平化管理不仅可以减少管理层次，降低信息失真程度，避免官僚主义，还有利于调动基层的积极性，更可以有效降低行政成本。全面推行行政扁平化将大大地提高转移支付的效率。
第三，深化省以下分税制改革，规范地方政府投融资平台，让地方拥有稳定的财源，保障基层形成与其事权匹配的财力建设。首先要摒弃GDP的考评机制，建立以民生和幸福感为导向的干部绩效考评，使地方摆脱土地财政的盲目投资冲动，再按照分税制以及事权与财权相统一的原则，建立地方政府的主体税种，完善地方税制体系，同时建立规范的地方融资平台以及地方债券市场，确保地方发展所需的稳定财源。
建立中央主导的横向转移支付专项基金及援助谈判协商机制，理顺各级政府间横向支付关系。由于多种历史因素以及市场配置资源的效率性和非均衡性的影响，我国地区之间财力差距呈加速扩大之势。分税制后，只注重上下级政府间的纵向分配制度的建立，忽视了各级政府间横向转移关系的确立，导致地区间财力差距呈现“马太效应”，公共服务均等化的矛盾日益突出。再加上现行的财政转移支付制度没有摆脱历史基数法的痕迹，仍处于过渡期。因此，建立横向财政转移支付制度就显得愈加重要。
目前我国国力、财政收入的增长趋势以及优化财政支出结构的导向都已经到了先富带后富的阶段，这就要求我们运用国家财政的再分配职能，将富裕地区的一部分资金转移到贫困地区，以便尽可能缩小地区间的财力差距，实现地区间财力和公共服务水平的大体均等。 一是建立中央主导的横向转移支付基金。可采取建立横向转移支付专项基金的办法，再结合人事激励制度，由富裕省份的各级政府派人去贫穷省份的各地区实行挂职或任职，挂职期满回原籍行政升半级或一级，任职者直接升级就地迁任，但在帮扶期间要动用援助地的横向转移支付专项基金，做到了“钱随人走，人到用钱”的激励与约束机制，确保横向转移支付制度运作的可行性，切实缩小地区间贫富差距。二是建立横向转移支付谈判协商机制。对于个别特殊个案可以通过中央主导的地方政府间谈判协商机制解决。
上述两种方法短期内很有效果，但从长期来讲，还应该逐步以立法形式，形成政府间均等化的转移支付体制，对各省的财政收入依法调整，从富裕省提取类似德国的“均等化资金”来支援相对贫困的省，从而实现财政支出能力的平衡。
优化财政支出结构的制度保障：有效监督和绩效评价
财政支出结构一旦确定，就需要有制度保障其有效实施，必须在制度上建立监督和绩效评价机制，保障优化的财政支出结构得以实现。
建立“一体两翼”的财政资金监督运行机制，即以人大机构为核心，财政内部监督和外部审计部门为主体的职责细化的多层次监督体系。这种分工可在现行政体内实现财政分权的法律制衡机制，使得每一笔专项财政支出资金都有制度约束，做到事前、事中、事后的全过程监督。人大应重视事前监督，从财政支出的源头、程序上确立监督的强度、权威和公正，以保证支出结构优化的方向和力度。财政部门监督应侧重事前、事中监督，并以日常过程监督为主。首先应细化落实财政监督的职责分工，切实按照相关专项资金清理整合、分类的规定，修改完善《中央对地方专项拨款管理办法》，充分发挥专员办就地监管优势，建立精细化的工作协调机制和信息共享制度，保障资金使用的真实性、完整性与准确性。其次要加强财政部门的内审工作，对重点业务部门实行一年一审，重要事项提前审，完善内审通报制度、整改落实情况反馈制度，强化资金使用部门的资金管理。审计部门则应重视事后监督。审计部门由于其独立的职能特点，对财政支出资金的事后专项监督能起到有效的规范作用。因此，从法律地位上应该确保国家审计机构的地位高于财政部门的专职监督机构，为有效实行再监督提供制度保障，提高财政支出透明度，并在整个支出过程中建立追索有径，问责有人的责任制度，建立电子和文件考评档案以及预算项目执行系统的信用记录，为建立激励与惩戒机制做好事后绩效考评和责任追索的记录工作，从制度上防止预算监督流于形式，硬化对财政支出的预算约束。
细化落实财政支出绩效评价，提高财政资金使用效率。首先要规范财政支出绩效评价制度。加快财政支出绩效管理法制化建设步伐，借鉴发达国家制度规范构建的有益经验，结合我国的实际国情，制定出相关的法律法规。其次，要建立衡量绩效评价的指标体系，指标可分量化和非量化的两种，前者要定量分析，是衡量财政支出是否存在问题的关键手段。而后者只能是定性分析的软指标，不过定量标准和定性标准取值依据应按照分行业、分计划、分经验、分历史等情况制定。
建立评价组织体系和评价方法。一个完整的评价体系应该包括实施主体、实施方法和实施流程。对于实施主体，应该由财政部门内设的绩效评价专司机构，包括各级政府成立的绩效评价领导小组办公室和评价实施机构包括评价工作组、专家咨询组和中介机构。实施流程主要包括成立组织管理机构、确定评价对象，下达评价通知书，成立评价工作组和专家咨询组，制定工作方案，组织实施评价，工作总结等。
落实绩效评价体系建设的配套措施。要加强信息透明度，逐步建立有利于广大公民参与绩效评价监督系统；规范各种委托中介机构的评价行为，确保公正和效率；通过绩效评审来完善监督检查信息披露、通报和问责制度。（作者为财政部财政科学研究所研究员）