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制度是规范和约束人们行为的准则，在制定及实施过程中要求公正的面向人们。美国学者诺思在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出：“制度是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束”。为实现制度对人们关系的约束，并保证人们能够自觉地遵循制度要求。因此，制度的制定必须是正义的，符合人们的公平、正义以及效率等价值目标，达到人们希望的美好制度环境。一个符合正义的制度首先要实现人人平等，保证人们利益的平等分配、权益的平等保护以及义务的平等履行。“制度面前人人平等”要求制度在制定及运行过程中对认定为相同的人在相同或相似的情形下应受到相同或相似的待遇。
一、“制度面前人人平等”的基本内涵
（一）人人平等不是人人平均
“制度面前人人平等”所主张的人人平等，并不是无差别的绝对平均。制度面前人人平等不排斥合理差别。因此，在单位建设过程中强调“制度面前人人平等”时也不能忽视合理差别的存在。对于“制度面前人人平等”的界定应将视为相同的人，都应该以相同或相似的方式对待。对于视为相同的人，是基于人们对具有相同或相似情形的人产生的共识，将他们视为相同或相似的人。例如，在单位经济收入分配时，应坚持“能者多劳，多劳多得”的原则，形成单位利益最大化、全体员工利益最大限度公平的一种动态平衡。
（二）制度设立中的平等参与
制度的建立规范和约束了人们的行为，要求人们服从基于制度所产生的决定和结果，对人们的生产、生活产生重要影响。为实现制度制定的管理目标和公平正义的价值，制定一种符合人们对于正义要求的制度，必须要有正义的程序，从而确保制度在运行过程中产生正义的结果。一个对于人们产生约束力的结果，要求人们必须获得平等参与权，这正是正义的程序所要保障的。在实现单位建设中的公平和平衡首先要保障在制度拟定过程中平等参与权利，为员工提供表达真实意见的机会和平台，确保制度公正。就一个单位而言，制度的设立既要符合对单位管理目的，同样要保证利益的再次分配的均衡性。就分配的正义而言，要求制度制定过程中必须平等地分配权利和义务。在公平公正的价值取向下，合理分配社会活动中所取得的利益以及负担。在制度权益总量无法充分满足所有单位员工的个体利益的情况下，通过制度制定过程中的平等参与程序设置保障实现最大多数人的最大利益。
（三）制度实施中的平等权利
制度实施中的平等权利一方面是指制度义务在履行时具有平等性和不可放弃性。制度义务的履行是制度得以合理运行的基础。制度义务履行上的人人平等是良好制度实质平等原则的要求。为实现制度的正义性，也要求在义务实际履行过程中的平等。对于义务的履行需要一定的强制力保障实施，制度义务的承担者不得自行放弃或拒绝对义务的承担。制度义务在履行过程中的平等性并不包含在不履行时的平等性。换言之，一项合理有效的制度义务，任何人不得以他人未履行为由而拒绝履行。制度实施中的平等权利另一方面是指制度权益一律平等地受到保护。要实现对全体员工制度权益的平等保护就必须建立权益保障机制，当单位员工的合法、合理的制度权益受到侵害时，单位的权益保障机构按照制度规定和正当程序对权益受损者进行适当补偿，对侵害行为人进行适当惩戒，从而保障制度权益在实施过程的动态平衡，确保单位员工之间处于一种相对平稳、安定、制衡的状态。
二、“制度面前人人平等”的实施难题
（一）制度制定的“量身定制”隐患
“量身定制”的制度在社会生活中比较常见。如有些单位在进行竞争上岗过程中存在着“量身定制”招聘，也就是人们常说的“萝卜岗位”，为有关系的候选人量身定制任职条件。当有人对这种竞争上岗提出质疑时，单位则可能会以制度制定的程序合法性作为开脱的理由。对于这种制度的实施人们总是会提出质疑。不管是社会公众还是单位的在职人员都会产生一种不公平的感觉，这种不公平的感觉源于“制度为个人利益所左右”。就单位而言，“量身定制”的制度虽然符合制度形式合法要求，但违背了制度实质正义的本质，这种制度的实施实际上是对个人利益的满足，导致制度公信力的降低，出现制度不公、政令不通的情形。在依法治国的背景下，任何单位的制度建设不仅需要形式合法同样也应保障实质公平，实现二者之间的统一。
（二）制度实施的“因人而异”现象
制度在实施过程中要求制度义务者平等履行制度要求，不能存在特权主义和特殊要求。而一定程度存在的“人情社会”和“官本位”的思想阻碍了制度的平等实施，在制度实施过程中出现“因人而异”的现象。这种执行方式的不同，并不是因为制度义务者在实质上的差别而产生的，更多的体现为单位领导免于制度义务的履行，也就是特权主义。同时还存在制度执行者基于自身利益或根据个人好恶，对不同的人适用不同的制度标准，产生不同的結果。制度实施过程中的“因人而异”现象是个人利益突破制度权威的表现，违背了制度平等性的要求。
（三）制度实施的“代际公平”困局
随着社会不断发展，新的情况不断产生，社会关系表现出复杂化和多样性的趋势。由于制度本身的局限性，限制了制度对社会关系的调整功能。为使制度更好的发挥调整作用，制度制定者只有不断地通过对制度本身进行修改。而制度频繁变化带来的影响使制度本身不稳定，并使制度在实施过程中出现“代际公平”困局。在制度的频繁变化中如何实现各个年龄层次人员之间的平等性问题，在行政管理实践中，“老人老办法，新人新办法”是一种较为常见的调整代际差距的方式。但是如果“老人”与“新人”的时间跨度过小，“老办法”与“新办法”的内容相差过大，就可能出现同一单位的不同年龄层次员工的权益失衡。因此，为避免出现“代际不公平”现象，在制度执行过程中应当慎重使用“老人老办法，新人新办法”，从而保障不同年龄层次人员之间的权利和义务平等。
三、“制度面前人人平等”的平衡之方
（一）单位制度制定过程中应坚持“无知之幕”规则 美国学者罗尔斯在《正义论》一书中指出：“制度设立和运行过程中应充分保障公民的平等的自由、机会平等以及差别原则的实现……单位制度制定过程中应坚持无知之幕的规则，首先要排除个人利益的干扰。即假定不知道有关具体个人的社会地位、阶级出身、天生资质和自然能力的程度以及他的善的观点”。同样假定人们具有同等的理性、道德观念。无知之幕的价值体现在对制度制定的正义评判，通过对人们“无知”和“有知”的不同方面对制度制定进行论证。因此，为了避免“屁股决定脑袋”的现象，在充分保证人们平等参与的情形下，对制度自身正义性进行评判。
（二）健全“制度面前人人平等”实施的行政自制机制
行政自制机制是行政机关自我监督和制约的机制，制度执行人员基于在制度实施的优势地位，能够更多的认识到制度的不足之处，实现对制度的监督和约束的目的，弥补外部监督机制对于制度监督的不足。要实现行政自制机制，首先要求行政机关内部人员对于制度正义性的认同；其次要求制度执行主体对于执行行为的自我审查、自我监督、自我纠错和自我控权。对于自身执行行为的合法性、合理性进行自我审查，从而实现制度实施的自我监督的机制化建设，形成一种常态化的监督机制。
（三）完善“制度面前人人平等”实施的外部监督机制
对于制度的实施，不仅需要自律更需要他律。外部监督机制的建立是对制度制定和运行过程中的合理约束。由于外部监督方式的不同，可划分成两种类型：一种是权力监督权力，即用其他权力来监督制度执行的权力。其他权力机关对于制度实施进行外部监督，体现法治思想。在授权的基础上做好对权力的合理约束，确保制度的合理运行，保障“制度面前人人平等”的有效实施。另一种是权利监督权力。社会力量和公民个人依据权利规定，合法的介入到制度执行机关权力行使的監督当中。只有当权利监督权力的外部监督机制的有效运行，才能切实保障“制度面前人人平等”在制度制定和实施过程中的落实。否则，外部监督机制的作用只能体现在个别制度执行行为当中。因此，完善“制度面前人人平等”实施的外部监督机制不仅要求权力监督机制的建设，同时也需要社会力量和公民个人在制度实施过程中合法介入。
参考文献：
[1]【美】诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行译.格致出版社，2008年.
[2]【美】罗尔斯.正义论[M].何怀宏，何包钢，廖申白译.北京：中国社会科学出版社，1988.
[3]【英】洛克.政府论：下篇[M].瞿菊农，叶启芳译.北京：商务印书馆，1982.
[4]【法】孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].张雁深译.北京：商务印书馆，1961.
作 者：中共重庆市委党校宪法与行政法学硕士研究生
责任编辑：宋英俊
一、“制度面前人人平等”的基本内涵
（一）人人平等不是人人平均
“制度面前人人平等”所主张的人人平等，并不是无差别的绝对平均。制度面前人人平等不排斥合理差别。因此，在单位建设过程中强调“制度面前人人平等”时也不能忽视合理差别的存在。对于“制度面前人人平等”的界定应将视为相同的人，都应该以相同或相似的方式对待。对于视为相同的人，是基于人们对具有相同或相似情形的人产生的共识，将他们视为相同或相似的人。例如，在单位经济收入分配时，应坚持“能者多劳，多劳多得”的原则，形成单位利益最大化、全体员工利益最大限度公平的一种动态平衡。
（二）制度设立中的平等参与
制度的建立规范和约束了人们的行为，要求人们服从基于制度所产生的决定和结果，对人们的生产、生活产生重要影响。为实现制度制定的管理目标和公平正义的价值，制定一种符合人们对于正义要求的制度，必须要有正义的程序，从而确保制度在运行过程中产生正义的结果。一个对于人们产生约束力的结果，要求人们必须获得平等参与权，这正是正义的程序所要保障的。在实现单位建设中的公平和平衡首先要保障在制度拟定过程中平等参与权利，为员工提供表达真实意见的机会和平台，确保制度公正。就一个单位而言，制度的设立既要符合对单位管理目的，同样要保证利益的再次分配的均衡性。就分配的正义而言，要求制度制定过程中必须平等地分配权利和义务。在公平公正的价值取向下，合理分配社会活动中所取得的利益以及负担。在制度权益总量无法充分满足所有单位员工的个体利益的情况下，通过制度制定过程中的平等参与程序设置保障实现最大多数人的最大利益。
（三）制度实施中的平等权利
制度实施中的平等权利一方面是指制度义务在履行时具有平等性和不可放弃性。制度义务的履行是制度得以合理运行的基础。制度义务履行上的人人平等是良好制度实质平等原则的要求。为实现制度的正义性，也要求在义务实际履行过程中的平等。对于义务的履行需要一定的强制力保障实施，制度义务的承担者不得自行放弃或拒绝对义务的承担。制度义务在履行过程中的平等性并不包含在不履行时的平等性。换言之，一项合理有效的制度义务，任何人不得以他人未履行为由而拒绝履行。制度实施中的平等权利另一方面是指制度权益一律平等地受到保护。要实现对全体员工制度权益的平等保护就必须建立权益保障机制，当单位员工的合法、合理的制度权益受到侵害时，单位的权益保障机构按照制度规定和正当程序对权益受损者进行适当补偿，对侵害行为人进行适当惩戒，从而保障制度权益在实施过程的动态平衡，确保单位员工之间处于一种相对平稳、安定、制衡的状态。
二、“制度面前人人平等”的实施难题
（一）制度制定的“量身定制”隐患
“量身定制”的制度在社会生活中比较常见。如有些单位在进行竞争上岗过程中存在着“量身定制”招聘，也就是人们常说的“萝卜岗位”，为有关系的候选人量身定制任职条件。当有人对这种竞争上岗提出质疑时，单位则可能会以制度制定的程序合法性作为开脱的理由。对于这种制度的实施人们总是会提出质疑。不管是社会公众还是单位的在职人员都会产生一种不公平的感觉，这种不公平的感觉源于“制度为个人利益所左右”。就单位而言，“量身定制”的制度虽然符合制度形式合法要求，但违背了制度实质正义的本质，这种制度的实施实际上是对个人利益的满足，导致制度公信力的降低，出现制度不公、政令不通的情形。在依法治国的背景下，任何单位的制度建设不仅需要形式合法同样也应保障实质公平，实现二者之间的统一。
（二）制度实施的“因人而异”现象
制度在实施过程中要求制度义务者平等履行制度要求，不能存在特权主义和特殊要求。而一定程度存在的“人情社会”和“官本位”的思想阻碍了制度的平等实施，在制度实施过程中出现“因人而异”的现象。这种执行方式的不同，并不是因为制度义务者在实质上的差别而产生的，更多的体现为单位领导免于制度义务的履行，也就是特权主义。同时还存在制度执行者基于自身利益或根据个人好恶，对不同的人适用不同的制度标准，产生不同的結果。制度实施过程中的“因人而异”现象是个人利益突破制度权威的表现，违背了制度平等性的要求。
（三）制度实施的“代际公平”困局
随着社会不断发展，新的情况不断产生，社会关系表现出复杂化和多样性的趋势。由于制度本身的局限性，限制了制度对社会关系的调整功能。为使制度更好的发挥调整作用，制度制定者只有不断地通过对制度本身进行修改。而制度频繁变化带来的影响使制度本身不稳定，并使制度在实施过程中出现“代际公平”困局。在制度的频繁变化中如何实现各个年龄层次人员之间的平等性问题，在行政管理实践中，“老人老办法，新人新办法”是一种较为常见的调整代际差距的方式。但是如果“老人”与“新人”的时间跨度过小，“老办法”与“新办法”的内容相差过大，就可能出现同一单位的不同年龄层次员工的权益失衡。因此，为避免出现“代际不公平”现象，在制度执行过程中应当慎重使用“老人老办法，新人新办法”，从而保障不同年龄层次人员之间的权利和义务平等。
三、“制度面前人人平等”的平衡之方
（一）单位制度制定过程中应坚持“无知之幕”规则 美国学者罗尔斯在《正义论》一书中指出：“制度设立和运行过程中应充分保障公民的平等的自由、机会平等以及差别原则的实现……单位制度制定过程中应坚持无知之幕的规则，首先要排除个人利益的干扰。即假定不知道有关具体个人的社会地位、阶级出身、天生资质和自然能力的程度以及他的善的观点”。同样假定人们具有同等的理性、道德观念。无知之幕的价值体现在对制度制定的正义评判，通过对人们“无知”和“有知”的不同方面对制度制定进行论证。因此，为了避免“屁股决定脑袋”的现象，在充分保证人们平等参与的情形下，对制度自身正义性进行评判。
（二）健全“制度面前人人平等”实施的行政自制机制
行政自制机制是行政机关自我监督和制约的机制，制度执行人员基于在制度实施的优势地位，能够更多的认识到制度的不足之处，实现对制度的监督和约束的目的，弥补外部监督机制对于制度监督的不足。要实现行政自制机制，首先要求行政机关内部人员对于制度正义性的认同；其次要求制度执行主体对于执行行为的自我审查、自我监督、自我纠错和自我控权。对于自身执行行为的合法性、合理性进行自我审查，从而实现制度实施的自我监督的机制化建设，形成一种常态化的监督机制。
（三）完善“制度面前人人平等”实施的外部监督机制
对于制度的实施，不仅需要自律更需要他律。外部监督机制的建立是对制度制定和运行过程中的合理约束。由于外部监督方式的不同，可划分成两种类型：一种是权力监督权力，即用其他权力来监督制度执行的权力。其他权力机关对于制度实施进行外部监督，体现法治思想。在授权的基础上做好对权力的合理约束，确保制度的合理运行，保障“制度面前人人平等”的有效实施。另一种是权利监督权力。社会力量和公民个人依据权利规定，合法的介入到制度执行机关权力行使的監督当中。只有当权利监督权力的外部监督机制的有效运行，才能切实保障“制度面前人人平等”在制度制定和实施过程中的落实。否则，外部监督机制的作用只能体现在个别制度执行行为当中。因此，完善“制度面前人人平等”实施的外部监督机制不仅要求权力监督机制的建设，同时也需要社会力量和公民个人在制度实施过程中合法介入。
参考文献：
[1]【美】诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行译.格致出版社，2008年.
[2]【美】罗尔斯.正义论[M].何怀宏，何包钢，廖申白译.北京：中国社会科学出版社，1988.
[3]【英】洛克.政府论：下篇[M].瞿菊农，叶启芳译.北京：商务印书馆，1982.
[4]【法】孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].张雁深译.北京：商务印书馆，1961.
作 者：中共重庆市委党校宪法与行政法学硕士研究生
责任编辑：宋英俊