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摘要 从政府机构节能的紧迫性出发，基于“企业化政府”理论和政府机构节能管理工作存在的问题，分析了将“成本倒逼法”引入政府机构节能管理工作的理论依据和现实基础，论证“成本倒逼法”在政府机构节能管理工作中的实际应用。
关键词 成本倒逼法；政府机构；节能
中图分类号 F014．35
文献标识码 A
文章编号 1002-2104(2007)01-0038-03
建设节约型社会，是党中央从我国国情出发而提出的一项重大决策。在节约型政府、节约型城市、节约型企业和节约型社区这四个建设节约型社会的主要切入点中，政府具有特殊的地位，能否真正建设节约型政府，决定了建设节约型社会的成败。我国各级政府机关能耗相对太大，从某种意义上说，各级政府机关的不节能现状是建设节约型社会的障碍之一。因此，建设节约型政府，是建设节约型社会的关键。
建设节约型政府，首先要从政府机构节能开始，我国各级政府机构存在着能耗总量大、增长速度快、用能设备水平低、能源浪费程度高的问题，节能、节水潜力很大。深入开展政府机构节能工作，是加快建设资源节约型社会的重要举措，也是加强政府自身建设、适应其向公共服务型政府转变的内在要求。2004年11月，政府机构节能被正式列为我国改革开放以来第一个《节能中长期专项规划》的重点工程之一；2005年5月，国家发改委启动包括政府机构节能在内的十大重点节能工程；2006年2月，国家发改委、国管局、财政部、中直管理局、解放军总后勤部联合印发了《关于加强政府机构节约资源工作的通知》，就今后五年内政府机构节约资源工作做出了明确要求。政府机构能源消耗现状和国家政策导向表明，政府机构节能已经成为建设节约型社会的紧迫要求和任务。
1 “成本倒逼法”在政府机构节能管理中引入的理论依据
市场经济追求的是效率，市场经济条件下的政府，应当是一个廉洁、高效的政府。当代新公共管理理论倡导以企业精神改革政府,营造“企业化政府”，其核心要义就在于将企业的讲求效益机制和顾客导向机制引入政府管理之中，使政府以最低的行政成本实现社会公众利益的最大化。因此，“企业化政府”从根本上要求政府在行政管理中效仿企业进行“成本—效益”分析和论证。这种“成本—效益”分析理所当然地应当包括政府机构自身的运行成本分析，“成本倒逼法”作为企业控制成本的一种有效方法，是完全可以引入政府机构的。首先，从管理的角度分析，行政管理与企业管理构成了社会管理的基本内容，具有管理的共性特征，所以诸如效率原理、成本原理、责任原理、科学原理等管理的基本原理既适用于企业管理，也适用于行政管理。其次，从组织运行的角度来分析，企业过程是指企业获取、占用一定的资源，生产销售一定的产品以获得最大利润的过程，该过程中企业为了达到目的，必须遵循成本—效益分析等原则。而从某种意义上讲，行政管理过程是政府占用一定的社会资源，进行社会管理和提供社会服务，以满足公众的社会需求的过程，该过程中，政府也必须追求低成本、高效率，进行成本核算，讲究政府运作的经济效益和社会效益[1]。因此笔者以为，在政府机构节能工作中引入企业控制成本的“成本倒逼法”，“倒逼”一下政府机构能源消耗的最低成本，在一定程度上可以有效遏制政府机构能源严重浪费的现象，推动政府机构节能工作的开展。
2 “成本倒逼法”在政府机构节能管理中引入的现实基础
2.1 政府机构节能管理薄弱
政府要降低行政成本，首先必须从自身做起，从节约一度电、一滴水开始。由于观念、制度、体制等因素的影响和阻碍，目前我国政府机构在节能方面的工作存在和面临着一些突出的问题，亟待解决。第一，政府机构节能管理制度缺位。目前我国还没有统一的政府机构能源消耗标准，没有建立有效的能源体制报告制度，没有节能考核奖惩制度，公务人员没有自觉的节能动力。第二，政府机构节能管理粗放，缺乏统一宏观管理协调体制。目前整个政府节能工作基础薄弱，没有相应机构和专门人员负责此项工作，也没有相应的规划和政策。第三，政府工作人员的节能意识淡漠、节能自觉性不强。许多单位存在“长明灯、长流水、夏天披毛衣、冬天穿衬衣”等现象，公务人员对浪费能源现象视而不见。因此，总的来看，我国政府机构节能管理还处在不自觉、粗放的管理状态当中，可操作性不强，节能工作缺乏相应的推动力[2]。
孙 萍等：成本倒逼：政府机构节能管理新思路中国人口·资源与环境 2007年 第1期2.2 政府机构节能潜力巨大
政府机构在运行过程当中要消耗大量的经济资源，如建筑物、交通设施、办公用品、水、电、汽油等等，因而政府机构节能的领域广泛，如建筑节能、办公节能、节能采购等等。这些领域的能耗和开支是完全可以通过预算加以控制的，倘若本着控制成本、节约能源的宗旨建立政府机构节能的指标体系和财政预算制度，利用成本倒逼的方法科学计算出每一个项目支出的最低成本，并按照这个最低成本预算和划拨开支，那么政府机构的能耗节约将相当可观。以办公室的电脑和打印机为例，我们作一个简单的计算：电脑显示器的待机功率为5W，打印机的待机功率一般也达到5W左右，下班后不关闭它们的电源开关，一晚上按待机10小时、造成待机耗电0.1kWh计算，一台电脑全年将因此多耗电36.5kWh，按照国内办公设备保有量电脑1 600万台、打印机1 894万台测算，若及时关闭电源减少待机，则每年可节电12.775亿kWh[3]。如果在进行政府机构电费预算的时候考虑到这一点，用成本倒逼的方法合理计算出每月或是每年能够达到的最低耗电量，并根据这个最低标准定额规定耗电量、给予相应的财政划拨，那么倒逼成本、节约能源的目的就有可能实现。
3 “成本倒逼法”在政府机构节能管理中的实际应用3.1 用维持政府机构正常运转最低能耗“倒逼”政府机构的能耗成本目标
首先要倒推核算出政府机构能源消耗的成本目标，建立政府机构能源标准目标体系，这个标准体系除了包括政府机构的采暖、空调、照明系统、热水、炊事、家用电器及其它动力的能耗标准，还应当包括政府机构年平均用水量、用电量和用油量等标准（水、电、气以政府机构建筑使用面积为单位计算，油以公车数量为单位计算）。这些能耗标准要在进行能耗统计的基础上，以能够维持政府机构正常运转的最低资源消耗量为依据，结合当地的经济发展状况和老百姓的实际生活水平，通过科学合理的方法确定。也就是说，根据实际情况科学“倒逼”出政府机构能耗的最低成本，以这个最低成本为标准和目标，通过制度化的渠道和手段制约政府机构工作人员在日常工作当中的能耗，从而达到节能的目的。
3.2 能耗成本目标“倒逼”政府机构工作人员的能耗行为
前面提到，政府机构工作人员的节能意识比较薄弱，笔者以为，这其实是导致政府机构能源消耗严重浪费的一个重要原因。究其根本症结，关键在于政府机构消耗能源由公家“埋单”，不需要个人掏腰包，多用或少用与自身经济利益无关，故而缺乏节约的“动力”支持。加强政府机构工作人员的节能意识固然必要，但仅仅靠观念和意识来促进节能是非常软弱无力的，必须采取一定的强制措施加以保障。因此，在确立了政府机构能耗的最低成本目标后，要将这个目标落实到具体的单位和个人，将节能纳入单位日常管理和工作考核，也就是建立节能岗位责任制。具体来说，就是各单位根据自己的能耗目标，从消耗能源的具体方面加以控制，比如明确规定电灯的照明时间、可以开放空调的气温和空调的冬夏极限温度、公务车的月平均油耗、电脑等办公自动化设备的最长待机时间等等。同时，要成立由本单位人员轮流组合的专门小组，负责对本单位的节能情况进行监督检查，检查的结果要与经济利益挂钩，对有明确责任人的违规行为，可以按一定比例扣除当月奖金，对责任人不明确的违规行为，则可按科室予以处罚。此外，还可以将各科室的节能效果与行政经费使用预算挂钩，视其节约的情况来决定部分行政办公经费的拨付。
3.3 用严格的考核制度“倒逼”能耗成本目标的实现
成本管理如果没有严格的考核作后盾，就不可能达到预定目标，因而考核时首先要做到严格按标准考核，不留情面。政府考核节约能源要有一个科学的体制，要避免被考核单位用虚假数据来应付考核。为此，要建立能源消耗统计和报告制度，能源报告内容应当包括能源平衡状况、主要耗能设备状况、节能技改计划完成情况和能源消耗情况，每半年和年度各报一次。节能考核机构要依据已经确立的能耗目标对政府机构的能源消耗状况和节能状况定期进行能源审计和严格考核。如果被考核单位的能耗在预定的成本目标之内，可以予以相应的奖励，比如将能耗经费节余的部分按一定比例提取资金，用于职工福利，其余部分结转下年度使用；如果被考核单位未能完成预定的成本目标，则必须给予相应的处罚。同时，为了提高政府机构节能工作的透明度，还应当将政府机构的能耗和节能状况向社会公众、特别是新闻媒体公开，接受全社会的监督。总之，只有将政府节能工作纳入刚性规划，奖罚分明，才能取得良好的节能效果。
政府机构节能是一项长期而且极具示范效应的工作，在政府机构节能管理中引入“成本倒逼法”，其优点是显而易见的。首先，用水用电一向不受任何约束的政府机构自觉“倒逼”能耗成本的行为，能够在全社会引起良好的社会反响，不但有利于政府自身形象，更有利于推动全社会节能工作的开展；其次，“倒逼”的能耗成本可以为政府机构的能源消耗提供量化的目标和考核依据，使得政府机构的节能工作便于进行有效的操作和管理；第三，“倒逼”的能耗成本能够有力地“倒逼”政府机关工作人员的办公能耗，提高政府机构工作人员的节能积极性，从而大大节约政府机构的能源消耗，降低政府机构的运行成本。
（编辑：徐天祥）
参考文献(References)
［1］ 白景坤.论企业精神与政府改革［J］.学术研究,2004,(1):76～79.［Bai Jingkun. Thesis on the Spirit of Enterprise and Reform in Government［J］.Academic Research,2004,(1):76～79.］
［2］寻寰中.大力发展政府机构节能.［DB/OL］. http://news.sina.com.cn/o/2005-06-24/17186262124s.shtml.［Xun Huanzhong. Strive on the Energy Conservation in Government ［DB/OL］. http://news.sina.com.cn/o/2005-06-24/17186262124s.shtml.］
［3］ 吴永康.加强政府机构节能之可行性分析［J］.上海节能,2005,(3):74～75.［Wu Yongkang. Analysis of the Possibility in the Energy Conservation in Government［J］.Shanghai Energy Conservation, 2005,(3):74～75.］[ZK)]
Backflush Accounting: A New Way of the Governmental Energy Conservation Management
SUN Ping Lü Zhi-juan
（School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang Liaoning 110004，China）
Abstract With the worsening of the energy crisis, the government is forced to carry out series of measures to save energy. Basing on the theory of “enterprise government", and taking the existing problems into consideration, the author discussed the theoretical and the practical basis for introducing “backflush accounting" into the energy Conservation management in government. Besides, the author also analyzed the concrete measures in detail for “backflush accounting" in government.
Key words backflush accounting; government; energy conservation
关键词 成本倒逼法；政府机构；节能
中图分类号 F014．35
文献标识码 A
文章编号 1002-2104(2007)01-0038-03
建设节约型社会，是党中央从我国国情出发而提出的一项重大决策。在节约型政府、节约型城市、节约型企业和节约型社区这四个建设节约型社会的主要切入点中，政府具有特殊的地位，能否真正建设节约型政府，决定了建设节约型社会的成败。我国各级政府机关能耗相对太大，从某种意义上说，各级政府机关的不节能现状是建设节约型社会的障碍之一。因此，建设节约型政府，是建设节约型社会的关键。
建设节约型政府，首先要从政府机构节能开始，我国各级政府机构存在着能耗总量大、增长速度快、用能设备水平低、能源浪费程度高的问题，节能、节水潜力很大。深入开展政府机构节能工作，是加快建设资源节约型社会的重要举措，也是加强政府自身建设、适应其向公共服务型政府转变的内在要求。2004年11月，政府机构节能被正式列为我国改革开放以来第一个《节能中长期专项规划》的重点工程之一；2005年5月，国家发改委启动包括政府机构节能在内的十大重点节能工程；2006年2月，国家发改委、国管局、财政部、中直管理局、解放军总后勤部联合印发了《关于加强政府机构节约资源工作的通知》，就今后五年内政府机构节约资源工作做出了明确要求。政府机构能源消耗现状和国家政策导向表明，政府机构节能已经成为建设节约型社会的紧迫要求和任务。
1 “成本倒逼法”在政府机构节能管理中引入的理论依据
市场经济追求的是效率，市场经济条件下的政府，应当是一个廉洁、高效的政府。当代新公共管理理论倡导以企业精神改革政府,营造“企业化政府”，其核心要义就在于将企业的讲求效益机制和顾客导向机制引入政府管理之中，使政府以最低的行政成本实现社会公众利益的最大化。因此，“企业化政府”从根本上要求政府在行政管理中效仿企业进行“成本—效益”分析和论证。这种“成本—效益”分析理所当然地应当包括政府机构自身的运行成本分析，“成本倒逼法”作为企业控制成本的一种有效方法，是完全可以引入政府机构的。首先，从管理的角度分析，行政管理与企业管理构成了社会管理的基本内容，具有管理的共性特征，所以诸如效率原理、成本原理、责任原理、科学原理等管理的基本原理既适用于企业管理，也适用于行政管理。其次，从组织运行的角度来分析，企业过程是指企业获取、占用一定的资源，生产销售一定的产品以获得最大利润的过程，该过程中企业为了达到目的，必须遵循成本—效益分析等原则。而从某种意义上讲，行政管理过程是政府占用一定的社会资源，进行社会管理和提供社会服务，以满足公众的社会需求的过程，该过程中，政府也必须追求低成本、高效率，进行成本核算，讲究政府运作的经济效益和社会效益[1]。因此笔者以为，在政府机构节能工作中引入企业控制成本的“成本倒逼法”，“倒逼”一下政府机构能源消耗的最低成本，在一定程度上可以有效遏制政府机构能源严重浪费的现象，推动政府机构节能工作的开展。
2 “成本倒逼法”在政府机构节能管理中引入的现实基础
2.1 政府机构节能管理薄弱
政府要降低行政成本，首先必须从自身做起，从节约一度电、一滴水开始。由于观念、制度、体制等因素的影响和阻碍，目前我国政府机构在节能方面的工作存在和面临着一些突出的问题，亟待解决。第一，政府机构节能管理制度缺位。目前我国还没有统一的政府机构能源消耗标准，没有建立有效的能源体制报告制度，没有节能考核奖惩制度，公务人员没有自觉的节能动力。第二，政府机构节能管理粗放，缺乏统一宏观管理协调体制。目前整个政府节能工作基础薄弱，没有相应机构和专门人员负责此项工作，也没有相应的规划和政策。第三，政府工作人员的节能意识淡漠、节能自觉性不强。许多单位存在“长明灯、长流水、夏天披毛衣、冬天穿衬衣”等现象，公务人员对浪费能源现象视而不见。因此，总的来看，我国政府机构节能管理还处在不自觉、粗放的管理状态当中，可操作性不强，节能工作缺乏相应的推动力[2]。
孙 萍等：成本倒逼：政府机构节能管理新思路中国人口·资源与环境 2007年 第1期2.2 政府机构节能潜力巨大
政府机构在运行过程当中要消耗大量的经济资源，如建筑物、交通设施、办公用品、水、电、汽油等等，因而政府机构节能的领域广泛，如建筑节能、办公节能、节能采购等等。这些领域的能耗和开支是完全可以通过预算加以控制的，倘若本着控制成本、节约能源的宗旨建立政府机构节能的指标体系和财政预算制度，利用成本倒逼的方法科学计算出每一个项目支出的最低成本，并按照这个最低成本预算和划拨开支，那么政府机构的能耗节约将相当可观。以办公室的电脑和打印机为例，我们作一个简单的计算：电脑显示器的待机功率为5W，打印机的待机功率一般也达到5W左右，下班后不关闭它们的电源开关，一晚上按待机10小时、造成待机耗电0.1kWh计算，一台电脑全年将因此多耗电36.5kWh，按照国内办公设备保有量电脑1 600万台、打印机1 894万台测算，若及时关闭电源减少待机，则每年可节电12.775亿kWh[3]。如果在进行政府机构电费预算的时候考虑到这一点，用成本倒逼的方法合理计算出每月或是每年能够达到的最低耗电量，并根据这个最低标准定额规定耗电量、给予相应的财政划拨，那么倒逼成本、节约能源的目的就有可能实现。
3 “成本倒逼法”在政府机构节能管理中的实际应用3.1 用维持政府机构正常运转最低能耗“倒逼”政府机构的能耗成本目标
首先要倒推核算出政府机构能源消耗的成本目标，建立政府机构能源标准目标体系，这个标准体系除了包括政府机构的采暖、空调、照明系统、热水、炊事、家用电器及其它动力的能耗标准，还应当包括政府机构年平均用水量、用电量和用油量等标准（水、电、气以政府机构建筑使用面积为单位计算，油以公车数量为单位计算）。这些能耗标准要在进行能耗统计的基础上，以能够维持政府机构正常运转的最低资源消耗量为依据，结合当地的经济发展状况和老百姓的实际生活水平，通过科学合理的方法确定。也就是说，根据实际情况科学“倒逼”出政府机构能耗的最低成本，以这个最低成本为标准和目标，通过制度化的渠道和手段制约政府机构工作人员在日常工作当中的能耗，从而达到节能的目的。
3.2 能耗成本目标“倒逼”政府机构工作人员的能耗行为
前面提到，政府机构工作人员的节能意识比较薄弱，笔者以为，这其实是导致政府机构能源消耗严重浪费的一个重要原因。究其根本症结，关键在于政府机构消耗能源由公家“埋单”，不需要个人掏腰包，多用或少用与自身经济利益无关，故而缺乏节约的“动力”支持。加强政府机构工作人员的节能意识固然必要，但仅仅靠观念和意识来促进节能是非常软弱无力的，必须采取一定的强制措施加以保障。因此，在确立了政府机构能耗的最低成本目标后，要将这个目标落实到具体的单位和个人，将节能纳入单位日常管理和工作考核，也就是建立节能岗位责任制。具体来说，就是各单位根据自己的能耗目标，从消耗能源的具体方面加以控制，比如明确规定电灯的照明时间、可以开放空调的气温和空调的冬夏极限温度、公务车的月平均油耗、电脑等办公自动化设备的最长待机时间等等。同时，要成立由本单位人员轮流组合的专门小组，负责对本单位的节能情况进行监督检查，检查的结果要与经济利益挂钩，对有明确责任人的违规行为，可以按一定比例扣除当月奖金，对责任人不明确的违规行为，则可按科室予以处罚。此外，还可以将各科室的节能效果与行政经费使用预算挂钩，视其节约的情况来决定部分行政办公经费的拨付。
3.3 用严格的考核制度“倒逼”能耗成本目标的实现
成本管理如果没有严格的考核作后盾，就不可能达到预定目标，因而考核时首先要做到严格按标准考核，不留情面。政府考核节约能源要有一个科学的体制，要避免被考核单位用虚假数据来应付考核。为此，要建立能源消耗统计和报告制度，能源报告内容应当包括能源平衡状况、主要耗能设备状况、节能技改计划完成情况和能源消耗情况，每半年和年度各报一次。节能考核机构要依据已经确立的能耗目标对政府机构的能源消耗状况和节能状况定期进行能源审计和严格考核。如果被考核单位的能耗在预定的成本目标之内，可以予以相应的奖励，比如将能耗经费节余的部分按一定比例提取资金，用于职工福利，其余部分结转下年度使用；如果被考核单位未能完成预定的成本目标，则必须给予相应的处罚。同时，为了提高政府机构节能工作的透明度，还应当将政府机构的能耗和节能状况向社会公众、特别是新闻媒体公开，接受全社会的监督。总之，只有将政府节能工作纳入刚性规划，奖罚分明，才能取得良好的节能效果。
政府机构节能是一项长期而且极具示范效应的工作，在政府机构节能管理中引入“成本倒逼法”，其优点是显而易见的。首先，用水用电一向不受任何约束的政府机构自觉“倒逼”能耗成本的行为，能够在全社会引起良好的社会反响，不但有利于政府自身形象，更有利于推动全社会节能工作的开展；其次，“倒逼”的能耗成本可以为政府机构的能源消耗提供量化的目标和考核依据，使得政府机构的节能工作便于进行有效的操作和管理；第三，“倒逼”的能耗成本能够有力地“倒逼”政府机关工作人员的办公能耗，提高政府机构工作人员的节能积极性，从而大大节约政府机构的能源消耗，降低政府机构的运行成本。
（编辑：徐天祥）
参考文献(References)
［1］ 白景坤.论企业精神与政府改革［J］.学术研究,2004,(1):76～79.［Bai Jingkun. Thesis on the Spirit of Enterprise and Reform in Government［J］.Academic Research,2004,(1):76～79.］
［2］寻寰中.大力发展政府机构节能.［DB/OL］. http://news.sina.com.cn/o/2005-06-24/17186262124s.shtml.［Xun Huanzhong. Strive on the Energy Conservation in Government ［DB/OL］. http://news.sina.com.cn/o/2005-06-24/17186262124s.shtml.］
［3］ 吴永康.加强政府机构节能之可行性分析［J］.上海节能,2005,(3):74～75.［Wu Yongkang. Analysis of the Possibility in the Energy Conservation in Government［J］.Shanghai Energy Conservation, 2005,(3):74～75.］[ZK)]
Backflush Accounting: A New Way of the Governmental Energy Conservation Management
SUN Ping Lü Zhi-juan
（School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang Liaoning 110004，China）
Abstract With the worsening of the energy crisis, the government is forced to carry out series of measures to save energy. Basing on the theory of “enterprise government", and taking the existing problems into consideration, the author discussed the theoretical and the practical basis for introducing “backflush accounting" into the energy Conservation management in government. Besides, the author also analyzed the concrete measures in detail for “backflush accounting" in government.
Key words backflush accounting; government; energy conservation