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[摘要]自无锡市制产生后，工商实业家就积极参与地方治理。他们借助商会、市公所、行业协会等组织，在城市管理中发挥着重要影响。他们与政府既有合作，也有批评与冲突。多元化的城市治理模式既折射出了实业家们强大的话语权，也反映出了民国时期政府权力的有限。
[关键词]无锡城市治理工商实业家薛南溟钱孙卿
城市在我国很早就出现了，可市政制度的历史却不长。王朝时代的城镇，不管工商业如何发达，人口如何集中，地位如何重要，其行政管理方式一直是“城乡合治”体制的产物之一。城镇在这种体制中，只是各层级行政区域体系中的各个点，完全纳入地域型行政区的网络之中。有关城镇内工商业，由地域型行政区域的行政管理机构代行管理；其它各种事务由城镇所在地行政区块分别行使管辖权。清朝的无锡小县城，以现在市中心的中山路为界分为东西两片，分属于无锡与金匮两县的几个行政区。
市公所诞生后，工商界掌控
1910年成立的无锡城厢自治公所是无锡现代市制的起点。城乡分治时，无锡市面积为92.3方里，全县1309平方公里。无锡市公所管辖的面积虽不大，但城区集中了大量的工厂商业，是全县的政治经济文化中心，人口规模占了全县的1/9（1919年共有人口916466名，城区人口为101688）。[1]
1911年11月，无锡城厢自治公所更名为无锡市公所，“无锡市”这个词诞生了，其内涵却不同于现在的无锡市。那时的无锡市仅指无锡县所属的城区范围，无锡市公所仅为一区域性的自治团体，不是一级地方政府实体。
1914年停止地方自治后，无锡市自治公所改名为无锡市董事事务所（仍简称市公所），所址设城中观前街恒善堂内，有总董1人、副董2人，办事员10余人[2]。即使地方自治停办，市公所还一如既往，是办理城区事务的机关，是无锡城市公共事务的直接管理者，管理着城区的公款公产，收取各种地方杂税，用以举办地方事业，管理的领域涉及城市的方方面面，如治安、财政、教育、卫生、实业、赈济、市政建设等。如城市卫生，以前由沿路住户集资雇人打扫，市公所成立后，由其负责。有人侵占河道，市公所去干预，只是“吾邑人对于建筑，每好私占公家之土地以为己有，虽经无锡市公所屡次干涉而此风仍不少衰”。[3]
北洋时期，无锡市公所在地方上能大权独揽，是因为其掌控了至关重要的“财权”，市公所能依法收取房捐、船捐、执捐、茶馆捐、菜场捐、经忏捐等被称为“自治捐税”的地方杂税，管理地方的公款公产。其掌管的公产收入相当可观，1928年无锡市政筹备处对旧账的清理估算为：公房68所，年收房租14400元；公田年收地租稻、麦330担，值720元；地皮36处，年收租1200元；码头2处，年收租156元；公园草地房屋4处，出租开茶社年收租1440元；自流井3座，售水年收入480元；河池1处，年收租120元；厕所4处，年收租96元。合计全年收入银元18612元[4]。市公所掌管的地方财政，县政机关却无权过问，其完全“由士绅处理而不必经过官方之手”[5]。北洋时期，正税为盘踞在省一级的军阀掌握，地方杂税又大多掌握在市公所手里，县政经费和地方事业费须由省拨和市公所資助，没有独立地方财政的无锡县署，上须仰江苏督、省二署当局的鼻息，下须看市公所资产阶级绅士的脸色，成为一只跛脚鸭。
两个关键人物都来自商界
民国时期，无锡城区的治理权前期归实业家薛南溟，后期归荣氏企业的政治代理人钱孙卿。
如果从市公所的前身绅商学会算起，薛南溟掌管无锡市政多达16年（1908—1924），直至去世前，他都是无锡地方的“一哥”。“无锡和金匮两县知事上任先要登门拜访他，若到狱讼和钱粮大事，也要先征求他的意见后才能下决断”。[6]
1894年，薛南溟因父丧丁忧回家，从此弃官经商。1896年在岳父吴汝伦的鼓励下，与同乡周舜卿合资5万两银，在上海开办永泰丝厂，自任经理。至光绪末年，该厂已拥有480台丝车，在厂职工700余名。1909年，与孙鹤卿等人发起筹建耀明电灯公司，任副董事长兼协理。至1920年代初，其已拥有永泰、锦记、隆昌、永盛、永吉5家丝厂，缫丝车1814台，在厂工人3000多名。茧行发展到14家，有茧灶532副，成为无锡丝厂业之首。[7]此外，他在庆丰纺织厂、豫康纱厂也有投资，并出任两厂董事长。
1924年薛南溟退位后，长期掌握无锡城区治理大权的是商会会长钱孙卿。掌握着无锡经济命脉的县商会“在战前一向保持压倒一切民众团体的气概”，自1927年国民党上台到1949年国民党下台，商会都是由钱孙卿实际负责。“通过商会、县行政会议、款产处、‘清风茶墅’四大工具，资产阶级实际上在无锡布置了一个天罗地网，将对一切触犯者作出强烈的反应。掌握这个罗网的巨手就是作为商会领袖、行政会议核心、款产处主任、清议主将的钱孙卿。他代表着无锡资产阶级的整体意志和长远利益”[8]。
国民党执政时期，无锡的绅商们以钱孙卿为核心，以杨翰西、蔡缄三、陈湛如、程敬堂为骨干，参与地方治理，推动地方发展。对与地方利益密切相关的政策的制定和实施，他们拥有难以挑战的话语权。多数政府官员意识到，没有地方精英的参与和支持，任何政策都很难真正地得到贯彻和实施，于是他们注重与绅商头面人物的合作，注重借助绅商的力量与大脑。也有少数官员不愿与绅商分享权力，很快就被绅商挤出无锡。陈果夫主政江苏时，派来无锡的两任县长都是国民党CC系中的干将。前任汪宝暄，法国留学归来，锋芒毕露，以党压人，无法与本地绅商合作，仅7个月不得不下台。后任陇体要，曾奉中央党部令在上海从事学生工作，名列CC三大将之一，政治经验丰富。陇上任前，就在上海拜见无锡的名流，取得他们的支持。“新县长因与旅沪邑人孙祖基、冯云初系属素识，特于前日会同孙、冯两君，分谒旅沪邑人荣宗敬、王尧臣、丁福保、裘可桴、刘春圃诸君”。[9]陇赴锡上任后，学无锡县党部李惕平的办法，事事就商于钱孙卿，终于巩固了自己的地位。 与政府合作，参与城市的治理
“清末至1940年代中国县制改革和演变的主轴，是‘官治’与‘自治’两种基本模式的相互排斥与结合。”[10]县政府因自身机构、人员等行政资源的有限，其在地方管理上如果不借助绅士的力量，将一事无成。这样诸多地方公益事业的举办，往往是官民双方合力推动，在地方政府认可和授权的前提下，由商会具体操办，并接受官府的督察。如果官方比较开明，绅商就能够在官府力所不能及的范围里较好地发挥作用；而如果绅商比较精明，就能依托自己的社会地位和经济实力，在政府授权的范围里，行使一定的社会管理职能，其包括商事纠纷仲裁（司法审理）、工商管理、民政管理、市政管理、社会治安等，以及管理地方公款公产，兴办地方公共事业等等。[11]
1928年秋，作为全国四大米市之首的无锡出现粮荒，米价暴涨，民众不满。为解决问题，县政府与相关社团以及掌控这些社团的绅商进行充分的合作，利用他们的力量进行决策，并由社团来落实具体决策。
这次行动的决策参加者既有政府系列的：县长秦毓鎏、水警二区徐锡麟、税务公所王心如、公安局长包明芳、铁路税务局陆景宜，以及县政府吴、黄、刘三位科长；还有绅商系列的：碾米业朱荫正，商协会钱孙卿，储业公会蔡兼三，米业苏养齐、陈伯贤、张之彦、糜干卿，杂粮公会赵子新。
要解决粮荒，先要找出病根。在这个问题上，米业公会肯定比政府介入要多，信息要灵，为此政府在决策时充分听取他们的意见。会上，米业代表从供求两个方面分析了这次无锡粮荒的原因。无锡的大米一大半来自安徽，而今年山东、河南等处大荒，安徽大米调往他处，无锡的大米还有一部分来自于苏北，而苏北今年年成也不好；供应剧减的同时则是需求的增加，浙江省米粮以前在其它地方采购，今年却来锡采办者尤多，这大大加剧了无锡的米荒。
依据米业的客观分析，政府解决粮荒的决策就不会无的放矢，出现偏差，而能抓到点子上。会议做出五条决定：（一）外埠如崇明、浙江等处来锡办米，须有采办地官厅发给护照，由本邑商协会转呈县政府核准，方可采办；（二）上海来锡办米者，应防其间接出洋，须由官厅或总商会发给护照，经本县政府核准，方可采办出运；（三）苏省海口，有吴淞、灌云等处，应由商协会备文，经县政府呈请省政府，派员在吴淞口、灌云等处，严密检查；（四）储栈业公会调查存米数目；（五）由商协会会同米业，宣布米市涨落真相，并商定救济章程办法，再行办理。[12]政府解决粮荒的五项具体措施，四条涉及商会，一条涉及储栈业公会，在解决粮荒问题上，政府对商会等民间组织给予了充分的重视，他们也为政府排忧解难，提供服务。整个操作过程中，商会的一些管理职能需要得到政府的授权，一些管理措施的落实则要有行政和司法机构的配合。在这方面，政府和商会组织的目标基本重合，双方有较好的合作基础。
1933年经济不振，社会动荡，群体性事件多发。当社会冲突发生时，政府总是充分调动民间组织尤其是商会与同业公会的力量，去消除矛盾。8月6日，无锡几千名人力车夫因车租问题与车行发生纠纷，导致罢工，县政府一方面派大量警察去维持秩序，防止事态恶化，另一方面召集车业同业公会代表谈话，劝令先行复工。在查明车租实在情形后，于10日召集市款产管理委员会、县款产管理处、车业同业公会、盐城同乡会各代表在县政府开会，共商解决办法。共同议决降低车租，并由政府认真检查车辆，纠纷平息。
11月，绸布业一些商家大搞虚假降价与亏本销售，以不正当手段竞争，引起纠纷。为维持正常市场秩序，县政府召集商会及绸布业公会代表谈话，共同决定，自12月1日起，各商家一律须遵照业规平尺实售，不得再有违背。然而仍有商家不守规矩，阳奉阴违，同行举报后，县政府秉公处理，问题得以圆满解决。
11月，因丝市不振，一些实力较差的丝厂纷纷关门歇业。“惠生丝厂厂主兼经理奚惠安，竟突然出走，所欠债款既置不理，女工工资亦不发给，工人集众索资，纷纭日甚”。县政府在派警力维持秩序的同时，也多次与丝厂业同业公会、商会筹商善后事宜。刚开始，惟以该厂既无人负责，所欠工资又无款可发，而女工等米下锅，索资刻不容缓，处理异常困难。后來查明，奚惠安在惠昌丝厂尚有股本，于是几次磋商，始得集合有关各方代表举行谈话会，决定将奚惠安在惠昌丝厂股本二千五百元拆出，另由惠昌丝厂垫借五百元，交由商会凑发工资。对该厂拖欠的相关货主的债款，也借助商会将该厂抵押干茧照市结账，以所有轧余之款，全数拨发秋茧客户。[13]
工商实业家常与县政府合作，共同推动地方事业进步。这里以1934年无锡县监狱的重建为例。无锡县旧监狱位于城内太平巷，15间牢房关了400多名犯人，拥挤不堪。原有监舍以木为栅，因多年失修，破陋圮坏，加之“湫隘地下，杂居气恶，系者多死，不死于法而死于病，非病死之，室使之也”[14]。监狱的重建需耗银五万元，司法部拨半数，地方还要筹一半。在监狱的重建中，政府充分借助了绅商的力量。一是成立新监建筑委员会，推本邑建设局局长张福霖暨地方知名人士陈湛如、程敬堂，筹划改建事宜，确保工程质量与进度，杜绝浪费与以次充好；二是成立募捐委员会，由县款产处主任钱孙卿、商会主席杨翰西、常委蔡兼三主其事，这三位绅商头面人物发挥他们的影响力，地方各界人士暨旅京旅沪绅商都慷慨解囊，募捐所得银二万三千余元。通过转移犯人，腾空房屋，登报招标，竞价承包，在政绅的合作下，仅用四个月的时间，一所钢筋混凝土筑成的新监狱就全部竣工。[15]
推动公共管理的社会化。社会组织、社会力量的壮大为公共管理改革创造了条件，使政府的管理不再纠缠于政府内部机制以及政府和市场的关系，而是引入商会社团等组织积极参与到公共管理改革中来，推动公共管理的社会化。无锡县商会及其领导的同业公会握有强大的经济力量，他们有能力去回报社会，参与各项公益活动，兴办各项公益事业，如拓建城区路桥、创立公立医院等。商会利用它的影响力与组织网络，担当起了公益事业的组织者与发起者的角色，其表现可圈可点。 1946年冬，天寒地冻，一般贫苦无告之平民，饥寒交迫，亟待救济。县商会理事长钱孙卿见此，决定发动全社会的力量搞一次“冬令救济”，帮助这些弱势群体。在同地方各慈善机关分别进行多次商讨沟通后，12月28日下午3时，“假崇安寺恒善堂楼上，召集本邑所在各慈善团体，开座谈会，出席者钱孙卿、沈济之、华仲远、乐伯钧、高涵叔、乔字清、江导山、秦澄侯、赵章吉、许广圻等”。会议伊始，主席钱孙卿就报告冬令救济，急在眉睫，接着与会人员分别发表意见，最终形成决议：
沪锡募款各就可能范围，分别接洽；南北西三区施粥，仍照往年就地募集捐款，分别进行，计北区约米二百石，南西两区约各一百二十石，光复区请中教道义会代理，已自国历十二月十五日开始，拟办两月，约米一百二十石；红十字会及溥仁慈善会，仍照往年，分别募款，办理施衣及发年米，现已募得者，红十字会米三百余石，棉衣二百套，溥仁慈善会米七十余石，棉衣四十五套，恒善堂拟办小本贷款名额为四十，约四百万元，同仁堂约一百五十石；恒善堂临时发平米每名二斗，以一百名为度。会后钱孙卿本人就奔赴上海，动用自身资源，广募善款。[16]
批评政府，要求更好的城市治理
值得指出的是，绅商们的所作所为除维护自身或维护其团体利益外，还有部分是利于地方的长远发展与民众的社会福祉的。1928年2月，从报上得知市行政局将出售崇安寺大雄宝殿前面老棚下朱孙两家茶馆及升泉园老宝华一带市有房屋地基时，北洋时期无锡绅商界的“一哥”，市公所前任正董薛南溟立即给县长兼市行政局局长俞复写了一封公开信：
顷见报载有贵局出卖崇安寺市产，以为补助筑路修桥之费等情，此种主张，弟实未敢赞同，筑路修桥，除市款不足外，尽可由热心公益者捐助兴筑，良以道路桥梁之毁坏，层出不穷，而市产之出卖，恰有尽时，他日市产卖完，则修桥筑路之经费，何所取偿，不特此也，市政常年经费及职员薪工，皆市政租息为活命之源，一旦拍卖尽净，图眼前固可取快一时，维永久恰贻恃无尽之累。又闻崇安寺地价，贵局定价六千，然外界颇有愿以七八千承買，而反遭拒绝者，弃多就少，殊背人情，不审贵局有何用意，如无别情，则此是有人愿以八千元承买，不知贵局肯为公家多挣一分收入否，统希卓裁示复，无任企盼。[17]
正是在薛南溟为首的绅商反对下，俞县长“吃祖宗饭，断子孙路”的卖地生财计划只能胎死腹中。绅商的干政起到了一个好的制衡效果。
1929年，《新无锡》发表了薛明剑一封致无锡县孔县长、公安局包局长的公开信，抗议扰乱社会安定的警察拉夫：
两日来，发现警士拉夫情事，致使社会顿现不安之象。非仅劳工苦力者惊惶失措，不敢出门，即上中市民，亦多被拉而去。此种情形，非特不能见于青天白日之下，在昔军阀执政时代，亦所罕见。况公安队与警察，均为邑民出资所办，所以谋社会安宁，人民幸福。今忽反其道而行之，试问，此后吾民尚愿出费办理此种事情乎？不禁为公安前途担忧也！敬祈严以禁之，以维治安。万一必须夫役时，亦当出之正式招募，免致牵动社会安宁，藉维工商界一线生计。心所为危，不敢缄默，特为请命。[18]
1920年代已在地方社会崭露头角的薛明剑公开批评一县最高行政领导与警察首领，实属难能可贵。
借助商会，协调经济关系
无锡民族资本工商业获得较大发展，商会相应成长壮大，组织走向健全，职能逐步完善，在地方经济和社会生活中发挥举足轻重的作用。它与各地商会相呼应，开展一系列面向企业、振兴商务的活动，基本实现了工商界的区域性整合，成为地方公私社团中首屈一指的领衔社团；又以利益和秩序为基础，与地方政府建立合作关系，在社会转型中促进社会整合。
在行业内部、行业与行业之间和政府与行业之间，相互的利益冲突和矛盾冲突都是不可避免的。为了缓解矛盾，协调矛盾双方相互关系，商会发挥了重要的作用。1929年实施的《工商同业公会法》就依过去的惯例，赋予商会举办会员企业开歇业登记管理、同业议价、包摊税捐、调查统计、代表同业利益与政府交涉、代表资方与劳方谈判等种种职权。在这些职权里，最棘手的就是经济关系的协调。检索商会常会（执委和监委会议）和同业公会会议的主要议程，可以发现其中有相当一部分是协调业内不正当竞争，涉及经营范围、垄断经营、价格、货币比值、税收等方面，这种经济关系的协调，构成地方和区域社会整合的基本一环。在商会与同业公会的内部机构中，协调仲裁机构一直是其最主要的业务部门。例如组织机构相对较为简约的商民协会时期（1927.3—1930.10），仅设3个工作机构，即仲裁、宣传、组织三部。其仲裁部在协调政府与企业（如商船被劫，商请县政府、警察局派兵士随班保护）、行业内部（如新商轮船公司与招商、中华两局竞开锡深航班纠纷）、行业之间（如米豆业与堆栈业关于加收栈租争议）的关系方面，做了大量工作。[19]
1928年底，堆栈业（即仓库业）以成本增加为由，要求提高租金。考虑到历史遗留问题，采取老货老办法，新货新办法，原存于堆栈的货品直到出库日都维持原租金，新存货品则依新租金。对于堆栈业的统一加租，米豆业公所、杂粮公会等团体认为这将导致其成本大幅增加，他们不能接受堆栈业的乱涨价，于是登报通告，认为堆栈业加租无合法依据，否认储业加租委员会的正当性，并组织人员阻止堆栈的营业，双方之间的冲突越来越尖锐化。商会（时称商民协会）受县政府第353号公函的委托，来解决两个行业之间的矛盾。商会最高决策者（时称常务委员，简称常务）钱孙卿亲自出面，于12月17日晚，“邀集储业全体，在（储业主席）蔡（兼三）宅协议，并由钱常务预请米储两业均有关系之唐君保谦，出任调停，经长时间讨论，始经储业全体承认”，依米豆业的要求调低租金的增加部分。调解伊始，堆栈业态度非常强硬，他们以米豆业阻止营业，侵犯了经商自由，不接受调解与降低租金，表示“敝业实属不能屈服”，但结果峰回路转，让步妥协，这中间起最大作用的就是商会与商会的决策者。由于“钱常务委员能秉公不偏，敝业尊重贵会劝解，已开会公决，自动提出最低限度之减让，以维大局”[20]。持续8天的两业冲突终圆满解决，县商会与钱孙卿的影响力再次得到展示。 抗战前，商会的重要职能是经济关系的协调，战后商会加强了这方面的工作，设立调处捐税、劳资、房租纠纷三个专门委员会解决矛盾。
商会的功能，既在于集合工商界最活跃的力量，谋求共同利益的增进，又需要处理市场竞争中的各种矛盾冲突，消除无序和消极因素，保障经济的正常运行。北洋时期的无锡商会在工商管理上权力极大，可以“调查商性、处理破产及商务诉讼、受理成立公司或行号、进行文契债券的公证、发行标准账薄等”[21]。
两染坊发生争执，互控县署，这起经济案件县知事杨梦龄并不受理，而是“照会商会妥为处理”[22]。
近代无锡的城市治理中，无锡工商实业家发挥了重要作用，这一切同当时中央政权的弱势，同地方绅商的强势有很大的关联，中央与地方头轻脚重的政治生态为绅商们介入地方的管理提供了机会，但这一切随着1949年旧政权的灭亡而成为历史。
参考文献
[1]《造就八年份业务统计表》，《锡报》1921年4月1日。
[2]無锡市史志办公室、无锡市图书馆：《民国时期无锡年鉴资料选编》，广陵书社，2009年版，第40页。
[3]《私占河道》，《新无锡》1914年7月6日，第5版。
[4]朱邦华：《近代无锡的财政税务》，《无锡史志》，1996年版，第41页。
[5]费正清：《剑桥中华民国史》（第二部），上海人民出版社，1992年版，第363页。
[6][7]冯丽蓉等编著：《吴地实业家》，中央编译出版社，1996年版，第45、41-44页。
[8]朱邦华：《无锡民国史话》，《江苏文史资料》第129辑，2000年版，第163页。
[9]《旅沪邑人，允宴陇县长》，《锡报》1935年12月1日，第3版。
[10]魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆，2004年版，第2页。
[11][19]蒋伟新、汤可可：《推挽结构：近代地方商会与政府的关系——以无锡为例》，赵永良：《江南开发论文集》（续编），南海出版公司，2001年版，第503、497页。
[12]《秦县长注重民食》，《新无锡》1928年11月29日，第2版。
[13][15]《无锡概览》，《民国时期无锡年鉴资料选编》，第393、402页。
[14]钱基博：《新建无锡县监狱记》，《民国时期无锡年鉴资料选编》，第403页。
[16]《救灾急于火钱孙卿赴沪募款》，《人报》1946年12月29日。
[17]《薛南溟反对出售市产》，《新无锡》1928年2月19日，第3版。
[18]《新无锡》1929年5月21日。
[20]《储业加租问题解决矣》，《新无锡》1928年12月19日，第3版。
[21]无锡市地方志编纂委员会编：《无锡市志》第3卷，江苏人民出版社，1995年，第2240页。
[22]《染坊争执之八面观》，《无锡日报》1917年4月4日。
[关键词]无锡城市治理工商实业家薛南溟钱孙卿
城市在我国很早就出现了，可市政制度的历史却不长。王朝时代的城镇，不管工商业如何发达，人口如何集中，地位如何重要，其行政管理方式一直是“城乡合治”体制的产物之一。城镇在这种体制中，只是各层级行政区域体系中的各个点，完全纳入地域型行政区的网络之中。有关城镇内工商业，由地域型行政区域的行政管理机构代行管理；其它各种事务由城镇所在地行政区块分别行使管辖权。清朝的无锡小县城，以现在市中心的中山路为界分为东西两片，分属于无锡与金匮两县的几个行政区。
市公所诞生后，工商界掌控
1910年成立的无锡城厢自治公所是无锡现代市制的起点。城乡分治时，无锡市面积为92.3方里，全县1309平方公里。无锡市公所管辖的面积虽不大，但城区集中了大量的工厂商业，是全县的政治经济文化中心，人口规模占了全县的1/9（1919年共有人口916466名，城区人口为101688）。[1]
1911年11月，无锡城厢自治公所更名为无锡市公所，“无锡市”这个词诞生了，其内涵却不同于现在的无锡市。那时的无锡市仅指无锡县所属的城区范围，无锡市公所仅为一区域性的自治团体，不是一级地方政府实体。
1914年停止地方自治后，无锡市自治公所改名为无锡市董事事务所（仍简称市公所），所址设城中观前街恒善堂内，有总董1人、副董2人，办事员10余人[2]。即使地方自治停办，市公所还一如既往，是办理城区事务的机关，是无锡城市公共事务的直接管理者，管理着城区的公款公产，收取各种地方杂税，用以举办地方事业，管理的领域涉及城市的方方面面，如治安、财政、教育、卫生、实业、赈济、市政建设等。如城市卫生，以前由沿路住户集资雇人打扫，市公所成立后，由其负责。有人侵占河道，市公所去干预，只是“吾邑人对于建筑，每好私占公家之土地以为己有，虽经无锡市公所屡次干涉而此风仍不少衰”。[3]
北洋时期，无锡市公所在地方上能大权独揽，是因为其掌控了至关重要的“财权”，市公所能依法收取房捐、船捐、执捐、茶馆捐、菜场捐、经忏捐等被称为“自治捐税”的地方杂税，管理地方的公款公产。其掌管的公产收入相当可观，1928年无锡市政筹备处对旧账的清理估算为：公房68所，年收房租14400元；公田年收地租稻、麦330担，值720元；地皮36处，年收租1200元；码头2处，年收租156元；公园草地房屋4处，出租开茶社年收租1440元；自流井3座，售水年收入480元；河池1处，年收租120元；厕所4处，年收租96元。合计全年收入银元18612元[4]。市公所掌管的地方财政，县政机关却无权过问，其完全“由士绅处理而不必经过官方之手”[5]。北洋时期，正税为盘踞在省一级的军阀掌握，地方杂税又大多掌握在市公所手里，县政经费和地方事业费须由省拨和市公所資助，没有独立地方财政的无锡县署，上须仰江苏督、省二署当局的鼻息，下须看市公所资产阶级绅士的脸色，成为一只跛脚鸭。
两个关键人物都来自商界
民国时期，无锡城区的治理权前期归实业家薛南溟，后期归荣氏企业的政治代理人钱孙卿。
如果从市公所的前身绅商学会算起，薛南溟掌管无锡市政多达16年（1908—1924），直至去世前，他都是无锡地方的“一哥”。“无锡和金匮两县知事上任先要登门拜访他，若到狱讼和钱粮大事，也要先征求他的意见后才能下决断”。[6]
1894年，薛南溟因父丧丁忧回家，从此弃官经商。1896年在岳父吴汝伦的鼓励下，与同乡周舜卿合资5万两银，在上海开办永泰丝厂，自任经理。至光绪末年，该厂已拥有480台丝车，在厂职工700余名。1909年，与孙鹤卿等人发起筹建耀明电灯公司，任副董事长兼协理。至1920年代初，其已拥有永泰、锦记、隆昌、永盛、永吉5家丝厂，缫丝车1814台，在厂工人3000多名。茧行发展到14家，有茧灶532副，成为无锡丝厂业之首。[7]此外，他在庆丰纺织厂、豫康纱厂也有投资，并出任两厂董事长。
1924年薛南溟退位后，长期掌握无锡城区治理大权的是商会会长钱孙卿。掌握着无锡经济命脉的县商会“在战前一向保持压倒一切民众团体的气概”，自1927年国民党上台到1949年国民党下台，商会都是由钱孙卿实际负责。“通过商会、县行政会议、款产处、‘清风茶墅’四大工具，资产阶级实际上在无锡布置了一个天罗地网，将对一切触犯者作出强烈的反应。掌握这个罗网的巨手就是作为商会领袖、行政会议核心、款产处主任、清议主将的钱孙卿。他代表着无锡资产阶级的整体意志和长远利益”[8]。
国民党执政时期，无锡的绅商们以钱孙卿为核心，以杨翰西、蔡缄三、陈湛如、程敬堂为骨干，参与地方治理，推动地方发展。对与地方利益密切相关的政策的制定和实施，他们拥有难以挑战的话语权。多数政府官员意识到，没有地方精英的参与和支持，任何政策都很难真正地得到贯彻和实施，于是他们注重与绅商头面人物的合作，注重借助绅商的力量与大脑。也有少数官员不愿与绅商分享权力，很快就被绅商挤出无锡。陈果夫主政江苏时，派来无锡的两任县长都是国民党CC系中的干将。前任汪宝暄，法国留学归来，锋芒毕露，以党压人，无法与本地绅商合作，仅7个月不得不下台。后任陇体要，曾奉中央党部令在上海从事学生工作，名列CC三大将之一，政治经验丰富。陇上任前，就在上海拜见无锡的名流，取得他们的支持。“新县长因与旅沪邑人孙祖基、冯云初系属素识，特于前日会同孙、冯两君，分谒旅沪邑人荣宗敬、王尧臣、丁福保、裘可桴、刘春圃诸君”。[9]陇赴锡上任后，学无锡县党部李惕平的办法，事事就商于钱孙卿，终于巩固了自己的地位。 与政府合作，参与城市的治理
“清末至1940年代中国县制改革和演变的主轴，是‘官治’与‘自治’两种基本模式的相互排斥与结合。”[10]县政府因自身机构、人员等行政资源的有限，其在地方管理上如果不借助绅士的力量，将一事无成。这样诸多地方公益事业的举办，往往是官民双方合力推动，在地方政府认可和授权的前提下，由商会具体操办，并接受官府的督察。如果官方比较开明，绅商就能够在官府力所不能及的范围里较好地发挥作用；而如果绅商比较精明，就能依托自己的社会地位和经济实力，在政府授权的范围里，行使一定的社会管理职能，其包括商事纠纷仲裁（司法审理）、工商管理、民政管理、市政管理、社会治安等，以及管理地方公款公产，兴办地方公共事业等等。[11]
1928年秋，作为全国四大米市之首的无锡出现粮荒，米价暴涨，民众不满。为解决问题，县政府与相关社团以及掌控这些社团的绅商进行充分的合作，利用他们的力量进行决策，并由社团来落实具体决策。
这次行动的决策参加者既有政府系列的：县长秦毓鎏、水警二区徐锡麟、税务公所王心如、公安局长包明芳、铁路税务局陆景宜，以及县政府吴、黄、刘三位科长；还有绅商系列的：碾米业朱荫正，商协会钱孙卿，储业公会蔡兼三，米业苏养齐、陈伯贤、张之彦、糜干卿，杂粮公会赵子新。
要解决粮荒，先要找出病根。在这个问题上，米业公会肯定比政府介入要多，信息要灵，为此政府在决策时充分听取他们的意见。会上，米业代表从供求两个方面分析了这次无锡粮荒的原因。无锡的大米一大半来自安徽，而今年山东、河南等处大荒，安徽大米调往他处，无锡的大米还有一部分来自于苏北，而苏北今年年成也不好；供应剧减的同时则是需求的增加，浙江省米粮以前在其它地方采购，今年却来锡采办者尤多，这大大加剧了无锡的米荒。
依据米业的客观分析，政府解决粮荒的决策就不会无的放矢，出现偏差，而能抓到点子上。会议做出五条决定：（一）外埠如崇明、浙江等处来锡办米，须有采办地官厅发给护照，由本邑商协会转呈县政府核准，方可采办；（二）上海来锡办米者，应防其间接出洋，须由官厅或总商会发给护照，经本县政府核准，方可采办出运；（三）苏省海口，有吴淞、灌云等处，应由商协会备文，经县政府呈请省政府，派员在吴淞口、灌云等处，严密检查；（四）储栈业公会调查存米数目；（五）由商协会会同米业，宣布米市涨落真相，并商定救济章程办法，再行办理。[12]政府解决粮荒的五项具体措施，四条涉及商会，一条涉及储栈业公会，在解决粮荒问题上，政府对商会等民间组织给予了充分的重视，他们也为政府排忧解难，提供服务。整个操作过程中，商会的一些管理职能需要得到政府的授权，一些管理措施的落实则要有行政和司法机构的配合。在这方面，政府和商会组织的目标基本重合，双方有较好的合作基础。
1933年经济不振，社会动荡，群体性事件多发。当社会冲突发生时，政府总是充分调动民间组织尤其是商会与同业公会的力量，去消除矛盾。8月6日，无锡几千名人力车夫因车租问题与车行发生纠纷，导致罢工，县政府一方面派大量警察去维持秩序，防止事态恶化，另一方面召集车业同业公会代表谈话，劝令先行复工。在查明车租实在情形后，于10日召集市款产管理委员会、县款产管理处、车业同业公会、盐城同乡会各代表在县政府开会，共商解决办法。共同议决降低车租，并由政府认真检查车辆，纠纷平息。
11月，绸布业一些商家大搞虚假降价与亏本销售，以不正当手段竞争，引起纠纷。为维持正常市场秩序，县政府召集商会及绸布业公会代表谈话，共同决定，自12月1日起，各商家一律须遵照业规平尺实售，不得再有违背。然而仍有商家不守规矩，阳奉阴违，同行举报后，县政府秉公处理，问题得以圆满解决。
11月，因丝市不振，一些实力较差的丝厂纷纷关门歇业。“惠生丝厂厂主兼经理奚惠安，竟突然出走，所欠债款既置不理，女工工资亦不发给，工人集众索资，纷纭日甚”。县政府在派警力维持秩序的同时，也多次与丝厂业同业公会、商会筹商善后事宜。刚开始，惟以该厂既无人负责，所欠工资又无款可发，而女工等米下锅，索资刻不容缓，处理异常困难。后來查明，奚惠安在惠昌丝厂尚有股本，于是几次磋商，始得集合有关各方代表举行谈话会，决定将奚惠安在惠昌丝厂股本二千五百元拆出，另由惠昌丝厂垫借五百元，交由商会凑发工资。对该厂拖欠的相关货主的债款，也借助商会将该厂抵押干茧照市结账，以所有轧余之款，全数拨发秋茧客户。[13]
工商实业家常与县政府合作，共同推动地方事业进步。这里以1934年无锡县监狱的重建为例。无锡县旧监狱位于城内太平巷，15间牢房关了400多名犯人，拥挤不堪。原有监舍以木为栅，因多年失修，破陋圮坏，加之“湫隘地下，杂居气恶，系者多死，不死于法而死于病，非病死之，室使之也”[14]。监狱的重建需耗银五万元，司法部拨半数，地方还要筹一半。在监狱的重建中，政府充分借助了绅商的力量。一是成立新监建筑委员会，推本邑建设局局长张福霖暨地方知名人士陈湛如、程敬堂，筹划改建事宜，确保工程质量与进度，杜绝浪费与以次充好；二是成立募捐委员会，由县款产处主任钱孙卿、商会主席杨翰西、常委蔡兼三主其事，这三位绅商头面人物发挥他们的影响力，地方各界人士暨旅京旅沪绅商都慷慨解囊，募捐所得银二万三千余元。通过转移犯人，腾空房屋，登报招标，竞价承包，在政绅的合作下，仅用四个月的时间，一所钢筋混凝土筑成的新监狱就全部竣工。[15]
推动公共管理的社会化。社会组织、社会力量的壮大为公共管理改革创造了条件，使政府的管理不再纠缠于政府内部机制以及政府和市场的关系，而是引入商会社团等组织积极参与到公共管理改革中来，推动公共管理的社会化。无锡县商会及其领导的同业公会握有强大的经济力量，他们有能力去回报社会，参与各项公益活动，兴办各项公益事业，如拓建城区路桥、创立公立医院等。商会利用它的影响力与组织网络，担当起了公益事业的组织者与发起者的角色，其表现可圈可点。 1946年冬，天寒地冻，一般贫苦无告之平民，饥寒交迫，亟待救济。县商会理事长钱孙卿见此，决定发动全社会的力量搞一次“冬令救济”，帮助这些弱势群体。在同地方各慈善机关分别进行多次商讨沟通后，12月28日下午3时，“假崇安寺恒善堂楼上，召集本邑所在各慈善团体，开座谈会，出席者钱孙卿、沈济之、华仲远、乐伯钧、高涵叔、乔字清、江导山、秦澄侯、赵章吉、许广圻等”。会议伊始，主席钱孙卿就报告冬令救济，急在眉睫，接着与会人员分别发表意见，最终形成决议：
沪锡募款各就可能范围，分别接洽；南北西三区施粥，仍照往年就地募集捐款，分别进行，计北区约米二百石，南西两区约各一百二十石，光复区请中教道义会代理，已自国历十二月十五日开始，拟办两月，约米一百二十石；红十字会及溥仁慈善会，仍照往年，分别募款，办理施衣及发年米，现已募得者，红十字会米三百余石，棉衣二百套，溥仁慈善会米七十余石，棉衣四十五套，恒善堂拟办小本贷款名额为四十，约四百万元，同仁堂约一百五十石；恒善堂临时发平米每名二斗，以一百名为度。会后钱孙卿本人就奔赴上海，动用自身资源，广募善款。[16]
批评政府，要求更好的城市治理
值得指出的是，绅商们的所作所为除维护自身或维护其团体利益外，还有部分是利于地方的长远发展与民众的社会福祉的。1928年2月，从报上得知市行政局将出售崇安寺大雄宝殿前面老棚下朱孙两家茶馆及升泉园老宝华一带市有房屋地基时，北洋时期无锡绅商界的“一哥”，市公所前任正董薛南溟立即给县长兼市行政局局长俞复写了一封公开信：
顷见报载有贵局出卖崇安寺市产，以为补助筑路修桥之费等情，此种主张，弟实未敢赞同，筑路修桥，除市款不足外，尽可由热心公益者捐助兴筑，良以道路桥梁之毁坏，层出不穷，而市产之出卖，恰有尽时，他日市产卖完，则修桥筑路之经费，何所取偿，不特此也，市政常年经费及职员薪工，皆市政租息为活命之源，一旦拍卖尽净，图眼前固可取快一时，维永久恰贻恃无尽之累。又闻崇安寺地价，贵局定价六千，然外界颇有愿以七八千承買，而反遭拒绝者，弃多就少，殊背人情，不审贵局有何用意，如无别情，则此是有人愿以八千元承买，不知贵局肯为公家多挣一分收入否，统希卓裁示复，无任企盼。[17]
正是在薛南溟为首的绅商反对下，俞县长“吃祖宗饭，断子孙路”的卖地生财计划只能胎死腹中。绅商的干政起到了一个好的制衡效果。
1929年，《新无锡》发表了薛明剑一封致无锡县孔县长、公安局包局长的公开信，抗议扰乱社会安定的警察拉夫：
两日来，发现警士拉夫情事，致使社会顿现不安之象。非仅劳工苦力者惊惶失措，不敢出门，即上中市民，亦多被拉而去。此种情形，非特不能见于青天白日之下，在昔军阀执政时代，亦所罕见。况公安队与警察，均为邑民出资所办，所以谋社会安宁，人民幸福。今忽反其道而行之，试问，此后吾民尚愿出费办理此种事情乎？不禁为公安前途担忧也！敬祈严以禁之，以维治安。万一必须夫役时，亦当出之正式招募，免致牵动社会安宁，藉维工商界一线生计。心所为危，不敢缄默，特为请命。[18]
1920年代已在地方社会崭露头角的薛明剑公开批评一县最高行政领导与警察首领，实属难能可贵。
借助商会，协调经济关系
无锡民族资本工商业获得较大发展，商会相应成长壮大，组织走向健全，职能逐步完善，在地方经济和社会生活中发挥举足轻重的作用。它与各地商会相呼应，开展一系列面向企业、振兴商务的活动，基本实现了工商界的区域性整合，成为地方公私社团中首屈一指的领衔社团；又以利益和秩序为基础，与地方政府建立合作关系，在社会转型中促进社会整合。
在行业内部、行业与行业之间和政府与行业之间，相互的利益冲突和矛盾冲突都是不可避免的。为了缓解矛盾，协调矛盾双方相互关系，商会发挥了重要的作用。1929年实施的《工商同业公会法》就依过去的惯例，赋予商会举办会员企业开歇业登记管理、同业议价、包摊税捐、调查统计、代表同业利益与政府交涉、代表资方与劳方谈判等种种职权。在这些职权里，最棘手的就是经济关系的协调。检索商会常会（执委和监委会议）和同业公会会议的主要议程，可以发现其中有相当一部分是协调业内不正当竞争，涉及经营范围、垄断经营、价格、货币比值、税收等方面，这种经济关系的协调，构成地方和区域社会整合的基本一环。在商会与同业公会的内部机构中，协调仲裁机构一直是其最主要的业务部门。例如组织机构相对较为简约的商民协会时期（1927.3—1930.10），仅设3个工作机构，即仲裁、宣传、组织三部。其仲裁部在协调政府与企业（如商船被劫，商请县政府、警察局派兵士随班保护）、行业内部（如新商轮船公司与招商、中华两局竞开锡深航班纠纷）、行业之间（如米豆业与堆栈业关于加收栈租争议）的关系方面，做了大量工作。[19]
1928年底，堆栈业（即仓库业）以成本增加为由，要求提高租金。考虑到历史遗留问题，采取老货老办法，新货新办法，原存于堆栈的货品直到出库日都维持原租金，新存货品则依新租金。对于堆栈业的统一加租，米豆业公所、杂粮公会等团体认为这将导致其成本大幅增加，他们不能接受堆栈业的乱涨价，于是登报通告，认为堆栈业加租无合法依据，否认储业加租委员会的正当性，并组织人员阻止堆栈的营业，双方之间的冲突越来越尖锐化。商会（时称商民协会）受县政府第353号公函的委托，来解决两个行业之间的矛盾。商会最高决策者（时称常务委员，简称常务）钱孙卿亲自出面，于12月17日晚，“邀集储业全体，在（储业主席）蔡（兼三）宅协议，并由钱常务预请米储两业均有关系之唐君保谦，出任调停，经长时间讨论，始经储业全体承认”，依米豆业的要求调低租金的增加部分。调解伊始，堆栈业态度非常强硬，他们以米豆业阻止营业，侵犯了经商自由，不接受调解与降低租金，表示“敝业实属不能屈服”，但结果峰回路转，让步妥协，这中间起最大作用的就是商会与商会的决策者。由于“钱常务委员能秉公不偏，敝业尊重贵会劝解，已开会公决，自动提出最低限度之减让，以维大局”[20]。持续8天的两业冲突终圆满解决，县商会与钱孙卿的影响力再次得到展示。 抗战前，商会的重要职能是经济关系的协调，战后商会加强了这方面的工作，设立调处捐税、劳资、房租纠纷三个专门委员会解决矛盾。
商会的功能，既在于集合工商界最活跃的力量，谋求共同利益的增进，又需要处理市场竞争中的各种矛盾冲突，消除无序和消极因素，保障经济的正常运行。北洋时期的无锡商会在工商管理上权力极大，可以“调查商性、处理破产及商务诉讼、受理成立公司或行号、进行文契债券的公证、发行标准账薄等”[21]。
两染坊发生争执，互控县署，这起经济案件县知事杨梦龄并不受理，而是“照会商会妥为处理”[22]。
近代无锡的城市治理中，无锡工商实业家发挥了重要作用，这一切同当时中央政权的弱势，同地方绅商的强势有很大的关联，中央与地方头轻脚重的政治生态为绅商们介入地方的管理提供了机会，但这一切随着1949年旧政权的灭亡而成为历史。
参考文献
[1]《造就八年份业务统计表》，《锡报》1921年4月1日。
[2]無锡市史志办公室、无锡市图书馆：《民国时期无锡年鉴资料选编》，广陵书社，2009年版，第40页。
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[5]费正清：《剑桥中华民国史》（第二部），上海人民出版社，1992年版，第363页。
[6][7]冯丽蓉等编著：《吴地实业家》，中央编译出版社，1996年版，第45、41-44页。
[8]朱邦华：《无锡民国史话》，《江苏文史资料》第129辑，2000年版，第163页。
[9]《旅沪邑人，允宴陇县长》，《锡报》1935年12月1日，第3版。
[10]魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆，2004年版，第2页。
[11][19]蒋伟新、汤可可：《推挽结构：近代地方商会与政府的关系——以无锡为例》，赵永良：《江南开发论文集》（续编），南海出版公司，2001年版，第503、497页。
[12]《秦县长注重民食》，《新无锡》1928年11月29日，第2版。
[13][15]《无锡概览》，《民国时期无锡年鉴资料选编》，第393、402页。
[14]钱基博：《新建无锡县监狱记》，《民国时期无锡年鉴资料选编》，第403页。
[16]《救灾急于火钱孙卿赴沪募款》，《人报》1946年12月29日。
[17]《薛南溟反对出售市产》，《新无锡》1928年2月19日，第3版。
[18]《新无锡》1929年5月21日。
[20]《储业加租问题解决矣》，《新无锡》1928年12月19日，第3版。
[21]无锡市地方志编纂委员会编：《无锡市志》第3卷，江苏人民出版社，1995年，第2240页。
[22]《染坊争执之八面观》，《无锡日报》1917年4月4日。