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摘 要：大数据时代，公众网络参与公共政策的制定、执行以及监督既是对马克思社会治理思想的创新发展，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。本文对我国四个政府门户网站进行实证分析后发现，尽管意见征集在有效性、便捷性和技术性、广泛性和针对性、时限的规范性和合理性、常态化和回应性等方面尚存不足，但公众网络问政的作用已然显现。未来，应从提高政府网络回应质量、明晰意见征集程序、完善公众网络问政制度、打造公众网络问政新平台等方面着手，进一步提升公众网络问政的有效性、及时性、专业性。
关 键 词：公众网络问政;公共政策;政府门户网站;意见征集
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2021）05-0009-08
收稿日期：2021-01-27
作者简介：王菲菲，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）《长白学刊》编辑部副教授，法学博士，研究方向为民主政治建设、互联网政治。
基金项目：本文系2021年吉林省社科基金马工程项目“我国主流意识形态话语体系構建研究”的阶段性成果。
一、问题的提出
马克思社会治理思想的核心是协调各种社会利益关系，价值目标是实现人民自主治理，体现公平正义，最终目标是实现人的自由全面发展，这为我国实现新时代社会治理创新的转变提供了理论依据。[1]互联网极大拓展了公众参与公共政策制定、修改以及废除的地理边界和能力边界，一定程度上提升了公共治理的效果、水平以及政策的认同度和执行性。尽管公众网络问政已远超马克思所处时代的理论构想，但其与马克思社会治理思想的价值意旨是相同的。大数据时代，公众网络问政的制度日趋规范，平台日益多样化，其在不同层面发挥的作用愈发凸显，从某种意义上说，这正是对马克思社会治理思想的创新发展和实践展现。
目前，我国网络社会治理问题呈现出极端重要性、极其必要性和极度紧迫性，成为迫切需要解决的重大问题。[2]破解发展困境，实现对网络空间的有效治理，既是中国共产党治国理政的重要内容，也是回应网络执政主题的必然选择。2018年4月，习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上发表重要讲话，指出“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。”公众网络问政作为网络治理的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节、组成部分以及题中之义。
党的十八届四中全会在建设法治政府部分提出“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，凸显了公众参与在政府重大决策制定过程中的重要地位和价值。自2019年9月1日起实施的《重大行政决策程序暂行条例》强调把公众参与特别是公众参与的有效性作为一个重要方面，一方面落实了以人民为中心的思想，另一方面体现了政府在重大决策过程中吸取人民的智慧、广泛听取意见、凝聚民众共识的诚意。[3]党的十九届四中全会强调要“坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道”，充分体现了对人民民主权利的保障。网络治理体现了治理模式理念和方式的根本性变化，[4]而公众网络问政作为网络治理的创新方式，是发展中国特色社会主义民主政治的理论回应和现实要求。
二、公众网络问政现状梳理——基于4市政府门户网站的实证分析
目前，各级政府门户网站在“互动回应”板块中均设有“意见征集”栏，体现出政府“坚持以民为本、服务于民”的态度和始终以网络另一端服务对象的实际需求为指向，“用心、走心、真心”的为民办事、为民分忧、为民解困的决心。应当说，“意见征集”栏既是各级政府听取民声的“回音壁”，也是公众参与地方公共事务的重要渠道，其运行情况一定程度上反映了公众网络问政的深度、广度和有效性。笔者以N市、C市、J市和T市政府门户网站中的“意见征集”栏为分析样本，通过比较栏目中的相应数据来分析公众网络问政过程中存在的问题。之所以选择这4个省会级城市主要基于以下考虑：一是分别从东、西、中、东北地区选取省会级城市既能保证不同地区的代表性，又能从地区差异中分析出存在的共性问题。二是中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第47次《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至2020年12月，市级及以下行政单位共有政府网站11862个，占比为82.1%;各行政级别政府网站共开通栏目数量29.8万个，主要包括信息公开、网上办事和政务动态三种类别。在各行政级别政府网站中，市级网站栏目数量最多，达13.7万个，占比为45.8%。鉴于市级网站数量较多，选取该级别的网站进行分析更具实用价值。三是在国务院办公厅电子政务办公室委托国家行政学院电子政务研究中心编制的《省级政府网上政务服务能力调查评估报告（2018）》中将省级政府网上政府服务能力总体排名分为三个层次（第一层次为1-10名，第二层次为11-20名，第三层次为21-32名），笔者从第一层次中随机选出省会级城市N、从第二层次中随机选出省会级城市C、从第三层次中随机选出省会级城市J和T作为样本，对其相关数据进行考察分析所得出的结论更具说服力。
表1比对了4个城市的一些基础数据。就人口数量而言，N市、C市和J市的人口较为接近，T市人口较少;就2017年地区生产总值而言，超过万亿元的有N市和C市;就所在省政府网站数量而言，N市所在省和C市所在省在31个省级行政区中处于第一梯队，T市所在省居中，J市所在省排名靠后;就所在省的省级政府网上政务服务能力而言，N市所在省处于第一层次，C市所在省处于第二层次，J市所在省和T市所在省处于第三层次。 笔者以2014-2018年为数据采集的时间节点，对4个市政府门户网站“意见征集”栏的征集范围及所占比例、公众参与方式及参与时限进行统计整理后发现：一是从表2可以看出，4个市政府门户网站意见征集的数量相差不大（J市略少的原因在于其可公开查询的仅有2017年5月5日至2018年11月6日的意见征集情况），特别是T市的常住人口数量虽较其他3个城市少很多，但意见征集数量却是最多的。从意见征集范围来看，围绕民生领域的意见征集，C市为21个，占比48.8%;N市为16个，占比44%;J市为10个，占比35.7%;T市为8个，占比16.7%。围绕政府建设和发展的意见征集，C市为8个，占比18.6%;N市为5个，占比14%;J市为3个，占比10.7%;T市没有相关的意见征集。二是从表3可以看出，4个市政府门户网站意见征集的参与方式多种多样，既有官方网站、电子邮件等线上征集方式，也有部门电话、传真、书面邮寄等线下征集通道。通常情况下，一份意见征集公告会同时提供2-3种参与方式，便于公众依据自身实际进行选择。N市、J市和T市还提供了政府微博、微信等更加便捷的方式，如T市于2018年8月3日发布的“家风润青城——好家风好家训”意见征集活动，可以通过微信搜索并关注“T市女性”微信公众号，以“#家风润青城#+姓名+联系方式+报送内容”的形式，编辑相关内容直接留言。三是从表4可以看出，4个市政府门户网站的意见征集都规定了时限。笔者划分了7个时限项和无明确规定时间（或时间有误）项进行分类统计，如T市的意见征集时限多集中于5-10天、14-16天、30天左右、2个月，N市81%的意见征集时限为5-10天，C市和J市的意见征集时限则主要集中于5-10天和30天。需要说明的是，在划分时限项之初笔者本未将“无明确规定时间（或时间有误）”作为统计项，但在统计过程中4市或多或少都出现了在意见征集中没有规定具体时限甚至出现错误的情况。为保证数据的精确性，笔者特意添加了此项。
通过以上实证分析可以发现，不同地区的公众网络问政尚存一些短板：一是从有效性来看，4市政府门户网站的意见征集多以征求意见稿（公示）形式出现。也就是说，公众具体参与到哪项公共政策中由当地政府或相关部门决定，且该项公共政策已经基本拟定完成。正如有学者所言：“我国的政策议程设置多从政治权威主导模式出发，倾向强调议题效率而忽视议程设置的民主程序，公众很大程度被排斥在议程设置之外。”[5]这种政府主导下的“有限参与”模式，使得公众网络问政的层次和水平“大打折扣”。二是从意见征集的便捷性和技术性来看，有的意见征集公告需要下载方能看到全文，公众获取信息的过程较为繁琐;有的意见征集公告甚至反复登录多次都无法打开，暴露出政府门户网站建设在技术和管理方面还存在一定的问题。如2018年8月23日，N市政府门户网站发布《N市园林绿化工程建设管理办法》公开征集意见的公告，其征求意见稿并未直接附在公告后，而是添加在附件中，需要下载后才能查看。尽管此次只是基于4市政府门户网站的实证分析，但据笔者了解，这种情况在其他省市政府门户网站也不同程度地存在。三是从意见征集的广泛性和针对性来看，4市政府门户网站“意见征集”栏始终将民生问题作为主要关注点，而在政府建设和发展方面，除C市外，其余3市征集的议题普遍较少。四是从意见征集时限的规范性和合理性来看，一方面，4市政府门户网站的意见征集时限均出现了“无明确规定时间”或“时间有误”的问题，如J市政府门户网站于2018年3月29日发布的“繁荣路南三环桥桥体彩绘方案欢迎市民提建议”公告中没有标注征集意见的起止时间、C市政府门户网站于2015年1月13日发布的《社会急救医疗管理条例（草案·征求意见稿）》截止日期却是2015年1月5日等。其實，“无明确规定时间”的“开放性”非但不能给意见征集带来效应，反倒使公众因其不规范而对意见征集的有效性心生疑虑;而“时间有误”更是给公众网络问政造成了困扰和不便。另一方面，4市政府门户网站意见征集时限设定在1个月内的有119条，占比76.8%。此时限段内的意见征集反馈结果显示，只有个别议题公众参与较多，能达几千人，大部分议题仅有几十位公众参与，甚至更少。可见，意见征集时限并非设定得越短越有效率，应给予公众足够的时间使其能够在充分思考后参与进来。五是从意见征集的常态化和回应性来看，如表5所示，T市、C市、N市和J市政府门户网站最早可查询的意见征集分别发布于2009年、2011年、2016年和2017年，时间跨度如此之大，既有可能存在政府门户网站在升级过程中部分信息被剔除无法查询的情况，亦有可能是意见征集刚刚起步。而且，C市和T市政府门户网站意见征集的最新更新时间分别是2018年9月14日和12月30日，截至2019年2月25日尚未有新的议题进行意见征集，更新较慢。这并非个例，其他省市政府门户网站“意见征集”栏也有类似情况。按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》“作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面的意见，意见采纳情况及理由要以适当形式反馈或者公布”的要求，笔者将政府门户网站“意见征集”栏的结果反馈作为一项重要考察内容。在笔者设定的数据采集时间节点内，C市政府门户网站的意见征集总数为43条，在其“政民互动”板块内的“结果反馈”栏对其中33条的民意征集情况进行了公示，反馈率为76.7%。反馈的内容也较为丰富，包括调查问卷的基本情况、对意见建议的分析等。可见，C市政府对回应公众十分重视，操作较为规范;N市政府门户网站将意见征集与结果反馈杂糅在一个栏目里，对36条意见征集中的6条进行了民意征集情况公示，反馈率为16.7%。这说明N市政府已经开始有意识地通过公示回应公众，但在反馈的规范性以及栏目的设置上还需进一步完善;T市和J市的政府门户网站则没有对意见征集的结果进行反馈，这不仅在一定程度上影响到公众网络问政的主动性和积极性，也有悖于国务院办公厅于2017年5月15日印发的《政府网站发展指引》中“政务网站要建立网民意见建议的审看、处理和反馈等机制，做到件件有落实、事事有回音，更好听民意、汇民智”的要求。
关 键 词：公众网络问政;公共政策;政府门户网站;意见征集
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2021）05-0009-08
收稿日期：2021-01-27
作者简介：王菲菲，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）《长白学刊》编辑部副教授，法学博士，研究方向为民主政治建设、互联网政治。
基金项目：本文系2021年吉林省社科基金马工程项目“我国主流意识形态话语体系構建研究”的阶段性成果。
一、问题的提出
马克思社会治理思想的核心是协调各种社会利益关系，价值目标是实现人民自主治理，体现公平正义，最终目标是实现人的自由全面发展，这为我国实现新时代社会治理创新的转变提供了理论依据。[1]互联网极大拓展了公众参与公共政策制定、修改以及废除的地理边界和能力边界，一定程度上提升了公共治理的效果、水平以及政策的认同度和执行性。尽管公众网络问政已远超马克思所处时代的理论构想，但其与马克思社会治理思想的价值意旨是相同的。大数据时代，公众网络问政的制度日趋规范，平台日益多样化，其在不同层面发挥的作用愈发凸显，从某种意义上说，这正是对马克思社会治理思想的创新发展和实践展现。
目前，我国网络社会治理问题呈现出极端重要性、极其必要性和极度紧迫性，成为迫切需要解决的重大问题。[2]破解发展困境，实现对网络空间的有效治理，既是中国共产党治国理政的重要内容，也是回应网络执政主题的必然选择。2018年4月，习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上发表重要讲话，指出“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。”公众网络问政作为网络治理的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节、组成部分以及题中之义。
党的十八届四中全会在建设法治政府部分提出“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，凸显了公众参与在政府重大决策制定过程中的重要地位和价值。自2019年9月1日起实施的《重大行政决策程序暂行条例》强调把公众参与特别是公众参与的有效性作为一个重要方面，一方面落实了以人民为中心的思想，另一方面体现了政府在重大决策过程中吸取人民的智慧、广泛听取意见、凝聚民众共识的诚意。[3]党的十九届四中全会强调要“坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道”，充分体现了对人民民主权利的保障。网络治理体现了治理模式理念和方式的根本性变化，[4]而公众网络问政作为网络治理的创新方式，是发展中国特色社会主义民主政治的理论回应和现实要求。
二、公众网络问政现状梳理——基于4市政府门户网站的实证分析
目前，各级政府门户网站在“互动回应”板块中均设有“意见征集”栏，体现出政府“坚持以民为本、服务于民”的态度和始终以网络另一端服务对象的实际需求为指向，“用心、走心、真心”的为民办事、为民分忧、为民解困的决心。应当说，“意见征集”栏既是各级政府听取民声的“回音壁”，也是公众参与地方公共事务的重要渠道，其运行情况一定程度上反映了公众网络问政的深度、广度和有效性。笔者以N市、C市、J市和T市政府门户网站中的“意见征集”栏为分析样本，通过比较栏目中的相应数据来分析公众网络问政过程中存在的问题。之所以选择这4个省会级城市主要基于以下考虑：一是分别从东、西、中、东北地区选取省会级城市既能保证不同地区的代表性，又能从地区差异中分析出存在的共性问题。二是中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第47次《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至2020年12月，市级及以下行政单位共有政府网站11862个，占比为82.1%;各行政级别政府网站共开通栏目数量29.8万个，主要包括信息公开、网上办事和政务动态三种类别。在各行政级别政府网站中，市级网站栏目数量最多，达13.7万个，占比为45.8%。鉴于市级网站数量较多，选取该级别的网站进行分析更具实用价值。三是在国务院办公厅电子政务办公室委托国家行政学院电子政务研究中心编制的《省级政府网上政务服务能力调查评估报告（2018）》中将省级政府网上政府服务能力总体排名分为三个层次（第一层次为1-10名，第二层次为11-20名，第三层次为21-32名），笔者从第一层次中随机选出省会级城市N、从第二层次中随机选出省会级城市C、从第三层次中随机选出省会级城市J和T作为样本，对其相关数据进行考察分析所得出的结论更具说服力。
表1比对了4个城市的一些基础数据。就人口数量而言，N市、C市和J市的人口较为接近，T市人口较少;就2017年地区生产总值而言，超过万亿元的有N市和C市;就所在省政府网站数量而言，N市所在省和C市所在省在31个省级行政区中处于第一梯队，T市所在省居中，J市所在省排名靠后;就所在省的省级政府网上政务服务能力而言，N市所在省处于第一层次，C市所在省处于第二层次，J市所在省和T市所在省处于第三层次。 笔者以2014-2018年为数据采集的时间节点，对4个市政府门户网站“意见征集”栏的征集范围及所占比例、公众参与方式及参与时限进行统计整理后发现：一是从表2可以看出，4个市政府门户网站意见征集的数量相差不大（J市略少的原因在于其可公开查询的仅有2017年5月5日至2018年11月6日的意见征集情况），特别是T市的常住人口数量虽较其他3个城市少很多，但意见征集数量却是最多的。从意见征集范围来看，围绕民生领域的意见征集，C市为21个，占比48.8%;N市为16个，占比44%;J市为10个，占比35.7%;T市为8个，占比16.7%。围绕政府建设和发展的意见征集，C市为8个，占比18.6%;N市为5个，占比14%;J市为3个，占比10.7%;T市没有相关的意见征集。二是从表3可以看出，4个市政府门户网站意见征集的参与方式多种多样，既有官方网站、电子邮件等线上征集方式，也有部门电话、传真、书面邮寄等线下征集通道。通常情况下，一份意见征集公告会同时提供2-3种参与方式，便于公众依据自身实际进行选择。N市、J市和T市还提供了政府微博、微信等更加便捷的方式，如T市于2018年8月3日发布的“家风润青城——好家风好家训”意见征集活动，可以通过微信搜索并关注“T市女性”微信公众号，以“#家风润青城#+姓名+联系方式+报送内容”的形式，编辑相关内容直接留言。三是从表4可以看出，4个市政府门户网站的意见征集都规定了时限。笔者划分了7个时限项和无明确规定时间（或时间有误）项进行分类统计，如T市的意见征集时限多集中于5-10天、14-16天、30天左右、2个月，N市81%的意见征集时限为5-10天，C市和J市的意见征集时限则主要集中于5-10天和30天。需要说明的是，在划分时限项之初笔者本未将“无明确规定时间（或时间有误）”作为统计项，但在统计过程中4市或多或少都出现了在意见征集中没有规定具体时限甚至出现错误的情况。为保证数据的精确性，笔者特意添加了此项。
通过以上实证分析可以发现，不同地区的公众网络问政尚存一些短板：一是从有效性来看，4市政府门户网站的意见征集多以征求意见稿（公示）形式出现。也就是说，公众具体参与到哪项公共政策中由当地政府或相关部门决定，且该项公共政策已经基本拟定完成。正如有学者所言：“我国的政策议程设置多从政治权威主导模式出发，倾向强调议题效率而忽视议程设置的民主程序，公众很大程度被排斥在议程设置之外。”[5]这种政府主导下的“有限参与”模式，使得公众网络问政的层次和水平“大打折扣”。二是从意见征集的便捷性和技术性来看，有的意见征集公告需要下载方能看到全文，公众获取信息的过程较为繁琐;有的意见征集公告甚至反复登录多次都无法打开，暴露出政府门户网站建设在技术和管理方面还存在一定的问题。如2018年8月23日，N市政府门户网站发布《N市园林绿化工程建设管理办法》公开征集意见的公告，其征求意见稿并未直接附在公告后，而是添加在附件中，需要下载后才能查看。尽管此次只是基于4市政府门户网站的实证分析，但据笔者了解，这种情况在其他省市政府门户网站也不同程度地存在。三是从意见征集的广泛性和针对性来看，4市政府门户网站“意见征集”栏始终将民生问题作为主要关注点，而在政府建设和发展方面，除C市外，其余3市征集的议题普遍较少。四是从意见征集时限的规范性和合理性来看，一方面，4市政府门户网站的意见征集时限均出现了“无明确规定时间”或“时间有误”的问题，如J市政府门户网站于2018年3月29日发布的“繁荣路南三环桥桥体彩绘方案欢迎市民提建议”公告中没有标注征集意见的起止时间、C市政府门户网站于2015年1月13日发布的《社会急救医疗管理条例（草案·征求意见稿）》截止日期却是2015年1月5日等。其實，“无明确规定时间”的“开放性”非但不能给意见征集带来效应，反倒使公众因其不规范而对意见征集的有效性心生疑虑;而“时间有误”更是给公众网络问政造成了困扰和不便。另一方面，4市政府门户网站意见征集时限设定在1个月内的有119条，占比76.8%。此时限段内的意见征集反馈结果显示，只有个别议题公众参与较多，能达几千人，大部分议题仅有几十位公众参与，甚至更少。可见，意见征集时限并非设定得越短越有效率，应给予公众足够的时间使其能够在充分思考后参与进来。五是从意见征集的常态化和回应性来看，如表5所示，T市、C市、N市和J市政府门户网站最早可查询的意见征集分别发布于2009年、2011年、2016年和2017年，时间跨度如此之大，既有可能存在政府门户网站在升级过程中部分信息被剔除无法查询的情况，亦有可能是意见征集刚刚起步。而且，C市和T市政府门户网站意见征集的最新更新时间分别是2018年9月14日和12月30日，截至2019年2月25日尚未有新的议题进行意见征集，更新较慢。这并非个例，其他省市政府门户网站“意见征集”栏也有类似情况。按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》“作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面的意见，意见采纳情况及理由要以适当形式反馈或者公布”的要求，笔者将政府门户网站“意见征集”栏的结果反馈作为一项重要考察内容。在笔者设定的数据采集时间节点内，C市政府门户网站的意见征集总数为43条，在其“政民互动”板块内的“结果反馈”栏对其中33条的民意征集情况进行了公示，反馈率为76.7%。反馈的内容也较为丰富，包括调查问卷的基本情况、对意见建议的分析等。可见，C市政府对回应公众十分重视，操作较为规范;N市政府门户网站将意见征集与结果反馈杂糅在一个栏目里，对36条意见征集中的6条进行了民意征集情况公示，反馈率为16.7%。这说明N市政府已经开始有意识地通过公示回应公众，但在反馈的规范性以及栏目的设置上还需进一步完善;T市和J市的政府门户网站则没有对意见征集的结果进行反馈，这不仅在一定程度上影响到公众网络问政的主动性和积极性，也有悖于国务院办公厅于2017年5月15日印发的《政府网站发展指引》中“政务网站要建立网民意见建议的审看、处理和反馈等机制，做到件件有落实、事事有回音，更好听民意、汇民智”的要求。