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[摘要]创新社会管理如果从国家与社会关系的视角来看，则是对国家与社会关系认识的转变，改革开放之前我国崇尚的是国家主义，国家垄断所有资源，政府管理所有社会事务，社会没有自主的空间。为此，我国在基层社会逐步建立了以“单位制”为主要特征的社会管理体制。在新的形势下的当代中国，社会管理创新必须坚持政府与社会两手抓、两手都要硬的原则。这是基于国家与社会关系的视角，以国家与社会既相互需要、相互作用又相互制约为理论依据，唯有如此，才能建立有中国特色的社会管理体系。
[基金项目]江苏省社科基金项目（编号：12Shb0031）“江苏社会管理创新体系研究”和校重大招标课题“推进管理重心下移与江苏社会管理创新研究”的中间成果。
自从我们党的十六届四中全会开始重视社会管理创新问题以来，创新社会管理已经成为实现国家长治久安与民生幸福安康的重大战略，并已经成为一个重大的理论课题。本文拟从国家与社会关系的视角对社会管理创新问题进行初步探讨。
一
在人类的历史长河中，自从有了社会就有关于社会的管理问题。西方社会学家们始终围绕“社会秩序何以可能” 展开了艰难的理论探索，形成了一系列理论，国家与社会关系理论就是其中一个重要理论。国家与社会关系理论在不同的历史时期，产生了众多闪光的理论流派，近代西方社会产生了以霍布斯、黑格尔为代表的国家取向理论和以洛克、亚当·斯密和托克维尔为代表的社会取向理论。当代国家与社会关系理论则更加丰富，主要涵盖了自由主义、社群主义和共和主义理论。
（一）国家与社会关系理论中的“国家取向”
国家与社会关系理论的国家取向的主要理论流派是国家主义。国家主义是近代兴起的关于国家主权、国家利益与国家安全问题的一种政治社会学说。其价值的归依是国家。现代意义的国家观念，即把国家视为一种抽象的公共权力的观念在文艺复兴时期就已经开始萌芽。马基雅维利将国家利益看作是政府行为合法性的源泉；君主可以为了国家的利益而不惜使用任何手段；手段要为目的服务，目的可以说明手段的正当性，而国家可以依据“国家理由”行事。[2]
英国政治学家霍布斯比较全面系统地阐述了他的国家主义理论。他在《利维坦》中给国家下了一个定义：“如此联合在一个人格里的人群就叫做‘国家’。这个人群就是国家的本质，他是一个人格，一大群人通过相互约定使他们自己每一个都成为这个人格的一切行动的主人，为的是当他认为适时的时候，可以使用他们大家的力量和工具来谋求他们的和平和公共的防御。”霍布斯指出，人们在订立契约时让渡了全部权利，而主权者却没有参加契约，因而后者不受契约的约束，其权力是绝对的、至高的、无限的。但是，主权者的权力也是有底限的——为权利让渡者保留保卫自己生命而抵抗他人侵害的权利。霍布斯的国家主义思想虽然坚持个人权利是国家权力的基础，但当个人权利与国家权力发生对立时，他却倾向于国家权力。他所追求的俨然是国家的安全。但是在当时，与还处在萌芽状态下的社会相比，人们发现，透过国家权力运作的大幕可以发现一个“无限国家”的黑影，这一黑影牢牢笼罩在脆弱的社会之上。按霍布斯的理论，社会确实能够受到国家的保护，但事实上除了那些国家承诺的、几乎不可能实现的所谓的自由之外，社会更多受到的是国家权力的支配、侵扰、渗透和控制。霍布斯使国家拥有了保护与支配社会的角色与使命，同时国家也就拥有了相对于社会的绝对优势，从而开创了西方国家与社会关系理论的一个价值取向，即国家主义价值取向，这种取向深深地影响了后世。
在霍布斯之后，德国哲学家黑格尔用更加开放的视野将社会看作历史的产物，展开了他的国家理论。黑格尔认为，国家是人类的第二种道德组织形式。由于社会是以个人私利为根基的，因此社会中充斥着无休止的冲突与斗争。黑格尔认为，社会的这种天然缺陷只能通过国家才能克服。在他看来，国家不仅代表了一种更广泛的公共利益，同时还能保证个人和其他社会组织的特殊利益。因此，黑格尔指出，不仅不应该将国家置于社会的对立面，还要使国家控制社会。黑格尔的国家观把国家路线发展到了极致，以更理论化的言语表达了对国家的崇拜。这种国家理论视野下的国家本身是人类社会发展的目标，个人和社会都是为了国家而存在的。
（二） 国家与社会关系理论中的“社会取向”
近代西方思想家沿着社会取向展开国家与社会关系的阐释，社会路线是非常重要的理论路径。这种理论视角对国家持消极态度，通过社会契约论来倡导社会的先在性，同时又试图通过论述社会在经济领域存在的合法性来证明社会的外在性。这一理论视角的主要代表是近代大思想家洛克、亚当·斯密等。英国思想家洛克认为，国家之前是人类的无政府的自然状态，所有生活在自然状态下的人，都占有因自然法而产生的自然权利。因人们滥用自然权利，而使人们的生命及财产得不到保障。为了摆脱这种自然状态，人们慢慢地经过明示或暗示的同意，订立一种契约以建立足以保障自然权利的国家和政府，这样，人类由自然状态进入社会状态。[1]显然，社会是先于国家而存在的，国家只有工具身份。以契约建立的国家，任务是遵守自然法，保护公民的生命、财产和自由；如果统治者违背契约，人民有权推翻政府，由此得出主权在民的结论。他主张，国家基于契约委托所产生的立法权与司法权要对社会负责，国家应采用分权制。
随后阐发相似观点的是英国经济学家亚当·斯密，他在《国富论》中主张自由放任的经济政策，反对国家干预经济，并通过“看不见的手”的理论论述了独立的、不受國家权力侵犯的经济领域存在的合理性，为“社会外在于国家”的思路注入了实质内容。
值得一提的是，与黑格尔提出国家路线的极端理论相似，社会路线的极端理论是无政府主义思潮。无政府主义在国家与社会关系中，主张立即取消国家和政府，建立没有任何政治权威的、绝对自由的社会。近代第一个提出无政府主义思想的是英国的戈德温。此后德国的施蒂纳、法国的蒲鲁东、俄国的巴枯宁及克鲁泡特金等学者，也相继提出过各种无政府主义主张，其中影响较大的是蒲鲁东。总起来看，无政府主义者抨击资本主义的各种弊病，认为这些弊病的产生是由于国家和政府的存在。他们认为，政府是一种强制力量，会造成人们的屈从，而屈从是产生一切邪恶的根源。人们只应该受自己意志的支配。因此，必须立即废除一切国家，建立一个以个人自由联合为基础的、以小生产者为主体的、不设立国家政府的绝对自由社会。 20世纪以来的当代国家与社会关系理论，归纳来看，主要是从以往“强国家—弱社会”的理论观念，转向以培育和加强“社会”为主要出发点，逐渐形成了做大做强“社会”，限制国家权力，从而逐渐形成一种良性均衡的“国家—社会”的理论走向。围绕这一走向，产生了自由主义、社群主义和新共和主义理论。
其一，自由主义。与近代国家取向和社会取向不同，自由主义在取向上则走在了前两者的中间。由于自由主义从近代一直发展到今天，我们无法把自由主义的古典理论与当代理论割裂，我们将自由主义放在当代国家与社会关系理论中集中呈现，以展现这一理论的完整逻辑与理论脉络。
自由主义作为近代的意识形态，出现于十七世纪。通常而言，当人们追溯自由主义的历史时，一般都以十七世纪英国革命为起点，特别是以约翰·洛克作为第一个真正具备自由主义特征的思想家。但是，自由主义作为一个名词起源是比较晚。现在比较通行的看法是，“自由主义”这一称号到十九世纪才第一次被用来称为一种政治运动。自由主义是现代西方社会的主流思想和倾向，是西方社会的一面思想旗帜。自由主义是一种基本的政治信念和社会运动，也是一种社会体制构建和政策取向。它把自由当作政府的基本方法和政策，把自由看作是社会的组织原则，把自由看作个人与社区的生活方式。其内容是丰富多彩的，其价值诉求也是多元主义的。
其二，社群主义。社群主义是20世纪80年代后产生的当代最有影响的西方政治思潮之一。社群主义的哲学基础是新集体主义。这种理论在国家与社会关系理论发展中是一种新的国家取向，其主要代表有桑德尔、麦金太尔和沃尔策。社群主义是在对以罗尔斯为代表的新自由主义的批判中逐渐产生理论的。社群主义者认为，自我不能优先于目的和价值，而是目的和价值优先于自我并规定自我。因此，正义就不是优先于善，而是善优先于正义。正义原则是用以规范个人平等选择的权利的，它属于权利的范畴。所以，善优先于正义，也就是善优先于权利。这是社群主义者从社群优先于自我和个人这一立场出发所得出的重要结论。
社群主义倡导集体权利，这里所说的集体就是社群。在他们看来，集体都是由个体构成的，离开个人的权利就没有集体的权利，而实现了个人权利，集体成员的权利也就得到实现。社群主义者承认个体的权利，同时也强调集体权利的存在。社群是一个有机的整体，它不但具有共同的文化和传统，而且也具有一致的认同和情感。这样的社群本身就具备了某种生命有机体的性质，从而也就具备了作为权利主体所要求的基本条件。国家是最重要的政治社群。社群主义认为国家不能中立，要为了“社群的共同的善”这一价值倾斜，而公民对国家事务的积极参与是实现自我的重要途径。可以这样认为，社群主义是一种“强国家”的社会政治理念。
其三，新共和主义——第三条道路。在新自由主义与社群主义针锋相对论辩的同时，国家与社会关系理论中又产生了一种新共和主义理论，被形象地称为第三条道路。在国家与社会关系上，新共和主义所倡导的政体是一种混合均衡政体，并且认为这种政体才是人类所能构建的政体中最好的政体，是一种强调平等、政治参与和公共精神的政治模式，它不同于以个人取向为特征的自由主义和包含着威权政策的社群主义。新共和主义认为，自由的国家先于自由的个人而存在。对国家自由优先性的強调，充分肯定了个人自由与国家政体之间的逻辑联系，这就是说，离开自由的国家，自由的个人便无从说起。自由的国家是个人自由得以展现的公共空间。[1]
二
新中国建立以后，在国家与社会关系的认识上，我们崇尚的是国家主义。国家垄断所有资源，政府管理所有社会事务，社会没有自主的空间。为了使政府能够包办一切、成为全能型政府，我国在基层社会逐步建立了以“单位制”为主要特征的社会管理体制。狭义的单位仅指城市中机关、企业、事业单位等三种形式：机关单位包括党的系统，工会、妇联、共青团等群团系统及政府系统的各级机关；企业单位包括国营企业和城市集体所有制企业；事业单位包括以非物质产品为产出物的教育、科技、文化、卫生等组织。[2]而广义的单位除了城市中的机关、企业、事业单位以外，还包括农村中政经社合一、工农商学兵齐全的人民公社。在这里我们探讨的是广义的单位。这一社会管理体制可以称之为以单位制为基础的政府包办型社会管理体制。
（一）产生的原因
以单位制为基础的政府包办型社会管理体制是新中国成立后实现社会管理目标要求的产物，单位是适应计划经济体制、全能型政府需要而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会（文化）三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。国家通过单位这一组织形式管理职工，从而实现了对全体社会成员的控制和整合，达到了稳定社会和巩固政权的目的。这一体制产生的原因主要有：
首先是经验的惯性。中国共产党在实现“以农村包围城市”、夺取全国政权之后，面对如何将广大的人民群众组织起来进行社会主义建设的问题，党只有从自己过去的军事组织经验中去寻找。在战争年代，党及其领导下的军队形成了一套特殊的管理体制，即“公家人”管理，对以中共党员为核心的公职人员，包括党群团体、军队、政治机构和公营企事业中的成员，一律实行供给制，范围扩展到衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各个方面，依照个人职务和资历定出不同等级的供给标准。这套管理体制使党和军队保持了强大的战斗力，取得了全国斗争的胜利。新中国成立后，虽然将实行多年的供给制逐步改成了工资制，但“公家人”管理模式却通过单位制度得到了延续。不仅如此，在1958年“大跃进”时期，还将这一社会管理形式推广至全国：在城市，通过政府下属的街道办事处和居民委员会，将机关、企业、事业单位以外的零散居民组织起来；[3]在农村掀起人民公社运动，将所有的农村居民都纳入集生产、交换、分配和人民生活福利为一体的新型社会组织——人民公社之内。
其次是现实的压力。新中国成立后，中国共产党面临着一个从晚清时期开始整个中国政治解体与社会解组相结合的“总体性危机”。一方面，晚清之后，中国陷入外强入侵与军阀混战连绵不绝的混乱境地，中央政权日渐式微，现代化的步伐步履维艰；另一方面，传统的社会秩序遭到破坏，整个社会陷入前所未有的混乱局面，民众处于“一袋马铃薯”（马克思语）或“一盘散沙”（孙中山语）的状态，既不能得到整合，更遑论凝聚和团结起来。要结束混乱状态，恢复社会秩序，使中国经济、政治的发展步入正常轨道，首要的工作就是将全社会组织起来，构筑有效的组织体系，因而以单位制为基础的政府包办型社会管理体制就成为当时选择的最佳方式。 再次是理想的要求。经过百年的屈辱和战乱，新生的中国满目疮痍，资源稀缺，人口又众多。但是，为了急切证明社会主义的优越性，早日进入共产主义的理想社会，执政党和人民政府背负着沉重的赶超压力。因此，全国自上而下要“一盘棋”，要尽快摆脱贫穷落后的局面，要在尽可能短的时间内建立独立自主的工业化体系，要实现快速发展，要赶上并超过发达国家的水平。在当时，这既是党和政府的迫切要求，也是广大人民群众的美好愿望。而要实现这一理想，就必须要有强有力的社会动员机制和资源配置机制，将全国庞大的人口和有限的资源集中起来，用于国家最重要的目标任务。所以，选择了以单位制为基础的政府包办型社会管理体制就是理所当然的了。
（二）存在的问题及后果
以单位制为基础的政府包办型社会管理体制在发挥历史所赋予的作用的过程中，也不可避免地产生了一系列后果，这些后果可以被概括为两个方面：一是就整个社会而言，形成了“总体性社会”；二是就社会的个体而言，产生了依赖性人格。
孙立平等人指出，1949年以后大陆建立起的是一个“总体性社会”，即一种结构分化程度很低的社会[1]。在这种社会中，国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠，国家政权对社会实行全面的控制。而总体性社会的形成，是通过单位制这个组织中介而实现的。具体地说，首先，借助严密的单位组织系统，国家的动员能力极强，可以动员全国的人力物力财力资源，以达到某一特定的经济建设和国家发展的目标。其次，由于单位制的高度组织化，社会结构由过去的“国家—民间精英—民众”这种三层结构变成了现在的“国家—单位—民众”这种新的三层结构，国家可以通过单位将各种讯息迅速传达到民众手中，但民众却没有有效的形式实现自下而上的沟通和相互之间的沟通，社会秩序完全依赖国家控制的力度。再次，以单位制为基礎的政府包办型社会管理体制使得全部社会生活呈现出政治化、行政化趋向，社会的各个子系统缺乏独立运作的条件。由以单位制为基础的政府包办型社会管理体制而促成的总体性社会，克服了旧中国“一盘散沙”式的总体性危机，但随着中国社会转型的到来，以单位制为基础的政府包办型社会管理体制的弊端逐步暴露出来，总体性社会也走到了尽头。
以单位制为基础的政府包办型社会管理体制通过资源垄断和空间封闭，实现了单位成员对单位的高度依附，造就了单位成员的依赖性人格。首先，在以单位制为基础的政府包办型社会管理体制下，国家控制的资源都通过单位来调配。对于单位成员来说，单位是生活福利的唯一来源，不仅工资收入来自于单位，而且诸如住房、副食品补贴、退休金、救济金、医疗保障等等都来自于单位。由于体制外没有自由流动的资源，单位成员一旦离开了单位，就等于失去了一切。单位不仅控制着经济资源，还掌握着政治资源、文化资源、社会资源。例如，单位控制着转正、提干、入党、出国进修等机会；单位是个人社会地位和身份合法性的界定者，没有单位出具的证明，就不能登记结婚或申请离婚，就不能外出旅行，就不能购买飞机票乃至投宿住店；单位还负责解决职工及其子女的就业问题等。其次，以单位制为基础的政府包办型社会管理体制还限制了其成员的生活空间。一方面，单位通过提供各种福利设施，如学校、医院、食堂、浴室等，满足单位成员的基本生活需求。有的大单位还有专门的单位大院，单位人员朝夕相处、生活在一起。这种单位内部的自足性，大大降低了人们在单位之外进行交往的可能性。另一方面，单位成员更没有自由流动的空间，单位将每个成员牢牢地固定在每一个工作岗位上，“能进不能出，能上不能下”，调动工作是非常困难的，整个社会流动是少之又少，因而每个单位成员的生活空间都是相对稳定和封闭的。总起来说，以单位制为基础的政府包办型社会管理体制通过垄断政治、经济、文化、社会资源，形成了对单位成员的支配关系；通过严格控制单位成员的社会自由流动，造成了单位成员空间的封闭。没有自由流动的资源，缺乏自由流动的空间，单位成员只有全面依附单位和政府，最终造就了依赖性的人格。
三
改革开放以来，中国社会发生了剧烈的变迁，在从传统封闭的农耕社会向现代的开放的工业社会转型的过程中，我国的所有制结构出现了变化，社会流动越来越频繁，尤其是社会主义市场经济体制的确立，取代了高度集中的计划经济体制，这些都使得以单位制为基础的政府包办型社会管理体制失去了生存的土壤，不得不进行创新。其主要动因有：
（一）所有制结构的变动
改革以前，我国单一的公有制经济确保了把所有的职工都纳入“单位制”之中。改革以后，这种单一的所有制结构被逐步打破：党和政府从一开始承认非公有经济是社会主义经济的补充，起着拾遗补缺的作用；继而鼓励非公有经济和公有经济并存发展；再到支持非公有经济与公有经济进行公平竞争；最后承认非公有经济是社会主义经济的重要组成部分，公有经济本身的实现形式也是多样的，从而积极推动国有经济和集体经济企业实行改制。1997年，党的十五大报告指出：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的基本经济制度，非公有制经济是社会主义经济的重要组成部分”，“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。[1]非公有制经济的发展，公有制经济形式的多样化，都使得原先体制之外出现了社会自由流动的资源，单位不再能全面控制其成员了。
（二）市场经济的发展
高度集中的计划经济体制强调指令性计划，管理经济和社会的手段主要是行政手段，使企事业单位成了政府的工具和附庸。1992年，党的十四大明确“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。目前，我国已经进入全面建设和完善社会主义市场经济的新阶段。市场经济强调市场规律、效率至上。市场经济体制的实行，带来了国有企业以及政府机关、事业单位的全面改革。国有企业普遍建立起现代企业制度，按照市场规律办事，努力提高市场竞争力；政府机关、事业单位纷纷改革管理体制，提高工作效率，实现“政企分开”、“政社分开”，以及“事社分离”。从计划经济体制到社会主义市场经济体制的过渡，使以单位制为基础的政府包办型社会管理体制的运行基础不复存在。 （三）社会流动的加剧
改革开放以前，我国社会是对内“关闭”、对外“闭关”；改革开放以后，则是对内“放开”、对外“开放”。所谓对内“放开”，就是指随着流通体制、劳动人事、社会保障、户籍等制度的改革，我国社会出现了前所未有的自由活动空间。在城乡之间，原来附着于土地上的农民大量流入城市，出现了全国规模的“民工潮”，僵硬的城乡二元格局出现了松动。在单位之间，职员的流动已司空见惯，出现了大量国有企业职工流入外资企业，大量内陆省份人才如教师、科技人员、管理人员等流入沿海城市，单位几乎不再有任何措施可以严格限制人员的流动。正因为如此，以单位制为基础的政府包办型社会管理体制不得不走入历史，必须创新社会管理，这已形成共识。现在的关键问题是如何创新社会管理，这在学术界有不同的见解和观点。笔者基于国家与社会关系的视角，以国家与社会既相互需要、相互作用又相互制约为理论依据，认为在当代中国，社会管理创新必须坚持政府与社会两手抓、两手都要硬的原则。
社会管理创新要坚持政府与社会两手抓、两手都要硬的原则，首先要充分发挥政府这只手的作用，这是由中国特色社会主义所决定的。当然，强调政府在当代中国社会管理中的重要作用，并不是要走老路，重新成为全能型政府，而是要求政府适应我国改革发展的要求，切实转变政府职能，准确定位，加快有限责任政府、服务政府、效能政府、法治政府建设。 要按照服务政府的要求，准确把握经济社会形势发展需要，不断调整和完善政府职能定位，在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。坚持以人为本，在服务中实施管理、在管理中体现服务，促进社会管理和公共服务有机结合，通过强化公共服务来达到加强社会管理的实效。健全社会政策体系，将社会政策作为政府管理社会的基本措施，正确处理社会政策的稳定性、连续性、灵活性和适用性的关系。完善公共财政体制，优化财政支出结构，改变目前政府投資偏重于经济建设而对社会事业偏少的格局，将更多的财政资金投向社会管理和公共服务领域，为社会管理和公共服务建立可持续的财政支持体系。完善政府决策机制，健全科学民主决策程序，特别是对事关群众切身利益的重大决策，要建立社会风险评估预警机制，确保决策的合法性、合理性、可行性和安全性，防止因决策不当引发社会矛盾。
除了上述政府这只手外，还要充分发挥社会这只手的作用。这需做两方面工作：
其一，加快基层社区的发展。要深化社区管理体制改革，加快建立健全新型社区管理和服务体制，完善社区服务功能；完善居（村）民自治，发挥驻社区单位、社区民间组织、物业管理机构、专业合作经济组织在社区中的积极作用，提高城乡基层社区自治组织自我服务、自我教育、自我监督能力；充分发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
其二，加快社会组织的发展。要鼓励和支持各种类型社会组织的发展，创造条件使社会组织参与社会管理和公共服务，把通过社会组织可以解决好的、不必由政府承担的事项交给社会组织，充分发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。运用财政金融手段调节和引导社会组织活动，通过税收优惠和减免税鼓励社会组织开展社会管理与公共服务。坚持以社会需求为导向，通过项目购买、项目补贴、项目奖励等方式，发挥社会建设专项资金引导作用，支持社会组织参与社会建设和社会管理。坚持培育发展和管理监督并重，分类管理、区别对待，突出重点、动态管控，规范社会组织运行过程，充分发挥枢纽型社会组织的桥梁纽带、发展龙头、服务平台作用，推进社会组织健康有序发展。加大社会组织人才建设力度，规范社会组织工作人员行为，引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度，增强社会组织管理社会、服务社会的能力。
总之，在创新社会管理中我们要坚持政府与社会两手抓、两手都要硬的原则，建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会共治力量互动的社会管理网络。唯有如此，才能形成新的具有中国特色的社会管理体系。
[基金项目]江苏省社科基金项目（编号：12Shb0031）“江苏社会管理创新体系研究”和校重大招标课题“推进管理重心下移与江苏社会管理创新研究”的中间成果。
自从我们党的十六届四中全会开始重视社会管理创新问题以来，创新社会管理已经成为实现国家长治久安与民生幸福安康的重大战略，并已经成为一个重大的理论课题。本文拟从国家与社会关系的视角对社会管理创新问题进行初步探讨。
一
在人类的历史长河中，自从有了社会就有关于社会的管理问题。西方社会学家们始终围绕“社会秩序何以可能” 展开了艰难的理论探索，形成了一系列理论，国家与社会关系理论就是其中一个重要理论。国家与社会关系理论在不同的历史时期，产生了众多闪光的理论流派，近代西方社会产生了以霍布斯、黑格尔为代表的国家取向理论和以洛克、亚当·斯密和托克维尔为代表的社会取向理论。当代国家与社会关系理论则更加丰富，主要涵盖了自由主义、社群主义和共和主义理论。
（一）国家与社会关系理论中的“国家取向”
国家与社会关系理论的国家取向的主要理论流派是国家主义。国家主义是近代兴起的关于国家主权、国家利益与国家安全问题的一种政治社会学说。其价值的归依是国家。现代意义的国家观念，即把国家视为一种抽象的公共权力的观念在文艺复兴时期就已经开始萌芽。马基雅维利将国家利益看作是政府行为合法性的源泉；君主可以为了国家的利益而不惜使用任何手段；手段要为目的服务，目的可以说明手段的正当性，而国家可以依据“国家理由”行事。[2]
英国政治学家霍布斯比较全面系统地阐述了他的国家主义理论。他在《利维坦》中给国家下了一个定义：“如此联合在一个人格里的人群就叫做‘国家’。这个人群就是国家的本质，他是一个人格，一大群人通过相互约定使他们自己每一个都成为这个人格的一切行动的主人，为的是当他认为适时的时候，可以使用他们大家的力量和工具来谋求他们的和平和公共的防御。”霍布斯指出，人们在订立契约时让渡了全部权利，而主权者却没有参加契约，因而后者不受契约的约束，其权力是绝对的、至高的、无限的。但是，主权者的权力也是有底限的——为权利让渡者保留保卫自己生命而抵抗他人侵害的权利。霍布斯的国家主义思想虽然坚持个人权利是国家权力的基础，但当个人权利与国家权力发生对立时，他却倾向于国家权力。他所追求的俨然是国家的安全。但是在当时，与还处在萌芽状态下的社会相比，人们发现，透过国家权力运作的大幕可以发现一个“无限国家”的黑影，这一黑影牢牢笼罩在脆弱的社会之上。按霍布斯的理论，社会确实能够受到国家的保护，但事实上除了那些国家承诺的、几乎不可能实现的所谓的自由之外，社会更多受到的是国家权力的支配、侵扰、渗透和控制。霍布斯使国家拥有了保护与支配社会的角色与使命，同时国家也就拥有了相对于社会的绝对优势，从而开创了西方国家与社会关系理论的一个价值取向，即国家主义价值取向，这种取向深深地影响了后世。
在霍布斯之后，德国哲学家黑格尔用更加开放的视野将社会看作历史的产物，展开了他的国家理论。黑格尔认为，国家是人类的第二种道德组织形式。由于社会是以个人私利为根基的，因此社会中充斥着无休止的冲突与斗争。黑格尔认为，社会的这种天然缺陷只能通过国家才能克服。在他看来，国家不仅代表了一种更广泛的公共利益，同时还能保证个人和其他社会组织的特殊利益。因此，黑格尔指出，不仅不应该将国家置于社会的对立面，还要使国家控制社会。黑格尔的国家观把国家路线发展到了极致，以更理论化的言语表达了对国家的崇拜。这种国家理论视野下的国家本身是人类社会发展的目标，个人和社会都是为了国家而存在的。
（二） 国家与社会关系理论中的“社会取向”
近代西方思想家沿着社会取向展开国家与社会关系的阐释，社会路线是非常重要的理论路径。这种理论视角对国家持消极态度，通过社会契约论来倡导社会的先在性，同时又试图通过论述社会在经济领域存在的合法性来证明社会的外在性。这一理论视角的主要代表是近代大思想家洛克、亚当·斯密等。英国思想家洛克认为，国家之前是人类的无政府的自然状态，所有生活在自然状态下的人，都占有因自然法而产生的自然权利。因人们滥用自然权利，而使人们的生命及财产得不到保障。为了摆脱这种自然状态，人们慢慢地经过明示或暗示的同意，订立一种契约以建立足以保障自然权利的国家和政府，这样，人类由自然状态进入社会状态。[1]显然，社会是先于国家而存在的，国家只有工具身份。以契约建立的国家，任务是遵守自然法，保护公民的生命、财产和自由；如果统治者违背契约，人民有权推翻政府，由此得出主权在民的结论。他主张，国家基于契约委托所产生的立法权与司法权要对社会负责，国家应采用分权制。
随后阐发相似观点的是英国经济学家亚当·斯密，他在《国富论》中主张自由放任的经济政策，反对国家干预经济，并通过“看不见的手”的理论论述了独立的、不受國家权力侵犯的经济领域存在的合理性，为“社会外在于国家”的思路注入了实质内容。
值得一提的是，与黑格尔提出国家路线的极端理论相似，社会路线的极端理论是无政府主义思潮。无政府主义在国家与社会关系中，主张立即取消国家和政府，建立没有任何政治权威的、绝对自由的社会。近代第一个提出无政府主义思想的是英国的戈德温。此后德国的施蒂纳、法国的蒲鲁东、俄国的巴枯宁及克鲁泡特金等学者，也相继提出过各种无政府主义主张，其中影响较大的是蒲鲁东。总起来看，无政府主义者抨击资本主义的各种弊病，认为这些弊病的产生是由于国家和政府的存在。他们认为，政府是一种强制力量，会造成人们的屈从，而屈从是产生一切邪恶的根源。人们只应该受自己意志的支配。因此，必须立即废除一切国家，建立一个以个人自由联合为基础的、以小生产者为主体的、不设立国家政府的绝对自由社会。 20世纪以来的当代国家与社会关系理论，归纳来看，主要是从以往“强国家—弱社会”的理论观念，转向以培育和加强“社会”为主要出发点，逐渐形成了做大做强“社会”，限制国家权力，从而逐渐形成一种良性均衡的“国家—社会”的理论走向。围绕这一走向，产生了自由主义、社群主义和新共和主义理论。
其一，自由主义。与近代国家取向和社会取向不同，自由主义在取向上则走在了前两者的中间。由于自由主义从近代一直发展到今天，我们无法把自由主义的古典理论与当代理论割裂，我们将自由主义放在当代国家与社会关系理论中集中呈现，以展现这一理论的完整逻辑与理论脉络。
自由主义作为近代的意识形态，出现于十七世纪。通常而言，当人们追溯自由主义的历史时，一般都以十七世纪英国革命为起点，特别是以约翰·洛克作为第一个真正具备自由主义特征的思想家。但是，自由主义作为一个名词起源是比较晚。现在比较通行的看法是，“自由主义”这一称号到十九世纪才第一次被用来称为一种政治运动。自由主义是现代西方社会的主流思想和倾向，是西方社会的一面思想旗帜。自由主义是一种基本的政治信念和社会运动，也是一种社会体制构建和政策取向。它把自由当作政府的基本方法和政策，把自由看作是社会的组织原则，把自由看作个人与社区的生活方式。其内容是丰富多彩的，其价值诉求也是多元主义的。
其二，社群主义。社群主义是20世纪80年代后产生的当代最有影响的西方政治思潮之一。社群主义的哲学基础是新集体主义。这种理论在国家与社会关系理论发展中是一种新的国家取向，其主要代表有桑德尔、麦金太尔和沃尔策。社群主义是在对以罗尔斯为代表的新自由主义的批判中逐渐产生理论的。社群主义者认为，自我不能优先于目的和价值，而是目的和价值优先于自我并规定自我。因此，正义就不是优先于善，而是善优先于正义。正义原则是用以规范个人平等选择的权利的，它属于权利的范畴。所以，善优先于正义，也就是善优先于权利。这是社群主义者从社群优先于自我和个人这一立场出发所得出的重要结论。
社群主义倡导集体权利，这里所说的集体就是社群。在他们看来，集体都是由个体构成的，离开个人的权利就没有集体的权利，而实现了个人权利，集体成员的权利也就得到实现。社群主义者承认个体的权利，同时也强调集体权利的存在。社群是一个有机的整体，它不但具有共同的文化和传统，而且也具有一致的认同和情感。这样的社群本身就具备了某种生命有机体的性质，从而也就具备了作为权利主体所要求的基本条件。国家是最重要的政治社群。社群主义认为国家不能中立，要为了“社群的共同的善”这一价值倾斜，而公民对国家事务的积极参与是实现自我的重要途径。可以这样认为，社群主义是一种“强国家”的社会政治理念。
其三，新共和主义——第三条道路。在新自由主义与社群主义针锋相对论辩的同时，国家与社会关系理论中又产生了一种新共和主义理论，被形象地称为第三条道路。在国家与社会关系上，新共和主义所倡导的政体是一种混合均衡政体，并且认为这种政体才是人类所能构建的政体中最好的政体，是一种强调平等、政治参与和公共精神的政治模式，它不同于以个人取向为特征的自由主义和包含着威权政策的社群主义。新共和主义认为，自由的国家先于自由的个人而存在。对国家自由优先性的強调，充分肯定了个人自由与国家政体之间的逻辑联系，这就是说，离开自由的国家，自由的个人便无从说起。自由的国家是个人自由得以展现的公共空间。[1]
二
新中国建立以后，在国家与社会关系的认识上，我们崇尚的是国家主义。国家垄断所有资源，政府管理所有社会事务，社会没有自主的空间。为了使政府能够包办一切、成为全能型政府，我国在基层社会逐步建立了以“单位制”为主要特征的社会管理体制。狭义的单位仅指城市中机关、企业、事业单位等三种形式：机关单位包括党的系统，工会、妇联、共青团等群团系统及政府系统的各级机关；企业单位包括国营企业和城市集体所有制企业；事业单位包括以非物质产品为产出物的教育、科技、文化、卫生等组织。[2]而广义的单位除了城市中的机关、企业、事业单位以外，还包括农村中政经社合一、工农商学兵齐全的人民公社。在这里我们探讨的是广义的单位。这一社会管理体制可以称之为以单位制为基础的政府包办型社会管理体制。
（一）产生的原因
以单位制为基础的政府包办型社会管理体制是新中国成立后实现社会管理目标要求的产物，单位是适应计划经济体制、全能型政府需要而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会（文化）三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。国家通过单位这一组织形式管理职工，从而实现了对全体社会成员的控制和整合，达到了稳定社会和巩固政权的目的。这一体制产生的原因主要有：
首先是经验的惯性。中国共产党在实现“以农村包围城市”、夺取全国政权之后，面对如何将广大的人民群众组织起来进行社会主义建设的问题，党只有从自己过去的军事组织经验中去寻找。在战争年代，党及其领导下的军队形成了一套特殊的管理体制，即“公家人”管理，对以中共党员为核心的公职人员，包括党群团体、军队、政治机构和公营企事业中的成员，一律实行供给制，范围扩展到衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各个方面，依照个人职务和资历定出不同等级的供给标准。这套管理体制使党和军队保持了强大的战斗力，取得了全国斗争的胜利。新中国成立后，虽然将实行多年的供给制逐步改成了工资制，但“公家人”管理模式却通过单位制度得到了延续。不仅如此，在1958年“大跃进”时期，还将这一社会管理形式推广至全国：在城市，通过政府下属的街道办事处和居民委员会，将机关、企业、事业单位以外的零散居民组织起来；[3]在农村掀起人民公社运动，将所有的农村居民都纳入集生产、交换、分配和人民生活福利为一体的新型社会组织——人民公社之内。
其次是现实的压力。新中国成立后，中国共产党面临着一个从晚清时期开始整个中国政治解体与社会解组相结合的“总体性危机”。一方面，晚清之后，中国陷入外强入侵与军阀混战连绵不绝的混乱境地，中央政权日渐式微，现代化的步伐步履维艰；另一方面，传统的社会秩序遭到破坏，整个社会陷入前所未有的混乱局面，民众处于“一袋马铃薯”（马克思语）或“一盘散沙”（孙中山语）的状态，既不能得到整合，更遑论凝聚和团结起来。要结束混乱状态，恢复社会秩序，使中国经济、政治的发展步入正常轨道，首要的工作就是将全社会组织起来，构筑有效的组织体系，因而以单位制为基础的政府包办型社会管理体制就成为当时选择的最佳方式。 再次是理想的要求。经过百年的屈辱和战乱，新生的中国满目疮痍，资源稀缺，人口又众多。但是，为了急切证明社会主义的优越性，早日进入共产主义的理想社会，执政党和人民政府背负着沉重的赶超压力。因此，全国自上而下要“一盘棋”，要尽快摆脱贫穷落后的局面，要在尽可能短的时间内建立独立自主的工业化体系，要实现快速发展，要赶上并超过发达国家的水平。在当时，这既是党和政府的迫切要求，也是广大人民群众的美好愿望。而要实现这一理想，就必须要有强有力的社会动员机制和资源配置机制，将全国庞大的人口和有限的资源集中起来，用于国家最重要的目标任务。所以，选择了以单位制为基础的政府包办型社会管理体制就是理所当然的了。
（二）存在的问题及后果
以单位制为基础的政府包办型社会管理体制在发挥历史所赋予的作用的过程中，也不可避免地产生了一系列后果，这些后果可以被概括为两个方面：一是就整个社会而言，形成了“总体性社会”；二是就社会的个体而言，产生了依赖性人格。
孙立平等人指出，1949年以后大陆建立起的是一个“总体性社会”，即一种结构分化程度很低的社会[1]。在这种社会中，国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠，国家政权对社会实行全面的控制。而总体性社会的形成，是通过单位制这个组织中介而实现的。具体地说，首先，借助严密的单位组织系统，国家的动员能力极强，可以动员全国的人力物力财力资源，以达到某一特定的经济建设和国家发展的目标。其次，由于单位制的高度组织化，社会结构由过去的“国家—民间精英—民众”这种三层结构变成了现在的“国家—单位—民众”这种新的三层结构，国家可以通过单位将各种讯息迅速传达到民众手中，但民众却没有有效的形式实现自下而上的沟通和相互之间的沟通，社会秩序完全依赖国家控制的力度。再次，以单位制为基礎的政府包办型社会管理体制使得全部社会生活呈现出政治化、行政化趋向，社会的各个子系统缺乏独立运作的条件。由以单位制为基础的政府包办型社会管理体制而促成的总体性社会，克服了旧中国“一盘散沙”式的总体性危机，但随着中国社会转型的到来，以单位制为基础的政府包办型社会管理体制的弊端逐步暴露出来，总体性社会也走到了尽头。
以单位制为基础的政府包办型社会管理体制通过资源垄断和空间封闭，实现了单位成员对单位的高度依附，造就了单位成员的依赖性人格。首先，在以单位制为基础的政府包办型社会管理体制下，国家控制的资源都通过单位来调配。对于单位成员来说，单位是生活福利的唯一来源，不仅工资收入来自于单位，而且诸如住房、副食品补贴、退休金、救济金、医疗保障等等都来自于单位。由于体制外没有自由流动的资源，单位成员一旦离开了单位，就等于失去了一切。单位不仅控制着经济资源，还掌握着政治资源、文化资源、社会资源。例如，单位控制着转正、提干、入党、出国进修等机会；单位是个人社会地位和身份合法性的界定者，没有单位出具的证明，就不能登记结婚或申请离婚，就不能外出旅行，就不能购买飞机票乃至投宿住店；单位还负责解决职工及其子女的就业问题等。其次，以单位制为基础的政府包办型社会管理体制还限制了其成员的生活空间。一方面，单位通过提供各种福利设施，如学校、医院、食堂、浴室等，满足单位成员的基本生活需求。有的大单位还有专门的单位大院，单位人员朝夕相处、生活在一起。这种单位内部的自足性，大大降低了人们在单位之外进行交往的可能性。另一方面，单位成员更没有自由流动的空间，单位将每个成员牢牢地固定在每一个工作岗位上，“能进不能出，能上不能下”，调动工作是非常困难的，整个社会流动是少之又少，因而每个单位成员的生活空间都是相对稳定和封闭的。总起来说，以单位制为基础的政府包办型社会管理体制通过垄断政治、经济、文化、社会资源，形成了对单位成员的支配关系；通过严格控制单位成员的社会自由流动，造成了单位成员空间的封闭。没有自由流动的资源，缺乏自由流动的空间，单位成员只有全面依附单位和政府，最终造就了依赖性的人格。
三
改革开放以来，中国社会发生了剧烈的变迁，在从传统封闭的农耕社会向现代的开放的工业社会转型的过程中，我国的所有制结构出现了变化，社会流动越来越频繁，尤其是社会主义市场经济体制的确立，取代了高度集中的计划经济体制，这些都使得以单位制为基础的政府包办型社会管理体制失去了生存的土壤，不得不进行创新。其主要动因有：
（一）所有制结构的变动
改革以前，我国单一的公有制经济确保了把所有的职工都纳入“单位制”之中。改革以后，这种单一的所有制结构被逐步打破：党和政府从一开始承认非公有经济是社会主义经济的补充，起着拾遗补缺的作用；继而鼓励非公有经济和公有经济并存发展；再到支持非公有经济与公有经济进行公平竞争；最后承认非公有经济是社会主义经济的重要组成部分，公有经济本身的实现形式也是多样的，从而积极推动国有经济和集体经济企业实行改制。1997年，党的十五大报告指出：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的基本经济制度，非公有制经济是社会主义经济的重要组成部分”，“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。[1]非公有制经济的发展，公有制经济形式的多样化，都使得原先体制之外出现了社会自由流动的资源，单位不再能全面控制其成员了。
（二）市场经济的发展
高度集中的计划经济体制强调指令性计划，管理经济和社会的手段主要是行政手段，使企事业单位成了政府的工具和附庸。1992年，党的十四大明确“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。目前，我国已经进入全面建设和完善社会主义市场经济的新阶段。市场经济强调市场规律、效率至上。市场经济体制的实行，带来了国有企业以及政府机关、事业单位的全面改革。国有企业普遍建立起现代企业制度，按照市场规律办事，努力提高市场竞争力；政府机关、事业单位纷纷改革管理体制，提高工作效率，实现“政企分开”、“政社分开”，以及“事社分离”。从计划经济体制到社会主义市场经济体制的过渡，使以单位制为基础的政府包办型社会管理体制的运行基础不复存在。 （三）社会流动的加剧
改革开放以前，我国社会是对内“关闭”、对外“闭关”；改革开放以后，则是对内“放开”、对外“开放”。所谓对内“放开”，就是指随着流通体制、劳动人事、社会保障、户籍等制度的改革，我国社会出现了前所未有的自由活动空间。在城乡之间，原来附着于土地上的农民大量流入城市，出现了全国规模的“民工潮”，僵硬的城乡二元格局出现了松动。在单位之间，职员的流动已司空见惯，出现了大量国有企业职工流入外资企业，大量内陆省份人才如教师、科技人员、管理人员等流入沿海城市，单位几乎不再有任何措施可以严格限制人员的流动。正因为如此，以单位制为基础的政府包办型社会管理体制不得不走入历史，必须创新社会管理，这已形成共识。现在的关键问题是如何创新社会管理，这在学术界有不同的见解和观点。笔者基于国家与社会关系的视角，以国家与社会既相互需要、相互作用又相互制约为理论依据，认为在当代中国，社会管理创新必须坚持政府与社会两手抓、两手都要硬的原则。
社会管理创新要坚持政府与社会两手抓、两手都要硬的原则，首先要充分发挥政府这只手的作用，这是由中国特色社会主义所决定的。当然，强调政府在当代中国社会管理中的重要作用，并不是要走老路，重新成为全能型政府，而是要求政府适应我国改革发展的要求，切实转变政府职能，准确定位，加快有限责任政府、服务政府、效能政府、法治政府建设。 要按照服务政府的要求，准确把握经济社会形势发展需要，不断调整和完善政府职能定位，在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。坚持以人为本，在服务中实施管理、在管理中体现服务，促进社会管理和公共服务有机结合，通过强化公共服务来达到加强社会管理的实效。健全社会政策体系，将社会政策作为政府管理社会的基本措施，正确处理社会政策的稳定性、连续性、灵活性和适用性的关系。完善公共财政体制，优化财政支出结构，改变目前政府投資偏重于经济建设而对社会事业偏少的格局，将更多的财政资金投向社会管理和公共服务领域，为社会管理和公共服务建立可持续的财政支持体系。完善政府决策机制，健全科学民主决策程序，特别是对事关群众切身利益的重大决策，要建立社会风险评估预警机制，确保决策的合法性、合理性、可行性和安全性，防止因决策不当引发社会矛盾。
除了上述政府这只手外，还要充分发挥社会这只手的作用。这需做两方面工作：
其一，加快基层社区的发展。要深化社区管理体制改革，加快建立健全新型社区管理和服务体制，完善社区服务功能；完善居（村）民自治，发挥驻社区单位、社区民间组织、物业管理机构、专业合作经济组织在社区中的积极作用，提高城乡基层社区自治组织自我服务、自我教育、自我监督能力；充分发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
其二，加快社会组织的发展。要鼓励和支持各种类型社会组织的发展，创造条件使社会组织参与社会管理和公共服务，把通过社会组织可以解决好的、不必由政府承担的事项交给社会组织，充分发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。运用财政金融手段调节和引导社会组织活动，通过税收优惠和减免税鼓励社会组织开展社会管理与公共服务。坚持以社会需求为导向，通过项目购买、项目补贴、项目奖励等方式，发挥社会建设专项资金引导作用，支持社会组织参与社会建设和社会管理。坚持培育发展和管理监督并重，分类管理、区别对待，突出重点、动态管控，规范社会组织运行过程，充分发挥枢纽型社会组织的桥梁纽带、发展龙头、服务平台作用，推进社会组织健康有序发展。加大社会组织人才建设力度，规范社会组织工作人员行为，引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度，增强社会组织管理社会、服务社会的能力。
总之，在创新社会管理中我们要坚持政府与社会两手抓、两手都要硬的原则，建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会共治力量互动的社会管理网络。唯有如此，才能形成新的具有中国特色的社会管理体系。