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一、我国高原地区的主要贫困特征
高原是我国国土面积构成的主要空间地理形态之一。我国的高原地区主要集中分布在四大区域。即青藏高原、内蒙古高原，黄土高原和云贵高原。目前，我国的绝对贫困人口主要集中在高原地区，这一地区的贫困人口除了具有一般贫困地区人口出生率高、人均收人水平低、劳动力素质差等特点之外，最主要的特征是大多自然条件恶劣、自然资源匮乏，贫困的发生与恶劣的生态环境具有高度的相关性。例如，青藏高原由于海拔过高，气候寒冷，水源极度缺乏，且地域偏远，交通极为不便，有近40个国家级贫困县。蒙古高原草原退化和土地沙化的问题非常突出，以干旱和风沙灾害最为严重。这一地区约有60个国家级贫困县。黄土高原由于地形破碎，沟壑纵横，土质疏松，气候干旱，水土流失严重，这一地区包括130多个国家级贫困县。同时，由于大自然天然赋予的地形地貌条件不易改变，高原地区贫困问题的解决不可能在短期内完成，还具有长期性特征，减贫工作更需要持续而长久的努力。
同时。高原地区自然条件严酷、生态十分脆弱、自然灾害频发、少数民族聚集、经济社会发展滞后的总体特征也集中体现在贫困程度深、扶贫能力差、脱贫难度大、返贫率高等方面。
(一)贫困程度深
高原地区是典型的生态脆弱区，更是集中连片贫困地区，恶劣的自然条件导致这一地区贫困人口数量众多，远远高于全国的平均水平，特别是贫困人口中绝对贫困人口众多，还有相当数量贫困人口没有解决温饱问题，已经解决温饱的大多处于低收入水平，生存条件十分艰苦。生活水平极其低下，温饱成果尚未巩固，教育、卫生等公共设施配备空缺，整体贫困程度严重。
(二)扶贫能力差
高原地区恶劣的自然环境导致地区经济发展水平低，自身扶贫供给能力差。这类地区经济结构一般以农牧业为主，产业结构单一，且人地矛盾往往比较突出，加之土地自然条件差，分散脊薄。产出率极低，稳产高产的基本农田(草场)少，水利灌溉程度低，公路覆盖面窄、路况差，电力设施和电力供给不足，部分地区和群众仍未摆脱靠天吃饭、靠天养畜的被动局面。同时。地方财政收支矛盾十分突出，没有更多的资金投人基本建设。虽然在基础设施建设、扶贫开发等方面得到了国家和省的重点倾斜，但相对于加快发展和建设的实际需要而言只是杯水车薪，经济社会发展主动力较弱。
(三)脱贫难度大
高原地区的贫困问题和自然、地理、气候、民族、宗教、边境等诸多问题交织在一起，往往既敏感又复杂。例如，目前大多数少数民族贫困人口均居住在高原地区，这里边远闭塞，社会发育程度低，安全稳定压力大，旧的思想观念和习惯势力仍严重，扶贫工作常常要充分考虑众多因素影响，一般的扶贫措施往往难以奏效，脱贫难度很大。
(四)返贫率高
高原地区往往地处高寒边远地带，由于生态环境的脆弱性，加之人为破坏和气候变化影响，常常自然灾害频发。由于自然条件恶劣、气候异常等导致的地质灾害造成很大的人员和财产损失。因灾返贫的比例很高。大灾之年更高，而一旦已经脱贫的贫困人口重新返贫。再让其脱贫，就需付出更大的成本。同时，由于自然条件恶劣，相应产业开发层次低。加工转化率不高。人口素质较低，高原地区贫困人口往往增收渠道不宽，脱贫稳定性较差，也导致了较高的返贫率，削弱了扶贫效果。
二、我国高原地区扶贫工作的主要成就和问题
1949年以前的我国是一个经济极其落后、贫困人口集中的国家，是世界上贫困发生率最高的几个国家之一，新中国的建立为缓解贫困提供了最重要的政治制度基础。改革开放以来，我国政府在全国范围内实施了以解决贫困人口温饱问题为主要目标的大规模扶贫开发行动，1994年，国务院颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，明确提出用7年左右的时间基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。2001年，国务院颁布实施《我国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》，明确提出了低收入标准，并把整村推进、劳动力转移培训和产业化扶贫作为工作重点。此后，党的十六大提出了统筹城乡发展的方略，形成了集行业、区域和社会政策于一体的大扶贫格局。2008年，党的十七届三中全会明确提出，实行新的扶贫标准，对低收人人口全面实施扶贫政策，更标志着我国扶贫开发进入了一个新阶段。新中国成立以来，特别是改革开放30年来，我国政府积极开展有组织、有计划、大规模的扶贫开发使得高原地区的贫困状况得到了极大改善，促使贫困人口不断减少，各项社会事业得到长足发展，义务教育和公共医疗卫生等方面的指标已达到或接近全国平均水平，基础设施和生态环境逐步改善，减贫事业取得了举世瞩目的成就。例如，就处于青藏高原的青海省而言，2001-2008年。中央共计向青海省投入扶贫项目资金52，09亿元，通过政策支持、财政支持和项目支持三种方式对青海减贫事业进行了全力支持，提出了打破扶贫开发工作重点县、贫困村界限，实行连片开发、综合治理：考虑青海等省藏区地处高寒地区的特殊情况，适当放宽贫困界定标准；加大财政扶贫资金、以工代赈、信贷扶贫资金的投入；加大易地扶贫搬迁力度；加大“雨露计划”实施力度，加强贫困农牧民实用技能培训等一系列具体措施，直接促使青海省贫困人口从2000年底的197.6万减少到2008年底的67.9万，8年减少贫困人口130万。而位于云贵高原的毕节地区的发展也同样得益于国家扶贫政策。作为我国第一个以消除贫困、坚持可持续发展为突出特点的农村改革试验区，毕节把握“开发扶贫、生态建设、人口控制”三大主题，完善基础设施、发展特色产业、着力改善民生，推动试验区从资源大区向经济强区转变、从石漠化严重地区向生态环境优美地区转变、从人口大区向人力资源大区转变、从欠开放地区向全方位开放地区转变。30多年来，地区生产总值从23.4亿元增加到464.2亿元，贫困人口由312.2万减少为40万以下，取得了令人瞩目的成绩。
值得注意的是，虽然我国国民经济连续多年较快增长和坚持不懈的扶贫开发使我国农村的贫困状况得到很大改变，但我国的贫困现象始终存在，且完全消灭它的难度越来越大，特别是在地理偏僻、环境恶劣高原地区，存在大量绝对贫困人口，他们的生活与经济发展主流相隔绝，缺乏维持基本生计所需的基本技能、资金和资源。在当前发展阶段转换和结构调整加快的双重背景下，扶贫开发工作的任务还相当艰巨。
(一)高原地区贫困人口规模庞大，贫困程度依然很深
地理和自然条件直接影响地区经济产出水平和生产率，对贫困的发生有重要影响。根据国家统计局贫困监测数据，我国农村绝对贫困人口的60％分布在西部地区，这其中，干旱缺水、土地瘠薄、自然条件恶劣的高原地区更是贫困的高发区。例如，青海的贫困发生率超过10％，内蒙古、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、新疆等7个省和自治区 的贫困发生率在5％-10％之间。在这些地区，贫困人口的规模巨大，且现有的贫困人口大多属于最不易于脱贫的人口，不仅面临着收入不足等生存贫困问题，更面临着贫困人口自身潜在能力低下等发展贫困问题，贫困程度很深。
(二)高原地区发展依然滞后，减贫的难度较大
与其他地区相比，高原地区的基本生产条件、社区基础设施和社会服务、基础产业建设等仍然存在巨大差距，还没有从根本上摆脱生产力不发达的状况，而越是综合条件恶劣的地区，环境承载力越低，人口分布越加分散，基础性设施和社会公共性服务越加缺乏，社会整体的对外抗压能力也就越加脆弱，存在着“贫困的累积因果循环效应”，减贫难度非常大。同时，由于自然环境恶劣的情况在短期内难以通过人为因素得到根本性改变，生态环境由于气候等因素变化仍呈恶化趋势，经济社会发展受自然条件影响大，一旦面临突发性气候和地质灾害就容易反复，返贫率比较高，往往多次脱贫又多次返贫。区域整体脱贫成本相对较高，扶贫难度相对较大。
(三)高原地区的发展和扶贫政策体系还不够健全，亟待进一步完善
贫困区域间的经济社会条件差异极大，保证扶贫效果的长期稳定需要针对区域特点，努力改善经济社会条件中那些容易诱发贫困的深层次因素。目前来看，我国还缺乏大面积战胜高原地区贫困的成熟经验，具有针对性的经济社会发展和扶贫政策体系还没有形成，符合高原地区特点的经济社会发展与扶贫政策实施体系尚待完善。这都导致高原地区的发展和扶贫工作缺乏指导性和操作性，影响高原地区经济社会发展和扶贫工作的效率和效果。
三、新时期开展高原地区扶贫工作的政策建议
新时期，我国经济持续快速增长，国家经济实力增加，已经进入全面建设小康社会时期，既有难得的机遇和有利条件，也面临复杂的形势和严峻的挑战。与变化了的社会经济情况相适应，我国高原地区的减贫战略也需要进一步完善和发展。其主要思路应该是，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的新要求，更加突出发展的主题，注重提高高原地区的区域发展能力和贫困人口的发展能力。加快贫困地区经济和社会发展。
(一)形成符合高原地区特色的扶贫政策框架
在深入调研的基础上，结合高原地区实际情况。统筹谋划区域扶贫战略，因地制宜地制定新的扶贫规划，明确新时期高原地区扶贫开发的战略任务、重点、步骤和措施，设计一个更加综合性、长期性、有针对性的减贫政策框架，把高原地区综合治理放在突出重要位置，使高原地区的减贫政策成为整个国家总体经济政策的一个有机组成部分，成为国家减贫政策的重点。
(二)夯实高原地区发展基础
切实加大扶贫开发投入力度，加强高原地区的公路建设、电网改造、引水工程等基础设施建设、生态环境保护投入，提升高原地区的综合发展水平。特别注重高原地区义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助‘、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化等领域的投入。夯实高原地区的发展基础。
(三)提升高原地区的发展能力
依据高原地区自然生态条件，积极培育具有高原地区特色的优势产业，支持高原地区扶贫龙头企业发展，千方百计提高贫困人口的收入水平，同时努力拓宽高原地区贫困人口的就业渠道，积极推动高原地区贫困地区农村富余劳动力向非农产业转移，推动极端恶劣自然条件贫困人口全面转移。
(四)建立生态扶贫开发专项资金及生态补偿机制
对于高原地区这类生态脆弱区，不管是进行各种资源的开发还是项目建设，对生态的保护都应放在首位。在生态移民、生态治理项目的前期规划中要安排相当比重的扶贫资金，对一些高污染、高耗能企业在加大监管的同时，征收生态补偿费或由国家通过财政转移支付方式给予生态补偿。同时警惕沿海发达地区的高耗能、高污染落后产业二次转移。保护高原地区的生态环境。
(五)完善高原地区扶贫开发机制
继续发挥政府在高原地区扶贫工作的中的主导作用，同时大规模地动员包括民间组织在内的社会资源参与扶贫工作，明确民间组织在扶贫中的地位、作用、组织原则和监督方式，给民间机构参与更多的扶贫工作的权利和灵活性，不断健全政府主导、社会参与的扶贫开发机制。汇集各方力量，形成强大合力，共同促进高原地区的发展。
(作者单位：1 北京师范大学经济与资源管理研究院)
高原是我国国土面积构成的主要空间地理形态之一。我国的高原地区主要集中分布在四大区域。即青藏高原、内蒙古高原，黄土高原和云贵高原。目前，我国的绝对贫困人口主要集中在高原地区，这一地区的贫困人口除了具有一般贫困地区人口出生率高、人均收人水平低、劳动力素质差等特点之外，最主要的特征是大多自然条件恶劣、自然资源匮乏，贫困的发生与恶劣的生态环境具有高度的相关性。例如，青藏高原由于海拔过高，气候寒冷，水源极度缺乏，且地域偏远，交通极为不便，有近40个国家级贫困县。蒙古高原草原退化和土地沙化的问题非常突出，以干旱和风沙灾害最为严重。这一地区约有60个国家级贫困县。黄土高原由于地形破碎，沟壑纵横，土质疏松，气候干旱，水土流失严重，这一地区包括130多个国家级贫困县。同时，由于大自然天然赋予的地形地貌条件不易改变，高原地区贫困问题的解决不可能在短期内完成，还具有长期性特征，减贫工作更需要持续而长久的努力。
同时。高原地区自然条件严酷、生态十分脆弱、自然灾害频发、少数民族聚集、经济社会发展滞后的总体特征也集中体现在贫困程度深、扶贫能力差、脱贫难度大、返贫率高等方面。
(一)贫困程度深
高原地区是典型的生态脆弱区，更是集中连片贫困地区，恶劣的自然条件导致这一地区贫困人口数量众多，远远高于全国的平均水平，特别是贫困人口中绝对贫困人口众多，还有相当数量贫困人口没有解决温饱问题，已经解决温饱的大多处于低收入水平，生存条件十分艰苦。生活水平极其低下，温饱成果尚未巩固，教育、卫生等公共设施配备空缺，整体贫困程度严重。
(二)扶贫能力差
高原地区恶劣的自然环境导致地区经济发展水平低，自身扶贫供给能力差。这类地区经济结构一般以农牧业为主，产业结构单一，且人地矛盾往往比较突出，加之土地自然条件差，分散脊薄。产出率极低，稳产高产的基本农田(草场)少，水利灌溉程度低，公路覆盖面窄、路况差，电力设施和电力供给不足，部分地区和群众仍未摆脱靠天吃饭、靠天养畜的被动局面。同时。地方财政收支矛盾十分突出，没有更多的资金投人基本建设。虽然在基础设施建设、扶贫开发等方面得到了国家和省的重点倾斜，但相对于加快发展和建设的实际需要而言只是杯水车薪，经济社会发展主动力较弱。
(三)脱贫难度大
高原地区的贫困问题和自然、地理、气候、民族、宗教、边境等诸多问题交织在一起，往往既敏感又复杂。例如，目前大多数少数民族贫困人口均居住在高原地区，这里边远闭塞，社会发育程度低，安全稳定压力大，旧的思想观念和习惯势力仍严重，扶贫工作常常要充分考虑众多因素影响，一般的扶贫措施往往难以奏效，脱贫难度很大。
(四)返贫率高
高原地区往往地处高寒边远地带，由于生态环境的脆弱性，加之人为破坏和气候变化影响，常常自然灾害频发。由于自然条件恶劣、气候异常等导致的地质灾害造成很大的人员和财产损失。因灾返贫的比例很高。大灾之年更高，而一旦已经脱贫的贫困人口重新返贫。再让其脱贫，就需付出更大的成本。同时，由于自然条件恶劣，相应产业开发层次低。加工转化率不高。人口素质较低，高原地区贫困人口往往增收渠道不宽，脱贫稳定性较差，也导致了较高的返贫率，削弱了扶贫效果。
二、我国高原地区扶贫工作的主要成就和问题
1949年以前的我国是一个经济极其落后、贫困人口集中的国家，是世界上贫困发生率最高的几个国家之一，新中国的建立为缓解贫困提供了最重要的政治制度基础。改革开放以来，我国政府在全国范围内实施了以解决贫困人口温饱问题为主要目标的大规模扶贫开发行动，1994年，国务院颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，明确提出用7年左右的时间基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。2001年，国务院颁布实施《我国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》，明确提出了低收入标准，并把整村推进、劳动力转移培训和产业化扶贫作为工作重点。此后，党的十六大提出了统筹城乡发展的方略，形成了集行业、区域和社会政策于一体的大扶贫格局。2008年，党的十七届三中全会明确提出，实行新的扶贫标准，对低收人人口全面实施扶贫政策，更标志着我国扶贫开发进入了一个新阶段。新中国成立以来，特别是改革开放30年来，我国政府积极开展有组织、有计划、大规模的扶贫开发使得高原地区的贫困状况得到了极大改善，促使贫困人口不断减少，各项社会事业得到长足发展，义务教育和公共医疗卫生等方面的指标已达到或接近全国平均水平，基础设施和生态环境逐步改善，减贫事业取得了举世瞩目的成就。例如，就处于青藏高原的青海省而言，2001-2008年。中央共计向青海省投入扶贫项目资金52，09亿元，通过政策支持、财政支持和项目支持三种方式对青海减贫事业进行了全力支持，提出了打破扶贫开发工作重点县、贫困村界限，实行连片开发、综合治理：考虑青海等省藏区地处高寒地区的特殊情况，适当放宽贫困界定标准；加大财政扶贫资金、以工代赈、信贷扶贫资金的投入；加大易地扶贫搬迁力度；加大“雨露计划”实施力度，加强贫困农牧民实用技能培训等一系列具体措施，直接促使青海省贫困人口从2000年底的197.6万减少到2008年底的67.9万，8年减少贫困人口130万。而位于云贵高原的毕节地区的发展也同样得益于国家扶贫政策。作为我国第一个以消除贫困、坚持可持续发展为突出特点的农村改革试验区，毕节把握“开发扶贫、生态建设、人口控制”三大主题，完善基础设施、发展特色产业、着力改善民生，推动试验区从资源大区向经济强区转变、从石漠化严重地区向生态环境优美地区转变、从人口大区向人力资源大区转变、从欠开放地区向全方位开放地区转变。30多年来，地区生产总值从23.4亿元增加到464.2亿元，贫困人口由312.2万减少为40万以下，取得了令人瞩目的成绩。
值得注意的是，虽然我国国民经济连续多年较快增长和坚持不懈的扶贫开发使我国农村的贫困状况得到很大改变，但我国的贫困现象始终存在，且完全消灭它的难度越来越大，特别是在地理偏僻、环境恶劣高原地区，存在大量绝对贫困人口，他们的生活与经济发展主流相隔绝，缺乏维持基本生计所需的基本技能、资金和资源。在当前发展阶段转换和结构调整加快的双重背景下，扶贫开发工作的任务还相当艰巨。
(一)高原地区贫困人口规模庞大，贫困程度依然很深
地理和自然条件直接影响地区经济产出水平和生产率，对贫困的发生有重要影响。根据国家统计局贫困监测数据，我国农村绝对贫困人口的60％分布在西部地区，这其中，干旱缺水、土地瘠薄、自然条件恶劣的高原地区更是贫困的高发区。例如，青海的贫困发生率超过10％，内蒙古、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、新疆等7个省和自治区 的贫困发生率在5％-10％之间。在这些地区，贫困人口的规模巨大，且现有的贫困人口大多属于最不易于脱贫的人口，不仅面临着收入不足等生存贫困问题，更面临着贫困人口自身潜在能力低下等发展贫困问题，贫困程度很深。
(二)高原地区发展依然滞后，减贫的难度较大
与其他地区相比，高原地区的基本生产条件、社区基础设施和社会服务、基础产业建设等仍然存在巨大差距，还没有从根本上摆脱生产力不发达的状况，而越是综合条件恶劣的地区，环境承载力越低，人口分布越加分散，基础性设施和社会公共性服务越加缺乏，社会整体的对外抗压能力也就越加脆弱，存在着“贫困的累积因果循环效应”，减贫难度非常大。同时，由于自然环境恶劣的情况在短期内难以通过人为因素得到根本性改变，生态环境由于气候等因素变化仍呈恶化趋势，经济社会发展受自然条件影响大，一旦面临突发性气候和地质灾害就容易反复，返贫率比较高，往往多次脱贫又多次返贫。区域整体脱贫成本相对较高，扶贫难度相对较大。
(三)高原地区的发展和扶贫政策体系还不够健全，亟待进一步完善
贫困区域间的经济社会条件差异极大，保证扶贫效果的长期稳定需要针对区域特点，努力改善经济社会条件中那些容易诱发贫困的深层次因素。目前来看，我国还缺乏大面积战胜高原地区贫困的成熟经验，具有针对性的经济社会发展和扶贫政策体系还没有形成，符合高原地区特点的经济社会发展与扶贫政策实施体系尚待完善。这都导致高原地区的发展和扶贫工作缺乏指导性和操作性，影响高原地区经济社会发展和扶贫工作的效率和效果。
三、新时期开展高原地区扶贫工作的政策建议
新时期，我国经济持续快速增长，国家经济实力增加，已经进入全面建设小康社会时期，既有难得的机遇和有利条件，也面临复杂的形势和严峻的挑战。与变化了的社会经济情况相适应，我国高原地区的减贫战略也需要进一步完善和发展。其主要思路应该是，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的新要求，更加突出发展的主题，注重提高高原地区的区域发展能力和贫困人口的发展能力。加快贫困地区经济和社会发展。
(一)形成符合高原地区特色的扶贫政策框架
在深入调研的基础上，结合高原地区实际情况。统筹谋划区域扶贫战略，因地制宜地制定新的扶贫规划，明确新时期高原地区扶贫开发的战略任务、重点、步骤和措施，设计一个更加综合性、长期性、有针对性的减贫政策框架，把高原地区综合治理放在突出重要位置，使高原地区的减贫政策成为整个国家总体经济政策的一个有机组成部分，成为国家减贫政策的重点。
(二)夯实高原地区发展基础
切实加大扶贫开发投入力度，加强高原地区的公路建设、电网改造、引水工程等基础设施建设、生态环境保护投入，提升高原地区的综合发展水平。特别注重高原地区义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助‘、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化等领域的投入。夯实高原地区的发展基础。
(三)提升高原地区的发展能力
依据高原地区自然生态条件，积极培育具有高原地区特色的优势产业，支持高原地区扶贫龙头企业发展，千方百计提高贫困人口的收入水平，同时努力拓宽高原地区贫困人口的就业渠道，积极推动高原地区贫困地区农村富余劳动力向非农产业转移，推动极端恶劣自然条件贫困人口全面转移。
(四)建立生态扶贫开发专项资金及生态补偿机制
对于高原地区这类生态脆弱区，不管是进行各种资源的开发还是项目建设，对生态的保护都应放在首位。在生态移民、生态治理项目的前期规划中要安排相当比重的扶贫资金，对一些高污染、高耗能企业在加大监管的同时，征收生态补偿费或由国家通过财政转移支付方式给予生态补偿。同时警惕沿海发达地区的高耗能、高污染落后产业二次转移。保护高原地区的生态环境。
(五)完善高原地区扶贫开发机制
继续发挥政府在高原地区扶贫工作的中的主导作用，同时大规模地动员包括民间组织在内的社会资源参与扶贫工作，明确民间组织在扶贫中的地位、作用、组织原则和监督方式，给民间机构参与更多的扶贫工作的权利和灵活性，不断健全政府主导、社会参与的扶贫开发机制。汇集各方力量，形成强大合力，共同促进高原地区的发展。
(作者单位：1 北京师范大学经济与资源管理研究院)