一、山林权属纠纷调处程序的演变过程
　　山林权属纠纷调处的对象是当事人因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议，属民事产权纠纷的一种。其调处程序的演变过程如下：
　　1.1991年7月11日以前，山林权属纠纷案件是作为民事案件来处理的
　　1991年7月11日以前，山林权属纠纷的处理主要适用《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)和《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)等有关规定。《森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”。第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”。第三款规定：“当事人对人民政府的处理决定不服的可以在接到通知之日起一个月内向人民法院起诉”。所以，当事人发生山林权属纠纷应先向人民政府申请确权处理，对人民政府的处理决定不服的，可在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。起诉时以争议相对方为被告，按民事诉讼法的规定提起民事诉讼。人民法院以民事案件审理，对所争议的山林权归属作实体判决。原来处理该案的人民政府不是人民法院审理该民事案件的当事人。
　　2.1991年7月11日起至今，山林权属纠纷案件作为行政案件来处理
　　《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。最高人民法院(行)发(1991)19号文件关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行)(1991年6月11日通过，1991@7月11日起试行)第一条规定：…具体行政行为’是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。第七條规定：“公民、法人、或者其它组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理”。从此明确了人民政府处理山林权属纠纷属于具体行政行为，人民法院审理山林权属纠纷案件作为行政案件来审理。《行政诉讼法》第三十七条规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其它组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。由于当时没有法律法规规定，必须经过行政复议，人民法院才能受理山林权属纠纷案件。因此，当事人对人民政府的山林权属纠纷行政处理决定不服的，可选择先申请行政复议，对复议决定不服的再提起行政诉讼；也可以直接提起行政诉讼。行政复议不是行政诉讼的必经程序。
　　1999@10月1日，《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)颁布实施。该法第三十条第一款规定：公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。从此，山林权属纠纷案件处理，在程序上适用《森林法》第十七条第一款第二款、最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试行)》第一条第七条、《行政诉讼法》第三十七条、《行政复议法》第三十条第一款及其相关的法律规定，山林权属纠纷案件的处理，行政复议成为行政诉讼的必经程序。目前，山林权属纠纷案件的处理程序为：行政裁决——行政复议——行政诉讼(一审，二审)。
　　二、导致山林权属纠纷循环处理的根由是程序不当
　　政府对山林权属纠纷案的确权处理，是属于行政裁决行为，属具体行政行为的一种。当事人对人民政府作出的山林权属纠纷行政处理决定不服的，应当先向上一级人民政府申请行政复议。《行政复议法》第二十八条第一款规定，根据不同情况，对具体行政行为作出复议决定有如下四种结果：第一，具体行政行为认定事实清楚，、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当的，决定维持；第二，被申请人不履行法定职责的，决定在一定期限内履行；第三，具体行政行为有主要事实不清证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、具体行政行为明显不当五种情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。决定撤销或确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为；第四，被申请人不按本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该项具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。针对前述规定，复议机关对人民政府作出的山林权属纠纷行政处理决定的复议决定有三种结果：第一，维持人民政府的行政处理决定；第二，撤销人民政府的行政处理决定，并要求人民政府在一定期限内重新作出处理决定；第三，直接变更人民政府的行政处理决定，即复议机关可以对下一级人民政府的行政裁决在实体上直接作出处理，但复议决定不是终局的，当事人不服复议机关的复议决定仍可提起行政诉讼。人民法院审理山林权属纠纷案件，适用《行政诉讼法》的有关规定，只对政府的行政裁决行为作合法性审查，不对案件作实体上的判决。根据《行政诉讼法》第五十四条规定，对行政案件的判决结果有四种情况：第一，具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持；第二，具体行政行为有主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权和滥用职权五种情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为；第三，被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行；第四，行政处罚显失公正的，可以判决变更。而山林权属纠纷案件是行政裁决案件，不是行政处罚案件，人民法院在审理在山林权属纠纷案件时，不享有司法审查的变更权。行政诉讼又不能适用调解。所以，山林权属纠纷行政裁决案的判决结果无外乎二种：(1)维持人民政府的行政处理决定；(2)撤销人民政府的行政处理决定，并要求人民政府重新处理。人民法院对山林权属纠纷行政裁决案件的合法性审查主要包括以下几个方面：(1)确权的行政主体是否适格；(2)行政主体在确权过程中程序是否合法；(3)案件事实是否清楚、证据是否确凿；(4)适用法律、法规是否正确。只要上述四项中有一项不符合规定，政府的行政处理决定就会被人民法院撤销，并要求政府重新作出处理。如果当事人对人民政府重新作出的行政处理决定不服，仍然可以继续提起行政复议，进而行政诉讼，一审二审，山林权属纠纷案件的处理开始循环。如果人民法院的生 效判决又撤销了政府新的处理决定并要求人民政府继续重新作出处理，则第二次循环又开始。在实践中，由于山林权属纠纷的成因错综复杂、涉及的历史时间长，政府在调处过程中所调查到的有关其历史与现状的材料又真假掺杂，政府越来越难以收集到能证明事实的充分的证据材料，其所作出的处理难免存在一些缺陷，从而出现人民法院撤销政府的行政处理决定，并要求政府重新处理——即案件循环处理的情况是比较多的。
　　归根结底，导致山林权属纠纷案件循环处理的根由，是人民法院审理山林权属纠纷行政案件不能作出实体判决。
　　山林权属纠纷行政裁决，作为具体行政行为的一种，应遵循行政法的合法、合理、及时、便民、高效的原则。然而，现行山林权属纠纷处理程序的设置，违反了这一原则，导致了处理的循环，带来了种种弊端：
　　第一，处理时间过长。如上所述，山林权属纠纷的处理分为四个环节，第一环节为政府的行政裁决，第二环节为上级政府的行政复议，第三环节为一审法院的行政诉讼，第四环节为二审法院的行政诉讼。山林权属纠纷形成原因错综复杂，经历的历史时间长，调查取证困难，在政府确权阶段，是没有时效性的，一般都要认为证据调查确实的情况下才能作出裁决。行政复议期限为60日，行政诉讼的一审为3个月、二审为2个月，当事人申請行政复议的期限为60日，对行政复议决定不服提起行政诉讼及对一审行政判决不服的上诉期限均为15日。所以，处理的时间本来就偏长，如果再步入循环处理的轨道，这一山林权属纠纷案就不知何年何月才能了结了。
　　第二，林业生产效益不能发挥。《森林法》第十七条第四款规定：“在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木”。《林木林地权属争议处理办法》(林业部第10号令)第五条第二款规定：“在林权争议解决以前，任何单位和个人不得采伐有争议的林木，不得在争议的林地上从事基本建设或者其他生产活动”。《浙江省森林管理条例》(浙江省第十届人民代表大会常务委员会公告第12号)第四十九条规定：“有争议的森林、林木和林地在纠纷解决前，应当维护现状，任何一方都不准进入争议区域砍伐林木或者从事其他相关林事等活动，有关人民政府不得发放权属证书”。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理盗伐、滥伐林木案件应用法律的几个问题的解释》(法(研)发[1987]23号)第“一”条规定：“明知林木权属不清，在争议未解决前，擅自砍伐林木，情节严重的应确定林木权属，分别根据具体情况，按盗伐林木罪或滥伐林木罪追究刑事责任；林木权属难以确定的按滥伐林木罪惩处”。由于纠纷长期不能得到解决，争议山场的权属长期处于一种不确定状态，当事人均不能在争议山场从事造林、采伐、抚育等生产经营活动，否则违法，直至追究刑事责任，导致争议山场长期无人管理，林业生产效益长期不能发挥。
　　第三，政府当傀儡。人民法院在对政府山林权属纠纷行政裁决案的合法性审查中，往往会对案件的事实部分予以认定，但不会对实体上作出判决。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实可以作为定案的依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼”。当人民法院的生效行政判决书中认为人民政府对案件事实认定错误，而对案件事实予了以重新认定，并要求人民政府重新处理时，人民政府只能以人民法院生效的判决书中所认定的事实作为定案依据来处理。我们知道，在山林权属纠纷行政裁决中，有什么样的事实，就会有什么样的处理结果。人民法院在对案件事实进行认定的同时，也就对案件在实体上的处理定了一个基调，哪怕政府重新调查取证，重新认定事实，确信政府所认定的事实是客观真实的，但只要人民政府重新认定的事实与人民法院生效裁判文书中认定的事实不一致，政府也只能按人民法院生效判决书中所认定的事实及所定的基调来对案件进行处理，人民政府成了确权的傀儡。如果人民政府依自己重新认定的事实来对案件进行处理，案件到了人民法院之后，又会被人民法院撤销，案件的处理还会继续循环下去。
　　第四，浪费了当事人的人力财力物力和精力，浪费了行政资源和司法资源。
　　第五，社会不稳定。由于案件的循环处理，纠纷长期不能得到解决，当事人怨声载道，集体上访者有之、群体斗殴者有之，严重影响社会的和谐稳定。山林权属纠纷的循环处理问题，该到解决的时候了。