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摘要：科学高效的房地产政策对促进房地产健康稳定发展，不断满足人民群众的多元化居住需求具有重要意义。1998年以来，我国开始对房地产进行密集的宏观调控，但房价整体呈现“越调越涨”的态势，调控效果和预期存在较大差距。政策的制定和实施是政策的主体与客体之间的动态博弈过程，忽视任何一方的反应都有可能使政策效果偏离政策目标，因此，在制定房地产调控政策时应充分听取地方政府、房地产商、银行和购房者等博弈主体的意见，使各方的利益能够得到兼顾。同时，应尽快筹划开展全国住房状况普查工作，并形成规范化的动态更新制度。
关键词：房地产政策；房价：宏观调控：住房制度改革
中图分类号：17293 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）09-0064-05
高烧不退的房地产不利于我国经济社会的健康发展，尽管中央政府对高房价进行了密集的政策调控，然而调控的整体效果并不理想，甚至形成了一种“越调越涨”的心理预期。因此。梳理房地产政策演变轨迹，厘清房地产调控政策的基本目标及方式，完善房地产政策体系，建立房地产调控长效机制具有重要的理论意义和实践价值。
一、我国房地产政策演变的历史轨迹
新中国成立以来，我国房地产政策演变经历了三个主要历史阶段，即住房实物分配阶段（1949—1978年）、住房制度改革阶段（1979—1998年）和住房市场化阶段（1998—2014年）。
从住房实物分配阶段（1949—1978年）来看，这一时期我国的城市居民住房实施的是国家无偿分配的实物福利性住房政策。这种政策曾经起过积极作用，但随着人口的增加和经济社会的发展，逐渐暴露出不能有效地满足城镇居民日益增长的住房需求、国家负担日益沉重等一系列严重弊端。
从住房制度改革阶段（1979—1998年）来看，这个阶段经历了20年，可分为三个时期。一是住房制度改革开启时期（1978—1984年）。1978年之后，全国经济各行业都亟待发展，在国民经济的振兴计划中，房地产业得到了中央政府和地方政府的高度重视。1978年理论界提出了住房商品化、土地产权的概念。1980年4月，邓小平指出住房要进行商品化，住房分配制度应该考虑调整，房子可以作为商品出售。1982年国务院在常州、郑州、沙市、四平4个城市进行了新建公有住宅补贴出售试点，开始局部通过政府补贴，鼓励职工自主买房。之后，全国各地开始了补贴性售房，售房面积大为增加。二是住房制度改革突破期（1986-1993年）。1986年国家大幅提高城镇租房的价格，以提高租房价格促进购房，从而推动住房市场化改革。《中华人民共和国土地管理法》相关条款明确规定了国有和集体的土地使用权可以有偿转让；1987年12月中国土地“第一拍”是我国土地使用制度的根本性变革，标志着我国的根本大法承认了土地使用权的商品属性。1990年5月《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台，为土地使用权有偿出让提供了具体依据。1991年国务院发布《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，明确规范了房改的总目标、阶段划分、基本原则、工作部署等。1992年全国房地产价格放开，金融机构开始发放房地产开发贷款，中国房地产市场进入了快速扩张期。三是住房制度改革深化期（1994—1998年）。1994年7月国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，全面推行住房公积金制度，积极推进租金改革，实行新房新租，稳步出售公有住房，加快经济适用住房建设，大力发展房地产交易市场。1995年启动国有大中型企业职工和大中城市居民住房困难安居工程，1996年政策性贷款制度开始建立，1997年《住宅担保贷款管理试行办法》出台，为按揭业务提供了法律依据。截止到1998年6月，全国城镇自有住房占全部住房的比例已经超过50%。
从住房市场化阶段（1998—2014年）来看，这个阶段中国房地产的市场化运作正式启动，大大改善了城镇居民的居住条件，同时也大大推高了房价，住房问题成为一个备受关注的社会问题，为此，政府出台了诸多政策去完善和调控。根据政策方向性变化，这一阶段可以分为了四个时期：（1）1998—2002年政策支持房地产业发展。这一时期，我国政府出台了一系列政策，房地产市场获得政策鼓励与信贷支持，发展平稳。1998年国务院发出《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，确定停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。主要的房地产调控政策包括：实行住房市场化改革，吸引社会资金进入房地产领域，促进房地产发展：通过商业信贷、住房公积金为购房者和投资者提供融资，增强房地产企业开发能力和居民购房能力：通过免个人所得税、免征营业税、契税减半等税收政策提高居民购房和银行发放贷款的积极性。（2）2003—2008年8月调控供需、抑制房价。基于这一阶段房地产投资过热和房价上涨过快，国家出台一系列政策，对供给总量和需求总量进行调控。从2003年至2005年2月，国家着重从整顿清理土地市场，控制土地供给总量，土地实行招拍挂，提高项目自有资本金要求方面进行调控。2005年3月至2006年4月，为抑制房价过快上涨，“旧国八条”、“新国八条”先后出台，政府主要通过金融税收手段调控住房需求总量，包括提高首付款比例和贷款利率，提高住房交易税，打击“炒房”等调控措施。2007年，“地王”频现，开发商拿地热情高涨，房价指数创下新高。在这一背景下，房地产政策全面收紧，政府通过上调存款准备金率和利率，开征土地增值税，严格控制上市公司公开融资，提高二套房贷款利率和首付款，限制外商投资等多种抑制性政策进行调控。（3）2008年9月-2009上半年重申房地产支柱产业，推动内需。这一时期，为应对世界金融危机，保持经济增长，针对房地产业的抑制性政策全面放松。2008年9月以后，我国房地产政策方向由抑制变为扶持，中央财政政策和货币政策逐步放松，住房贷款利率优惠、最低首付下调、免征印花税、免征土地增值税等政策先后出台：各地也采取了购房入户、允许开发商缓交土地出让金、拆迁实行货币化安置等各种“救市”政策，市场下行态势得到遏制。（4）2009年下半年至2014年7月中旬严厉调控，促进房价合理回归。这一时期，调控政策密集出台，重点抑制投资投机，加大保障房建设，遏制房价过快上涨，促进房价回落。2009下半年，面对快速上涨的房价，政策由救市转为抑制，主要通过查处闲置土地，加快开发进度，增加有效供给；同时通过税收手段抑制投资需求。2010年至2012年，调控政策频出，从2010年的“促进房地产市场平稳健康发展”、“坚决遏制部分城市房价过快上涨”（“国十条”），到2011年的“国十一条”、“新国八条”，调控政策越来越严，不仅采用了差异化信贷、税收、增加供应等经济手段，还采用了限贷、限购、限价、限外、限央企投资、保障房考核问责制等行政强制手段。2013年“国五条”出台，提出完善稳定房价工作责任制、坚决抑制投机投资性购房、增加普通商品住房及用地供应、加快保障性安居工程规划建设和加强市场监管等五个方面的政策措施。2014年中央注重调控政策的稳定性，在继续坚持“国五条”的基础上，强调双向调控、分类指导，抑制投机投资性需求，货币政策“微刺激”继续支持自住购房。 二、我国房地产政策调控的绩效分析
我国政府针对房地产领域出台的一系列措施，对房地产市场的健康发展起到了一定的作用，主要表现在以下两个方面：一是房地产政策在推动房地产发展、促进房地产市场化（即正向调控）方面作用明显，虽然推高了房价，但从客观上讲，我国房地产在较短时间内得到较快发展，居民的居住条件得到了很大改善。二是在一定时期房价上涨速度有所减缓。1993年国家对过热的房地产进行调控，1994年房价涨幅由1993年的29，8%下降为9.1%：2008年房价涨幅下降至-1.6%；2014年6月，国家重点监控的70个大中城市中，8成城市房价环比下降。这些时期房价涨幅有所回调是多种因素叠加的结果，但房地产政策调控也是重要原因。整体来看，虽然房地产政策调控取得了一定成效，但总体效果不理想。
一是调控效果不明显，越调越涨。1998年以来，我国开始对房地产进行密集的宏观调控，但房价整体呈现“越调越涨”的态势，调控效果和预期存在较大差距。2003年以来，国家开始进行密集的调控，但房价涨幅一直较大。2008年房价增速出现负值，是金融危机影响、经济下行、政策调控等多种因素叠加而导致房地产市场低迷，政策调控并不一定是主因。2009年房地产的再次强势反弹，国家又开始密集调控，但房价涨幅，尤其是一些一线城市的涨幅依然强劲。
二是房价偏高，居民购房压力大。房价收入比是国际上考察房价是否合理的一个重要指标。国际上合理的房价收入比的区间是4-6。如果房价收入比高于这一区间，则认为房价偏高，房地产市场可能存在泡沫。2001年以来全国平均房价收入比均超过6倍，而且是包含了保障房在内；剔除保障房，我国的房价收入比还要高。上海易居房地产研究院于2014年5月26日发布2013年全国35个大中城市房价收入比排行榜，如果计入保障性住房，2013年35个大中城市房价收入比均值为8.5：剔除可售型保障性住房后，均值为10.2，其中北京、上海、深圳、福州4个城市遥遥领先。北京高达19.1位居榜首，为合理范围最大值的3.2倍。这说明相对于居民收入我国房价确实偏高，一些一线城市房价更是畸高。
三是住宅供给结构不合理。影响中国房地产市场持续健康发展的重要因素之一是房地产市场结构不合理。有关学者分析指出，住房供应结构中经济适用房、普通商品住房等房源应占总房源的30-35%，但从目前情况来看，商业营业用房、别墅等高档公寓占比仍然偏大，导致中低收入消费者购房需求得不到满足，引发供求失衡。
四是商品房空置率较高。由于我国主要是对购买、交易房产环节征收税费，而持有房产基本上是零税费，加上我国将房地产作为支柱产业、房价一直上涨的房产具备保值增值功能等因素，导致房地产投资投机比较盛行，商品房空置率较高。2014年6月，西南财大发布《城镇住房空置率及住房市场发展趋势2014》，报告显示2013年我国城镇住宅市场的整体空置率达到22.4%，而按照国际惯例，商品住房空置率的合理范围在5%到10%之间。商品房空置率过高，不仅造成国家资源的浪费（一方面很多人买不起房、租不起房，另一方面大量的房子空着没有人住），而且也带来很大的金融风险。
从我国房地产调控的历程不难看出，政策目标的不确定性是造成房地产调控陷入越调越涨尴尬怪圈的一个重要原因。主要体现在政策目标常常在控房价与促发展之间摇摆不定，在保民生与保增长之间游移徘徊。1993年针对经济过热，国家开始对房地产市场大规模的清理和整顿。引导经济实现软着陆；1997年，为应对亚洲金融危机的影响，国务院确立住宅业“新的经济增长点”地位；2003年至2008年三季度对房地产进行调控；2008年9月至2009年三季度为应对金融危机，房地产业被再次定位为“国民经济的支柱产业”；2009年四季度以来，国务院开始频繁出台各种政策。“促进房地产市场健康平稳发展”、“坚决遏制部分城市房价过快上涨”、“限购、限贷、限价”。从中可以看出，我国房地产调控目标飘忽不定，时而为了保增长鼓励房地产发展，时而为了防止经济过热和照顾中等收入夹心阶层的需求防止房价过快增长，人们无法了解政府的真实意图，尤其是看到抑制房价屡屡失效，而救市则每每生效时，人们就会对政府抑制房价的政策产生怀疑。在这样的情况下，政府信誉受损，处境被动，不管政策是打压房价，还是刺激楼市，许多人都是看涨不看跌。
从上文的分析可以看出，政府过度重视住房的商品属性，而忽视了住房的公共属性、民生属性。这就导致房地产政策调控的方式不当——政府总是在房价上做文章，而保障性住房一直未得到应有的重视。长期以来，我国保障性住房建设速度缓慢。据统计，从2003年至2007年，我国每年建设的住房总量中，经济适用房的建设量只占住房建设总量的5%左右，而廉租房只占住房建设总量的1%左右。同时，由于制度不严、监管不力，保障房建设、分配过程中问题频出。审计署发布2013年城镇保障性安居工程跟踪审计结果，查出挪用、骗取、套取保障性安居工程专项资金共约94亿元。其中，有237个项目或单位挪用安居工程财政补助、银行贷款、企业债券等专项资金78.29亿元；套取、骗取棚改资金15.41亿元；有4.75万户不符合条件家庭违规享受保障性住房实物配租（售）1.93万套、住房货币补贴5035.99万元。保障房建设滞后，不能充分发挥房地产市场稳定器的作用，本应享受保障房的低收入家庭甚至拿出几代人的所有积蓄付首付去买商品房，既抑制了其他消费，又推高了房价。一项政策的出台，应该是政策所涉及的各利益主体之间博弈的结果，博弈的各方力量越均衡、博弈越充分，政策就越平衡，越能更好地兼顾各方的利益。房地产政策制定中的利益主体主要有中央政府、地方政府、房地产商、银行、房地产投机者、无房户（改善性购房户）、媒体、学者等，地方政府是房地产发展的受益者，既能提升政绩，又能获得大量土地和税费收益；银行提供巨额贷款给开发商，同时提供住房贷款给购房者，获得巨大的利息收益；房地产投机者通过炒房囤房，推高房价，获得高额利润：资深媒体人员和资深学者大多数是有房或多房户，出于自身利益，或受开发商邀请，他们大多数为开发商代言；中央政府应该是处于中立的位置，但由于房地产在国民经济中所占比重较大，加上巨额的贷款、大量的从业人员、天量的地方债、大量的土地和税费收入，房地产价格下跌涉及金融风险和社会稳定，中央政府“骑虎难下”，政策调控“投鼠忌器”。 我国房地产政策一个很大的问题是缺乏前瞻性。缺乏对房地产市场长期趋势的判断，一看房价上涨就要去打压，一看交易量上不去又忙着救市，政策总是滞后于问题的出现。事实上，我国从国家分配住房急剧转入市场化，保障房建设又没有跟上，加上城市化进程加速过快等因素，房价上涨必然是很长一个时期的主要趋势。与此相对应，政策的长期趋势也应该重点放在防止房价过快上涨上，但实际上房地产政策并非如此。2004年、2005年、2007年全国商品房均价分别大涨15.0%、16.7%、14.8%，2008年价格稍有回落-1.6%，政府立即启动大量的救市政策，导致2009年房价大涨23.2%。面对已经虚高的房价，在市场、政策的作用下，适当回调是符合市场规律的，通过政策托市只会使未来的风险增加。在近几年的调控中，政策方向变动频繁，在短时间内刺激变打压、打压变刺激（如2008至2009年），像坐“过山车”一样，难以使人们形成较为稳定的市场预期，尤其是当调控目标屡屡落空时，人们会逐渐对政策产生排斥心理。有的政策设计不严密，受政策约束一方可以采取变通的方法规避。例如，北京、上海等地的楼市限购令出台后，便有人以假离婚或假登记房主等方式规避房产调控政策。有的政策与法律法规相冲突，例如，2006年的9部委意见第四条规定，“对空置3年以上的商品房，商业银行不得接受其作为贷款的抵押物。”而依据《城市房地产管理法》第四十七条，“依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权，可以设定抵押权。”依据《担保法》第三十四条，“下列财产可以抵押：
（一）抵押人所有的房屋和其他地上定着物。”可见，“空置3年以上的商品房不得作为抵押物”的规定，违反以上两部法律的规定。地方政府及相关部门都是利益相关方，在执行政策时打“擦边球”，选择性执行对自己有利的政策，而规避不利的政策。2004年9月中国银监会公布了《商业银行房地产贷款风险指引》，规定建筑商不得为开发商垫资建楼，开发商开发项目自有资金不得低于项目总投资的35%，购房者的月供房款不得超过收入的50%，但实际上建筑商、开发商、银行等通过各种手段变通，甚至作假，没有执行到位。我国的房地产政策存在重颁布“新政”，轻执行监管的倾向，这样房地产调控就陷入“出台新政——被消解——再出新政……”的尴尬处境。
三、完善房地产政策体系，构建长效调控机制
解决房地产政策存在的问题，要按照十八届三中全会提出的“全面深化改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的总要求，坚持市场化改革方向，转变政府职能，构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，形成房地产调控长效机制。
首先，明确房地产政策目标。从前文的分析中可以看出，我国房地产政策达不到预期效果，关键原因就是政策的目标有偏差。我们过多地关注房屋的商品性，而忽略了其社会性。从终极意义上说，我国房地产政策的目的是保障公民的居住权，是居者有其屋，而不是支柱产业、GDP增长或其他，如果混淆目的和手段的关系，将房地产作为刺激经济发展的手段，将房子视为投资投机的产品，就必然会出问题。纵观世界各国，凡是房地产市场发展健全和公共住房解决得好的国家，都是把房地产作为国家社会政策的一部分。一些国家和地区政府普遍利用保障性住房这一公共政策，帮助单纯依靠市场解决住房有困难的群体。在建设高峰期，英国保障性住房存量占住房总量的比重超过50%，中国香港超过45%，新加坡超过90%。我国作为社会主义国家，政府的住房政策目标应该回到实现居者有其屋上来，只有这样，才能真正制定出科学有效的房地产政策，构建房地产调控长效机制。
其次，完善房地产调控政策体系。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出“将建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求”。在这一政策指引下，政府应致力于公共服务领域，更多地在低收入群体的住房保障方面发挥作用，为民生托底，同时由市场来满足居民日趋多样化的住房需求。具体地讲，应从以下两个方面着力：一方面，政府应将主要的精力用到保障房建设上来，各地区要按照中央规划，加大保障性安居工程建设力度，加快各类棚户区改造进度，既要保证开工率，又要保证建成率，尽快补齐保障房数量不足这块“短板”：各地区要认真做好公共租赁住房和廉租住房并轨运行工作，积极探索共有产权住房。在条件成熟的地区，还可以开展货币补贴试点，减少保障房实物配给而额外产生的交易成本和管理成本；加强保障房监管，应在保障范围、规划与建设、保障性住房的申请使用与退出、租赁补贴等方面对城镇住房保障工作进行规范，尤其要对保障房转让及腾退做出明确规定。通过完善保障房的分配、退出机制。遏制寻租和腐败行为，确保公平公正，提高使用效率。另一方面，减少行政强制手段，更多地运用经济、法律手段，通过持续推进房地产税立法工作，建立和完善土地市场、财税金融体制，推动房地产业更加健康地发展。要推动房地产税改革，目前最关键是要让地方政府真正分享到改革的制度红利，使其与中央政府形成改革合力。要积极探索土地年租制，将现在一次性收取70年（或50年）土地出让金制度改为按年度收缴土地使用费制度，既能降低开发商新建住房的即时土地成本，又能保证地方政府有长期稳定的收入来源。同时，要尽快健全土地二级市场，通过建立开放有序的市场，改变土地出让、拍卖高度垄断的现象。要对房地产融资渠道进行创新，减少开发商融资成本：对近年来主要依靠购买外汇，增加外汇储备的货币发行机制进行改革，有效解决流动性过剩问题：增加能吸引群众参与的投资手段，引导群众多渠道投资，而不是将所有的钱都投资到房产上。
第三，确保房地产政策的平衡性、前瞻性和稳定性。政策的制定和实施是政策主体与客体之间的动态博弈过程，忽视任何一方的反应都有可能使政策效果偏离政策目标。所以，进行决策时必须要使博弈的各方能够充分参与，这样制定的政策才能更有效、更能达到预期的目标。此外，随着我国经济社会发展，群众的民主意识不断增强，参与社会政策制定的积极性也会不断提高，政府制定政策时听取并采纳民众相关意见将是大势所趋。因此，在制定房地产调控政策时应充分听取地方政府、房地产商、银行和购房者等博弈主体的意见，使各方的利益能够得到兼顾。同时，应尽快筹划开展全国住房状况普查工作，并形成规范化的动态更新制度。在此基础上，建立全国住房状况信息系统，准确了解和掌握住房总量、住房结构、空置率以及住房困难群体等基本情况，为制定政策提供详实的数据和信息，使制定的房地产政策更具前瞻性和稳定性。
第四，加强对房地产政策执行的监督和指导。一方面，要正确协调中央与地方政府之间的关系。在各级政府之间尽量做到财权与事权相匹配，同时要改革地方考核体系，改变唯GDP倾向，推动地方政府从房地产市场的收益者向监管者的身份转变，使其有动力和能力去推动房地产的长效发展。另一方面，在保持政策稳定性的基础上，实施过程中要充分发挥地方的灵活性。例如在现阶段，根据全国房地产形势，中央按照保护消费需求、遏制投资投机需求的原则，强调双向调控、分类指导，对一线城市继续增加供应，抑制投资投机性需求，而对于库存量比较大的城市，控制供地结构、供应结构。与此同时，要进一步落实问责制，加强房地产市场的监督力度，对于房地产开发过程中的寻租行为予以打击，提高官员的腐败成本和决策失误的代价，加大对地方保障房建设、调控政策执行情况的考核验收力度。
关键词：房地产政策；房价：宏观调控：住房制度改革
中图分类号：17293 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）09-0064-05
高烧不退的房地产不利于我国经济社会的健康发展，尽管中央政府对高房价进行了密集的政策调控，然而调控的整体效果并不理想，甚至形成了一种“越调越涨”的心理预期。因此。梳理房地产政策演变轨迹，厘清房地产调控政策的基本目标及方式，完善房地产政策体系，建立房地产调控长效机制具有重要的理论意义和实践价值。
一、我国房地产政策演变的历史轨迹
新中国成立以来，我国房地产政策演变经历了三个主要历史阶段，即住房实物分配阶段（1949—1978年）、住房制度改革阶段（1979—1998年）和住房市场化阶段（1998—2014年）。
从住房实物分配阶段（1949—1978年）来看，这一时期我国的城市居民住房实施的是国家无偿分配的实物福利性住房政策。这种政策曾经起过积极作用，但随着人口的增加和经济社会的发展，逐渐暴露出不能有效地满足城镇居民日益增长的住房需求、国家负担日益沉重等一系列严重弊端。
从住房制度改革阶段（1979—1998年）来看，这个阶段经历了20年，可分为三个时期。一是住房制度改革开启时期（1978—1984年）。1978年之后，全国经济各行业都亟待发展，在国民经济的振兴计划中，房地产业得到了中央政府和地方政府的高度重视。1978年理论界提出了住房商品化、土地产权的概念。1980年4月，邓小平指出住房要进行商品化，住房分配制度应该考虑调整，房子可以作为商品出售。1982年国务院在常州、郑州、沙市、四平4个城市进行了新建公有住宅补贴出售试点，开始局部通过政府补贴，鼓励职工自主买房。之后，全国各地开始了补贴性售房，售房面积大为增加。二是住房制度改革突破期（1986-1993年）。1986年国家大幅提高城镇租房的价格，以提高租房价格促进购房，从而推动住房市场化改革。《中华人民共和国土地管理法》相关条款明确规定了国有和集体的土地使用权可以有偿转让；1987年12月中国土地“第一拍”是我国土地使用制度的根本性变革，标志着我国的根本大法承认了土地使用权的商品属性。1990年5月《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台，为土地使用权有偿出让提供了具体依据。1991年国务院发布《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，明确规范了房改的总目标、阶段划分、基本原则、工作部署等。1992年全国房地产价格放开，金融机构开始发放房地产开发贷款，中国房地产市场进入了快速扩张期。三是住房制度改革深化期（1994—1998年）。1994年7月国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，全面推行住房公积金制度，积极推进租金改革，实行新房新租，稳步出售公有住房，加快经济适用住房建设，大力发展房地产交易市场。1995年启动国有大中型企业职工和大中城市居民住房困难安居工程，1996年政策性贷款制度开始建立，1997年《住宅担保贷款管理试行办法》出台，为按揭业务提供了法律依据。截止到1998年6月，全国城镇自有住房占全部住房的比例已经超过50%。
从住房市场化阶段（1998—2014年）来看，这个阶段中国房地产的市场化运作正式启动，大大改善了城镇居民的居住条件，同时也大大推高了房价，住房问题成为一个备受关注的社会问题，为此，政府出台了诸多政策去完善和调控。根据政策方向性变化，这一阶段可以分为了四个时期：（1）1998—2002年政策支持房地产业发展。这一时期，我国政府出台了一系列政策，房地产市场获得政策鼓励与信贷支持，发展平稳。1998年国务院发出《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，确定停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。主要的房地产调控政策包括：实行住房市场化改革，吸引社会资金进入房地产领域，促进房地产发展：通过商业信贷、住房公积金为购房者和投资者提供融资，增强房地产企业开发能力和居民购房能力：通过免个人所得税、免征营业税、契税减半等税收政策提高居民购房和银行发放贷款的积极性。（2）2003—2008年8月调控供需、抑制房价。基于这一阶段房地产投资过热和房价上涨过快，国家出台一系列政策，对供给总量和需求总量进行调控。从2003年至2005年2月，国家着重从整顿清理土地市场，控制土地供给总量，土地实行招拍挂，提高项目自有资本金要求方面进行调控。2005年3月至2006年4月，为抑制房价过快上涨，“旧国八条”、“新国八条”先后出台，政府主要通过金融税收手段调控住房需求总量，包括提高首付款比例和贷款利率，提高住房交易税，打击“炒房”等调控措施。2007年，“地王”频现，开发商拿地热情高涨，房价指数创下新高。在这一背景下，房地产政策全面收紧，政府通过上调存款准备金率和利率，开征土地增值税，严格控制上市公司公开融资，提高二套房贷款利率和首付款，限制外商投资等多种抑制性政策进行调控。（3）2008年9月-2009上半年重申房地产支柱产业，推动内需。这一时期，为应对世界金融危机，保持经济增长，针对房地产业的抑制性政策全面放松。2008年9月以后，我国房地产政策方向由抑制变为扶持，中央财政政策和货币政策逐步放松，住房贷款利率优惠、最低首付下调、免征印花税、免征土地增值税等政策先后出台：各地也采取了购房入户、允许开发商缓交土地出让金、拆迁实行货币化安置等各种“救市”政策，市场下行态势得到遏制。（4）2009年下半年至2014年7月中旬严厉调控，促进房价合理回归。这一时期，调控政策密集出台，重点抑制投资投机，加大保障房建设，遏制房价过快上涨，促进房价回落。2009下半年，面对快速上涨的房价，政策由救市转为抑制，主要通过查处闲置土地，加快开发进度，增加有效供给；同时通过税收手段抑制投资需求。2010年至2012年，调控政策频出，从2010年的“促进房地产市场平稳健康发展”、“坚决遏制部分城市房价过快上涨”（“国十条”），到2011年的“国十一条”、“新国八条”，调控政策越来越严，不仅采用了差异化信贷、税收、增加供应等经济手段，还采用了限贷、限购、限价、限外、限央企投资、保障房考核问责制等行政强制手段。2013年“国五条”出台，提出完善稳定房价工作责任制、坚决抑制投机投资性购房、增加普通商品住房及用地供应、加快保障性安居工程规划建设和加强市场监管等五个方面的政策措施。2014年中央注重调控政策的稳定性，在继续坚持“国五条”的基础上，强调双向调控、分类指导，抑制投机投资性需求，货币政策“微刺激”继续支持自住购房。 二、我国房地产政策调控的绩效分析
我国政府针对房地产领域出台的一系列措施，对房地产市场的健康发展起到了一定的作用，主要表现在以下两个方面：一是房地产政策在推动房地产发展、促进房地产市场化（即正向调控）方面作用明显，虽然推高了房价，但从客观上讲，我国房地产在较短时间内得到较快发展，居民的居住条件得到了很大改善。二是在一定时期房价上涨速度有所减缓。1993年国家对过热的房地产进行调控，1994年房价涨幅由1993年的29，8%下降为9.1%：2008年房价涨幅下降至-1.6%；2014年6月，国家重点监控的70个大中城市中，8成城市房价环比下降。这些时期房价涨幅有所回调是多种因素叠加的结果，但房地产政策调控也是重要原因。整体来看，虽然房地产政策调控取得了一定成效，但总体效果不理想。
一是调控效果不明显，越调越涨。1998年以来，我国开始对房地产进行密集的宏观调控，但房价整体呈现“越调越涨”的态势，调控效果和预期存在较大差距。2003年以来，国家开始进行密集的调控，但房价涨幅一直较大。2008年房价增速出现负值，是金融危机影响、经济下行、政策调控等多种因素叠加而导致房地产市场低迷，政策调控并不一定是主因。2009年房地产的再次强势反弹，国家又开始密集调控，但房价涨幅，尤其是一些一线城市的涨幅依然强劲。
二是房价偏高，居民购房压力大。房价收入比是国际上考察房价是否合理的一个重要指标。国际上合理的房价收入比的区间是4-6。如果房价收入比高于这一区间，则认为房价偏高，房地产市场可能存在泡沫。2001年以来全国平均房价收入比均超过6倍，而且是包含了保障房在内；剔除保障房，我国的房价收入比还要高。上海易居房地产研究院于2014年5月26日发布2013年全国35个大中城市房价收入比排行榜，如果计入保障性住房，2013年35个大中城市房价收入比均值为8.5：剔除可售型保障性住房后，均值为10.2，其中北京、上海、深圳、福州4个城市遥遥领先。北京高达19.1位居榜首，为合理范围最大值的3.2倍。这说明相对于居民收入我国房价确实偏高，一些一线城市房价更是畸高。
三是住宅供给结构不合理。影响中国房地产市场持续健康发展的重要因素之一是房地产市场结构不合理。有关学者分析指出，住房供应结构中经济适用房、普通商品住房等房源应占总房源的30-35%，但从目前情况来看，商业营业用房、别墅等高档公寓占比仍然偏大，导致中低收入消费者购房需求得不到满足，引发供求失衡。
四是商品房空置率较高。由于我国主要是对购买、交易房产环节征收税费，而持有房产基本上是零税费，加上我国将房地产作为支柱产业、房价一直上涨的房产具备保值增值功能等因素，导致房地产投资投机比较盛行，商品房空置率较高。2014年6月，西南财大发布《城镇住房空置率及住房市场发展趋势2014》，报告显示2013年我国城镇住宅市场的整体空置率达到22.4%，而按照国际惯例，商品住房空置率的合理范围在5%到10%之间。商品房空置率过高，不仅造成国家资源的浪费（一方面很多人买不起房、租不起房，另一方面大量的房子空着没有人住），而且也带来很大的金融风险。
从我国房地产调控的历程不难看出，政策目标的不确定性是造成房地产调控陷入越调越涨尴尬怪圈的一个重要原因。主要体现在政策目标常常在控房价与促发展之间摇摆不定，在保民生与保增长之间游移徘徊。1993年针对经济过热，国家开始对房地产市场大规模的清理和整顿。引导经济实现软着陆；1997年，为应对亚洲金融危机的影响，国务院确立住宅业“新的经济增长点”地位；2003年至2008年三季度对房地产进行调控；2008年9月至2009年三季度为应对金融危机，房地产业被再次定位为“国民经济的支柱产业”；2009年四季度以来，国务院开始频繁出台各种政策。“促进房地产市场健康平稳发展”、“坚决遏制部分城市房价过快上涨”、“限购、限贷、限价”。从中可以看出，我国房地产调控目标飘忽不定，时而为了保增长鼓励房地产发展，时而为了防止经济过热和照顾中等收入夹心阶层的需求防止房价过快增长，人们无法了解政府的真实意图，尤其是看到抑制房价屡屡失效，而救市则每每生效时，人们就会对政府抑制房价的政策产生怀疑。在这样的情况下，政府信誉受损，处境被动，不管政策是打压房价，还是刺激楼市，许多人都是看涨不看跌。
从上文的分析可以看出，政府过度重视住房的商品属性，而忽视了住房的公共属性、民生属性。这就导致房地产政策调控的方式不当——政府总是在房价上做文章，而保障性住房一直未得到应有的重视。长期以来，我国保障性住房建设速度缓慢。据统计，从2003年至2007年，我国每年建设的住房总量中，经济适用房的建设量只占住房建设总量的5%左右，而廉租房只占住房建设总量的1%左右。同时，由于制度不严、监管不力，保障房建设、分配过程中问题频出。审计署发布2013年城镇保障性安居工程跟踪审计结果，查出挪用、骗取、套取保障性安居工程专项资金共约94亿元。其中，有237个项目或单位挪用安居工程财政补助、银行贷款、企业债券等专项资金78.29亿元；套取、骗取棚改资金15.41亿元；有4.75万户不符合条件家庭违规享受保障性住房实物配租（售）1.93万套、住房货币补贴5035.99万元。保障房建设滞后，不能充分发挥房地产市场稳定器的作用，本应享受保障房的低收入家庭甚至拿出几代人的所有积蓄付首付去买商品房，既抑制了其他消费，又推高了房价。一项政策的出台，应该是政策所涉及的各利益主体之间博弈的结果，博弈的各方力量越均衡、博弈越充分，政策就越平衡，越能更好地兼顾各方的利益。房地产政策制定中的利益主体主要有中央政府、地方政府、房地产商、银行、房地产投机者、无房户（改善性购房户）、媒体、学者等，地方政府是房地产发展的受益者，既能提升政绩，又能获得大量土地和税费收益；银行提供巨额贷款给开发商，同时提供住房贷款给购房者，获得巨大的利息收益；房地产投机者通过炒房囤房，推高房价，获得高额利润：资深媒体人员和资深学者大多数是有房或多房户，出于自身利益，或受开发商邀请，他们大多数为开发商代言；中央政府应该是处于中立的位置，但由于房地产在国民经济中所占比重较大，加上巨额的贷款、大量的从业人员、天量的地方债、大量的土地和税费收入，房地产价格下跌涉及金融风险和社会稳定，中央政府“骑虎难下”，政策调控“投鼠忌器”。 我国房地产政策一个很大的问题是缺乏前瞻性。缺乏对房地产市场长期趋势的判断，一看房价上涨就要去打压，一看交易量上不去又忙着救市，政策总是滞后于问题的出现。事实上，我国从国家分配住房急剧转入市场化，保障房建设又没有跟上，加上城市化进程加速过快等因素，房价上涨必然是很长一个时期的主要趋势。与此相对应，政策的长期趋势也应该重点放在防止房价过快上涨上，但实际上房地产政策并非如此。2004年、2005年、2007年全国商品房均价分别大涨15.0%、16.7%、14.8%，2008年价格稍有回落-1.6%，政府立即启动大量的救市政策，导致2009年房价大涨23.2%。面对已经虚高的房价，在市场、政策的作用下，适当回调是符合市场规律的，通过政策托市只会使未来的风险增加。在近几年的调控中，政策方向变动频繁，在短时间内刺激变打压、打压变刺激（如2008至2009年），像坐“过山车”一样，难以使人们形成较为稳定的市场预期，尤其是当调控目标屡屡落空时，人们会逐渐对政策产生排斥心理。有的政策设计不严密，受政策约束一方可以采取变通的方法规避。例如，北京、上海等地的楼市限购令出台后，便有人以假离婚或假登记房主等方式规避房产调控政策。有的政策与法律法规相冲突，例如，2006年的9部委意见第四条规定，“对空置3年以上的商品房，商业银行不得接受其作为贷款的抵押物。”而依据《城市房地产管理法》第四十七条，“依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权，可以设定抵押权。”依据《担保法》第三十四条，“下列财产可以抵押：
（一）抵押人所有的房屋和其他地上定着物。”可见，“空置3年以上的商品房不得作为抵押物”的规定，违反以上两部法律的规定。地方政府及相关部门都是利益相关方，在执行政策时打“擦边球”，选择性执行对自己有利的政策，而规避不利的政策。2004年9月中国银监会公布了《商业银行房地产贷款风险指引》，规定建筑商不得为开发商垫资建楼，开发商开发项目自有资金不得低于项目总投资的35%，购房者的月供房款不得超过收入的50%，但实际上建筑商、开发商、银行等通过各种手段变通，甚至作假，没有执行到位。我国的房地产政策存在重颁布“新政”，轻执行监管的倾向，这样房地产调控就陷入“出台新政——被消解——再出新政……”的尴尬处境。
三、完善房地产政策体系，构建长效调控机制
解决房地产政策存在的问题，要按照十八届三中全会提出的“全面深化改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的总要求，坚持市场化改革方向，转变政府职能，构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，形成房地产调控长效机制。
首先，明确房地产政策目标。从前文的分析中可以看出，我国房地产政策达不到预期效果，关键原因就是政策的目标有偏差。我们过多地关注房屋的商品性，而忽略了其社会性。从终极意义上说，我国房地产政策的目的是保障公民的居住权，是居者有其屋，而不是支柱产业、GDP增长或其他，如果混淆目的和手段的关系，将房地产作为刺激经济发展的手段，将房子视为投资投机的产品，就必然会出问题。纵观世界各国，凡是房地产市场发展健全和公共住房解决得好的国家，都是把房地产作为国家社会政策的一部分。一些国家和地区政府普遍利用保障性住房这一公共政策，帮助单纯依靠市场解决住房有困难的群体。在建设高峰期，英国保障性住房存量占住房总量的比重超过50%，中国香港超过45%，新加坡超过90%。我国作为社会主义国家，政府的住房政策目标应该回到实现居者有其屋上来，只有这样，才能真正制定出科学有效的房地产政策，构建房地产调控长效机制。
其次，完善房地产调控政策体系。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出“将建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求”。在这一政策指引下，政府应致力于公共服务领域，更多地在低收入群体的住房保障方面发挥作用，为民生托底，同时由市场来满足居民日趋多样化的住房需求。具体地讲，应从以下两个方面着力：一方面，政府应将主要的精力用到保障房建设上来，各地区要按照中央规划，加大保障性安居工程建设力度，加快各类棚户区改造进度，既要保证开工率，又要保证建成率，尽快补齐保障房数量不足这块“短板”：各地区要认真做好公共租赁住房和廉租住房并轨运行工作，积极探索共有产权住房。在条件成熟的地区，还可以开展货币补贴试点，减少保障房实物配给而额外产生的交易成本和管理成本；加强保障房监管，应在保障范围、规划与建设、保障性住房的申请使用与退出、租赁补贴等方面对城镇住房保障工作进行规范，尤其要对保障房转让及腾退做出明确规定。通过完善保障房的分配、退出机制。遏制寻租和腐败行为，确保公平公正，提高使用效率。另一方面，减少行政强制手段，更多地运用经济、法律手段，通过持续推进房地产税立法工作，建立和完善土地市场、财税金融体制，推动房地产业更加健康地发展。要推动房地产税改革，目前最关键是要让地方政府真正分享到改革的制度红利，使其与中央政府形成改革合力。要积极探索土地年租制，将现在一次性收取70年（或50年）土地出让金制度改为按年度收缴土地使用费制度，既能降低开发商新建住房的即时土地成本，又能保证地方政府有长期稳定的收入来源。同时，要尽快健全土地二级市场，通过建立开放有序的市场，改变土地出让、拍卖高度垄断的现象。要对房地产融资渠道进行创新，减少开发商融资成本：对近年来主要依靠购买外汇，增加外汇储备的货币发行机制进行改革，有效解决流动性过剩问题：增加能吸引群众参与的投资手段，引导群众多渠道投资，而不是将所有的钱都投资到房产上。
第三，确保房地产政策的平衡性、前瞻性和稳定性。政策的制定和实施是政策主体与客体之间的动态博弈过程，忽视任何一方的反应都有可能使政策效果偏离政策目标。所以，进行决策时必须要使博弈的各方能够充分参与，这样制定的政策才能更有效、更能达到预期的目标。此外，随着我国经济社会发展，群众的民主意识不断增强，参与社会政策制定的积极性也会不断提高，政府制定政策时听取并采纳民众相关意见将是大势所趋。因此，在制定房地产调控政策时应充分听取地方政府、房地产商、银行和购房者等博弈主体的意见，使各方的利益能够得到兼顾。同时，应尽快筹划开展全国住房状况普查工作，并形成规范化的动态更新制度。在此基础上，建立全国住房状况信息系统，准确了解和掌握住房总量、住房结构、空置率以及住房困难群体等基本情况，为制定政策提供详实的数据和信息，使制定的房地产政策更具前瞻性和稳定性。
第四，加强对房地产政策执行的监督和指导。一方面，要正确协调中央与地方政府之间的关系。在各级政府之间尽量做到财权与事权相匹配，同时要改革地方考核体系，改变唯GDP倾向，推动地方政府从房地产市场的收益者向监管者的身份转变，使其有动力和能力去推动房地产的长效发展。另一方面，在保持政策稳定性的基础上，实施过程中要充分发挥地方的灵活性。例如在现阶段，根据全国房地产形势，中央按照保护消费需求、遏制投资投机需求的原则，强调双向调控、分类指导，对一线城市继续增加供应，抑制投资投机性需求，而对于库存量比较大的城市，控制供地结构、供应结构。与此同时，要进一步落实问责制，加强房地产市场的监督力度，对于房地产开发过程中的寻租行为予以打击，提高官员的腐败成本和决策失误的代价，加大对地方保障房建设、调控政策执行情况的考核验收力度。