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摘要：国有企业在经济社会发展中处于举足轻重的地位，为各项事业的发展做出了重要贡献。但在当今经济转型期，由于对国有企业监管不到位，国有企业成为腐败滋生的易发区，给国家造成严重的经济损失，本文对加强国有企业监管的思路和措施进行了初步探讨。
关键词：国有企业；监管；问题；对策
一、建立国有企业监管机制的基本要求
1.体现出资人的所有者地位。国家是国有企业资产的所有者，所有者将资产投入企业并委托经营者来进行日常经营和管理，以实现其价值的最大化。所有者与经营者之间构成了委托代理关系。经营者受利益的驱动，往往出现有违所有者利益的行为，而信息的不对称又导致所有者不能及时发现并纠正这种“内部人控制”的现象，对经营者实施必要的监管是解决“内部人控制”、维护所有者权益的基本保障。国家作为所有者履行出资人的职责，有权决定企业重大的生产经营决策，并对经营者实施监督。出资者将资本经营权授予代理人，是以保留选择经营者、收益分配、重大决策三项权利为条件的。如何保障出资者的这些权力得以正确实施，必须依靠建立科学的出资者参与重大财务决策的机制。
2.有效的区分国家的出资人职能与行政管理职能。国家作为所有者对国有企业的监管是为了履行出资人的职能、维护所有者权益，它应与作为社会管理者的行政管理职能区分开来。作为社会管理者，国家管理企业的范围不仅包括国有企业，而且还包括非国有企业，并主要依靠经济和法律调控手段来促进国家产业政策的贯彻和实现社会经济发展目标。作为出资者，国家对企业的监管仅限于有国有资本金投人的企业，包括国有独资企业、国有资本控股企业和国有资本参股企业。所有权与经营权相分离是现代企业制度的基本特征，政企分开、简政放权是市场经济的必然要求，作为出资人国家不应过多地干预国有企业的生产经营，否则将会束缚企业生产经营的手脚，把企业管死。
3.避免重复监督，降低监督成本。长期以来，由于国有企业的特殊身份，使得几乎所有国家机关都有权介人国有企业的管理和监督，如企业的主管部门、财政、税务、监察、审计等国家政府职能部门都有权对国有企业进行监督，当各职能部门之间缺乏协调沟通时，就会产生多头领导、重复监督的现象。很多国有企业内部机构的设置上，也存在机构重叠、职责不清的问题。重复监督不仅加重企业的负担，加大监督成本、浪费社会资源，还因职责不清，造成监督不力。
二、当前国有企业监管所存在的问题与不足
1.监管制度方面尚需进一步完善。主要有以下几种：①对企业领导人的业绩评价主要依靠目标责任书，但目标责任书重定量指标的完成，轻定性评价。目标责任书的导向作用，在一定程度上使一些企业过多地考虑考核指标的完成。特别是在投资决策时，只顾眼前利益，缺少长远的战略规划。②对企业的清产核资和改制资产评估，一般由国资委指定中介机构审计，但委托人仍然是企业。在这种受托关系下的社会审计，必然会受委托企业的干扰，影响审计质量。③投融资控制不严。如虽有严禁企业以非自有资金从事委托理财、期货投资以及在二级市场上购买股票、基金和债券的规定，但却没有相应的控制措施。④企业的内部收入分配管理也存在盲点。按目前的政策，对企业领导人实行年薪制，由国资委对其进行考核，对职工工资实行最低工资标准，由劳动部门规定，但是企业内部收入分配则由企业自主决定。内部分配级差过大，缺乏有效控制，是产生企业内部收入分配向管理层过度倾斜问题的原因之一。
2.监管体制效率低下，资源浪费严重。国资委作为国有企业的主管部门，扮演着双重角色，既是出资人代表，也是行政管理者。国资委集出资人职责和行政职能于一身，不仅不符合权力制衡的基本原则，实践中也会因管理幅度过大而发生管不过来的尴尬局面。国有企业的外部监督主体，除国资委外，还有各级人大、党委、纪委、组织部门、政府职能部门(包括财政部门、审计部门)、司法部门以及社会公众和媒体。但这一监督体系难以相互配合，部门之间缺乏溝通，监管重复与监管真空并存，监督结果不能有效利用，浪费了资源，也降低了效率。
3.审计监督也没有发挥应有的功效。国家审计、社会审计和内部审计这三支审计力量，都存在难点与不足。①审计监督的事后性。各类审计主体目前开展的财务审计、经济责任审计多数是事后审计，往往是问题已经发生，损失也已经形成，经济责任审计则是在企业领导人离任后进行，应负责任难以追究。②审计结果落实不到位。因被审计单位的法治意识欠缺、审计部门的执法力度不到位以及审计执法手段有限等因素的影响，审计结果难以执行，制约了审计监督作用的发挥。③社会审计的质量有待进一步提高。社会审计质量受整个社会诚信环境、同业竞争、企业内部人控制的影响，年报审计、清产核资审计等成为应对法规的例行公事，审计质量得不到保证。
三、完善国有企业监管的几点建议
1.加快相关法律法规假设，确保监管活动有法可依。世界各国国有企业监管基本是以法律为依据的。目前，我国在相关法律法规的建设上明显落后，必须对此问题全面重视起来并加快相关立法工作的实施，将国有企业的监督管理纳入法制轨道，在法律上约束国有企业的经营管理主体和规范国有企业行为，这样各个监管活动才能真正实现有法可依，为全面提升国有企业的监管水平奠定良好的基础。
2.根据市场经济的发展，转变政府职能。在市场经济比较发达的国家，政府的管理职能与所有者职能是相互分开的，政府对国有企业的宏观调控是间接的和外部的。但是在我国管理职能和所有只能不分的情况还是普遍存在的，因此转变政府职能是个迫在眉睫的事情，只有实现两者的有效分离，才能更好的对国有企业事实监管。通过职能的转变，真正实现“市场资源主导配置，政府宏观外部调控”的理想状态。
3.改进监管体制，增强部门之间的协调性，提高监管效率。行政职能和出资人职责的性质、目标、管理范围和行为规则不同，如果政资职能不分、权力过于集中，就容易导致腐败和利益部门化，不利于维护国有资产所有者权益，而且也与当前转变政府职能的要求相悖。因此，应将行政职能与出资人职责分离，国资委切实履行出资人职责，有效运营国有资本，以股东身份对国有资产进行监管。同时还要利用权力制衡机制，对国资委的资产收益、重大经营决策等权责履行情况进行检查监督，并将监督结果对外公布，发挥舆论监督作用。此外，外部监管部门之间应加强沟通协调和审计结果的转化与利用，借鉴审计机关经济责任审计的联席会议制度，政府监管部门之间要明确各自的职责权限，互相配合，及时提供有价值的信息。
4.落实审计结果，提高审计质量，加强审计监督力度。国家审计、社会审计和内部审计各有所长，应协调好三者的关系，充分发挥各自在审计监督体系中的作用。国家审计重点在于解决审计资源不足与国有企业集团化之间矛盾；严格审计结果的落实和运用。国有企业多为企业集团，面广量大，国家审计需要充分利用各项资源，就一些新情况和普遍性问题，开展审计调查，摸清情况并提出建议；适当开展事中审计和事前审计，对经济事项进行过程控制，及早发现问题，以避免或减少损失；改变审计思路，从国有股东价值最大化出发，由财务审计逐步向绩效审计过渡；加大审计执法的力度，落实审计结果的执行，做到执法必严。国家审计还要在国有企业监事会逐步到位的基础上，通过对监事会监督结果的再监督，发挥宏观调控监督作用。内部审计的重点应放在内部控制和风险管理上，内审机构对企业内部控制最为了解，对企业经营风险和财务风险的评估更为全面，所做的预测和控制可以更加及时、准确，应利用这些优势充分发挥其作用。社会审计的重点是提高审计质量。提高社会审计质量，需要中介机构重塑利益观和诚信观；还需要注册会计师协会、审计署、财政部等部门，加强对社会审计的外部监管，提高违规成本，提升其对国有企业审计的质量，促进社会审计快速有序、健康发展。
参考文献：
【1】王青芝等：浅谈国有企业的管理与创新【J】，民营科技，2010，(01)
【2】李荣融：当前国有资产监管工作的要点【J】，经济研究参考，2008，(30)
【5】杨兴培：国企资产监管亟待堵漏【J】，检察风云，2009，(22)
关键词：国有企业；监管；问题；对策
一、建立国有企业监管机制的基本要求
1.体现出资人的所有者地位。国家是国有企业资产的所有者，所有者将资产投入企业并委托经营者来进行日常经营和管理，以实现其价值的最大化。所有者与经营者之间构成了委托代理关系。经营者受利益的驱动，往往出现有违所有者利益的行为，而信息的不对称又导致所有者不能及时发现并纠正这种“内部人控制”的现象，对经营者实施必要的监管是解决“内部人控制”、维护所有者权益的基本保障。国家作为所有者履行出资人的职责，有权决定企业重大的生产经营决策，并对经营者实施监督。出资者将资本经营权授予代理人，是以保留选择经营者、收益分配、重大决策三项权利为条件的。如何保障出资者的这些权力得以正确实施，必须依靠建立科学的出资者参与重大财务决策的机制。
2.有效的区分国家的出资人职能与行政管理职能。国家作为所有者对国有企业的监管是为了履行出资人的职能、维护所有者权益，它应与作为社会管理者的行政管理职能区分开来。作为社会管理者，国家管理企业的范围不仅包括国有企业，而且还包括非国有企业，并主要依靠经济和法律调控手段来促进国家产业政策的贯彻和实现社会经济发展目标。作为出资者，国家对企业的监管仅限于有国有资本金投人的企业，包括国有独资企业、国有资本控股企业和国有资本参股企业。所有权与经营权相分离是现代企业制度的基本特征，政企分开、简政放权是市场经济的必然要求，作为出资人国家不应过多地干预国有企业的生产经营，否则将会束缚企业生产经营的手脚，把企业管死。
3.避免重复监督，降低监督成本。长期以来，由于国有企业的特殊身份，使得几乎所有国家机关都有权介人国有企业的管理和监督，如企业的主管部门、财政、税务、监察、审计等国家政府职能部门都有权对国有企业进行监督，当各职能部门之间缺乏协调沟通时，就会产生多头领导、重复监督的现象。很多国有企业内部机构的设置上，也存在机构重叠、职责不清的问题。重复监督不仅加重企业的负担，加大监督成本、浪费社会资源，还因职责不清，造成监督不力。
二、当前国有企业监管所存在的问题与不足
1.监管制度方面尚需进一步完善。主要有以下几种：①对企业领导人的业绩评价主要依靠目标责任书，但目标责任书重定量指标的完成，轻定性评价。目标责任书的导向作用，在一定程度上使一些企业过多地考虑考核指标的完成。特别是在投资决策时，只顾眼前利益，缺少长远的战略规划。②对企业的清产核资和改制资产评估，一般由国资委指定中介机构审计，但委托人仍然是企业。在这种受托关系下的社会审计，必然会受委托企业的干扰，影响审计质量。③投融资控制不严。如虽有严禁企业以非自有资金从事委托理财、期货投资以及在二级市场上购买股票、基金和债券的规定，但却没有相应的控制措施。④企业的内部收入分配管理也存在盲点。按目前的政策，对企业领导人实行年薪制，由国资委对其进行考核，对职工工资实行最低工资标准，由劳动部门规定，但是企业内部收入分配则由企业自主决定。内部分配级差过大，缺乏有效控制，是产生企业内部收入分配向管理层过度倾斜问题的原因之一。
2.监管体制效率低下，资源浪费严重。国资委作为国有企业的主管部门，扮演着双重角色，既是出资人代表，也是行政管理者。国资委集出资人职责和行政职能于一身，不仅不符合权力制衡的基本原则，实践中也会因管理幅度过大而发生管不过来的尴尬局面。国有企业的外部监督主体，除国资委外，还有各级人大、党委、纪委、组织部门、政府职能部门(包括财政部门、审计部门)、司法部门以及社会公众和媒体。但这一监督体系难以相互配合，部门之间缺乏溝通，监管重复与监管真空并存，监督结果不能有效利用，浪费了资源，也降低了效率。
3.审计监督也没有发挥应有的功效。国家审计、社会审计和内部审计这三支审计力量，都存在难点与不足。①审计监督的事后性。各类审计主体目前开展的财务审计、经济责任审计多数是事后审计，往往是问题已经发生，损失也已经形成，经济责任审计则是在企业领导人离任后进行，应负责任难以追究。②审计结果落实不到位。因被审计单位的法治意识欠缺、审计部门的执法力度不到位以及审计执法手段有限等因素的影响，审计结果难以执行，制约了审计监督作用的发挥。③社会审计的质量有待进一步提高。社会审计质量受整个社会诚信环境、同业竞争、企业内部人控制的影响，年报审计、清产核资审计等成为应对法规的例行公事，审计质量得不到保证。
三、完善国有企业监管的几点建议
1.加快相关法律法规假设，确保监管活动有法可依。世界各国国有企业监管基本是以法律为依据的。目前，我国在相关法律法规的建设上明显落后，必须对此问题全面重视起来并加快相关立法工作的实施，将国有企业的监督管理纳入法制轨道，在法律上约束国有企业的经营管理主体和规范国有企业行为，这样各个监管活动才能真正实现有法可依，为全面提升国有企业的监管水平奠定良好的基础。
2.根据市场经济的发展，转变政府职能。在市场经济比较发达的国家，政府的管理职能与所有者职能是相互分开的，政府对国有企业的宏观调控是间接的和外部的。但是在我国管理职能和所有只能不分的情况还是普遍存在的，因此转变政府职能是个迫在眉睫的事情，只有实现两者的有效分离，才能更好的对国有企业事实监管。通过职能的转变，真正实现“市场资源主导配置，政府宏观外部调控”的理想状态。
3.改进监管体制，增强部门之间的协调性，提高监管效率。行政职能和出资人职责的性质、目标、管理范围和行为规则不同，如果政资职能不分、权力过于集中，就容易导致腐败和利益部门化，不利于维护国有资产所有者权益，而且也与当前转变政府职能的要求相悖。因此，应将行政职能与出资人职责分离，国资委切实履行出资人职责，有效运营国有资本，以股东身份对国有资产进行监管。同时还要利用权力制衡机制，对国资委的资产收益、重大经营决策等权责履行情况进行检查监督，并将监督结果对外公布，发挥舆论监督作用。此外，外部监管部门之间应加强沟通协调和审计结果的转化与利用，借鉴审计机关经济责任审计的联席会议制度，政府监管部门之间要明确各自的职责权限，互相配合，及时提供有价值的信息。
4.落实审计结果，提高审计质量，加强审计监督力度。国家审计、社会审计和内部审计各有所长，应协调好三者的关系，充分发挥各自在审计监督体系中的作用。国家审计重点在于解决审计资源不足与国有企业集团化之间矛盾；严格审计结果的落实和运用。国有企业多为企业集团，面广量大，国家审计需要充分利用各项资源，就一些新情况和普遍性问题，开展审计调查，摸清情况并提出建议；适当开展事中审计和事前审计，对经济事项进行过程控制，及早发现问题，以避免或减少损失；改变审计思路，从国有股东价值最大化出发，由财务审计逐步向绩效审计过渡；加大审计执法的力度，落实审计结果的执行，做到执法必严。国家审计还要在国有企业监事会逐步到位的基础上，通过对监事会监督结果的再监督，发挥宏观调控监督作用。内部审计的重点应放在内部控制和风险管理上，内审机构对企业内部控制最为了解，对企业经营风险和财务风险的评估更为全面，所做的预测和控制可以更加及时、准确，应利用这些优势充分发挥其作用。社会审计的重点是提高审计质量。提高社会审计质量，需要中介机构重塑利益观和诚信观；还需要注册会计师协会、审计署、财政部等部门，加强对社会审计的外部监管，提高违规成本，提升其对国有企业审计的质量，促进社会审计快速有序、健康发展。
参考文献：
【1】王青芝等：浅谈国有企业的管理与创新【J】，民营科技，2010，(01)
【2】李荣融：当前国有资产监管工作的要点【J】，经济研究参考，2008，(30)
【5】杨兴培：国企资产监管亟待堵漏【J】，检察风云，2009，(22)