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摘要：新型城镇化是解决三农问题、实现城乡统筹的重要举措。城镇化的快速发展有赖于完善的农村土地制度为其产业发展提供支撑，为其粮食安全提供保障。但现行农村土地制度由于产权主体缺位、流转行政化、经营细碎化等问题，不利于产业要素供给、农业产业化和耕地面积的扩大，不能为城镇化的产业发展和粮食安全提供有效助力。基于此，我们提出了农村土地制度改革建议：以“农民参与”和“产权细分”明确农村土地产权主体，建设城乡统一用地市场，完善农用地流转制度，强化耕地保护制度，构建耕地承包权退出制度。
关键词：新型城镇化；农村土地制度；产业支撑；粮食安全
中图分类号：F311 文献标识码：A
新型城镇化作为我国经济增长的持久动力和最大潜在内需，已成为学界、政界共识，农村土地制度改革应在新型城镇化蓬勃发展这一时代背景下统筹考虑。十八大提出“推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。国务院总理李克强在谈论新型城镇化时，也多次强调新型城镇化建设要以产业为支撑、以粮食安全为保障。而现实情况却不是如此：其一，现行农村土地制度不能为城镇化产业发展提供支撑，导致农村土地变为城市土地时，农民却没有顺利转变为城市居民，土地城镇化速度远高于人口城镇化速度。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出：“2000-2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度”。其二，现行农村土地制度也不能为城镇化的粮食安全提供保障。首先，部分地区过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇化建设，加剧了土地粗放利用的程度；其次，进城农民的耕地大多处于撂荒状态，浪费了大量耕地资源；再次，城镇化新增大量饲料用粮和工业用粮需求，加剧了粮食短缺，威胁到国家粮食安全。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确指出“确保国家粮食安全是推进城镇化的重要保障”。因此，基于产业支撑和粮食安全的视角，系统研究我国农村土地制度改革，对实现“工业化、城镇化、农业现代化”协调发展，推动我国城镇化水平和质量稳步提升具有重要意义。
一、新型城镇化与我国农村土地制度的关系
城镇化是我国的特有名词，其含义基本等同于国外的城市化，即由农业为主的传统乡村社会向工业和服务业为主的现代城市社会转变的过程。从经济层面看，城镇化是一个人口和土地“农转非”的过程；从社会层面看，城镇化是一场规模宏大的社会流动，是城乡社会阶层的变动和社会结构的调整。因此综合来看，新型城镇化可分为人口的城镇化和土地的城镇化。人口的城镇化所指的不仅仅是身份户籍的转变，更重要的是农民在就业机会、社会保障、公共服务等一系列权利层面与居民身份的对接，实现农民与居民的无差别待遇。土地的城镇化不仅仅是土地所有权的变更、土地使用结构的优化和土地使用效率的提升，更重要的是农村土地与国有土地的同等入市地位，实现“同地、同价、同权”。
（一）产业支撑与农村土地制度的关系
新型城镇化必须要有产业支撑，这是城镇化可持续发展的根本保障。首先，产业支撑有利于人口的城镇化。城镇化要实现农民与居民在就业机会、社会保障等权利上的无差别待遇，较好的产业基础不仅可以提供就业机会，以及与之配套的医疗、养老等社会保障，更重要的是为进城农民提供了生活可持续的来源。已有实践证明，一些地方忽视产业支撑，片面发展房地产，于是形成了“鬼城”，如鄂尔多斯康巴什、云南呈贡新城、广东惠州大亚湾新城等[1]。其次，产业支撑有利于土地的城镇化。产业发展一方面可以优化土地利用结构，提高土地利用效率；另一方面可以实现土地资产的增值，为对失地农民进行合理补偿奠定经济基础，此外土地增值收益还是城镇化建设的主要资金来源之一，例如天津市华明镇宅基地换房模式。
新型城镇化的产业发展有赖于农村土地制度的合理安排。工业和服务业的生产要素供给受制于农村土地制度。一般而言，生产要素包括土地、劳动力、资金等。在合理的农村土地制度安排下，土地产权明确、流转自由，可以实现土地要素在各产业间的合理配置，为小城镇产业发展提供最基础的支撑；有利于释放农村潜在剩余劳动力，增加产业劳动力要素供给；同时劳动力要素“农转非”所带来的要素回报增长，以及土地的抵押、租赁、入股等资产化形式，可以实现资金要素的供给。农业本身作为一个产业更是与农村土地制度直接相关。土地流转、耕地保护、承包权退出等制度都与农业发展联系密切。最为显著的一个表现就是：农业土地规模化经营和机械化耕作的效率远远高于小农模式。
（二）粮食安全与农村土地制度的关系
新型城镇化应当更为突出粮食安全问题，这是城镇化可持续发展的重要保障。粮食安全是治国安邦的头等大事，关乎经济发展和社会稳定。对中国这样一个人口众多的大国来说，任何国家都无法为中国人的生存发展提供足够的商品粮食，我国粮食安全只能立足国内，不可能寄希望于国际市场。城镇化的发展既需要增加农产品的供给总量，满足农村人口城市化所带来的消费需求增长；又需要大量占用农业生产的重要资源，主要是耕地和淡水，同时城镇化带来的生态环境恶化也危及到农业生产条件。这就形成了对粮食安全的双重压力。对于我国这种人多地少的国家，这种压力尤为明显。当这种压力达到一个临界点时，传统型的城镇化就不可持续[2]。在这两方面因素的影响下，新型城镇化尤其要重视粮食安全。
保障粮食安全，最根本的就是扩大粮食生产。短期内，粮食生产主要受制于农村土地制度。粮食产量的决定公式如下：
粮食生产=F单位囤积产量
（生物技术，要素投入，经营方式）×F耕地面积（占用，新增，浪费）
上述公式表明，提高粮食产量的两大途径在于提高单产和扩大种植面积。首先，就提高单位面积产量来看，短期内，生物技术创新的可能性较小，而事实上农村的劳动力、资金、土地等要素也一直以外流趋势为主，因此提高单产主要依靠改进农业经营方式，即发展规模化、集约化、机械化的现代农业，这有赖于农用地的自由流转以实现集中经营。其次，就扩大耕地面积而言，可分三种情况：一是实行严格的耕地保护制度，严守18亿亩红线，杜绝乱占耕地的行为。二是开荒，在当前生态日益恶化的情况下这显然不切实际。三是减少撂荒。撂荒的产生一方面是农民进城务工导致农村劳动力外流，土地无人耕种，这可以通过承包地流转来解决；另一方面，我国法律规定农民进入小城镇居住的，其原有承包地是否保留依据自愿原则，因此小城镇居民依然拥有耕地，却不愿耕种，解决这种撂荒需要建立合理的耕地退出制度。 二、现行农村土地制度的主要问题
我国现行的农村土地制度与城镇化的矛盾，一直以来是学界关注的热点。有研究者指出，城市化加速进程中，农村土地制度主要困境在于产权不完善、土地细碎化现象突出[3]。以农村人口为依据平均分配和调整农村土地，不可避免地带来土地分散、零碎经营，以及土地产权主体和客体模糊的制度缺陷[4]。
（一）产权主体缺位
我国农村土地实行三级制的农民集体所有制，即“村农民集体所有”、“乡镇农民集体所有”与“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”，《宪法》、《土地管理法》、《农业法》等对此都有规定，但是均存在法定权利主体的多级性和不确定性。“农民集体”不是法律意义上的组织，不存在法人代表；此外，法律也没有明确各个集体的边界。最终，土地产权主体缺位从根本上阻碍了土地、劳动力等要素的供给和农业的发展。
（二）土地流转行政化
广义的土地流转包括使用权和所有权的流转。土地流转行政化是指流转依据行政指令，而非市场机制，不利于实现土地、劳动力等要素的最优配置。我们现行的流转行政化主要表现在以下几个方面：
第一，土地流转主体错位。基层组织取代了农民的流转主体地位，农民没有土地自主权。这在所有权流转中表现得尤为明显，土地产权主体缺位导致乡镇机关、村委会、村民小组等在城镇化过程中竞相行使土地产权，出让土地以获得利益。就使用权流转而言，根据《农村土地承包法》第37条规定：“采取转让方式流转的土地，应经过发包方同意；采取出租、转包或其他方式流转的，应报发包方进行备案。”由此可以得出，农民的承包权流转主体也是不完整的。
第二，土地流转价格固定化。这主要体现在所有权流转上，我国法律明确规定了征收耕地、城郊菜地等类型土地的补偿构成、补偿标准和补偿对象。《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍……安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍……土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”
第三，土地流转方式有限。现行法律不允许农村土地的抵押、拍卖、买卖等，只有先将农村土地征用为国有土地之后，才可进行抵押、拍卖、买卖。这实质上否定了农村土地的资产属性，也就否定了农民从土地资产增值中获得财产性收入的可能。
（三）土地经营细碎化
我国现行农村土地经营制度是家庭承包责任制，其最大弊端是导致土地经营细碎化。这既与我国农地资源稀缺、分布不均的自然条件有关，也与简单平均主义的分配方式和现代家庭规模缩小等社会原因有关。农地细碎化阻碍了先进的机械设备与技术的选择应用，致使农户的技术装备仍然停留在传统落后的状态之中，不仅提高了农业生产成本，也降低了粮食产量[5]。农地细碎化程度的提高还意味着田埂和沟渠面积的增加，从而降低了土地资源的利用效率，而且土地零分碎割还是影响农业结构调整的最大制约因素之一[6]。
三、现行农村土地制度对新型城镇化的影响
合理的农村土地制度应当为新型城镇化的产业支撑提供要素供给并实现农业产业化；为了保障新型城镇化的粮食安全，应改革农业经营方式以及扩大耕地面积。但现行农村土地制度存在产权主体缺位、流转行政化、经营细碎化的问题，实际上严重阻碍了城镇化进程，我国现行土地制度与新型城镇化二者的关系见图1。
图1 现行农村土地制度与新型城镇化产业支撑和粮食安全的关系
（一）对产业发展的影响
农村土地制度对产业发展的支撑作用首先体现在产业要素的供给上，主要包括土地、劳动力、资金等；其次体现在农业自身的产业化。但是由于现行农村土地制度的各种问题，其不能有力支撑新型城镇化的产业发展。
第一，就土地要素供给而言，由于土地产权主体缺位以及由此带来的土地流转主体错位，容易导致委托代理问题和集体行动的困境，最终导致土地要素的无效供给。具体来说，农民无意识地将土地集体产权委托给村干部，由于信息的不对称，容易出现道德风险，即村干部可能大量出让农村土地；同时在集体产权的保护中，农民又倾向于搭便车，陷入集体行动的困境。这两种因素的后果是土地要素粗放、无序供给，不能实现有效配置。同时土地流转价格固定化，远远低于市场价格，也阻碍了土地要素从农村流向城市的积极性。而土地流转方式有限，造成了城乡土地的二元体制，形成土地城乡流转的鸿沟。
第二，就劳动力要素供给而言，土地经营细碎化的小农模式容纳了大量潜在剩余劳动力，将农民束缚在土地上，严重阻碍了农村劳动力向城市流动；在土地流转价格固定的情况下，政府对失地农民实行一次性的货币补偿，忽视了失地农民后续的就业、子女教育、医疗、养老等问题，这进一步加剧了农民对土地的依赖性，减少了产业工人的供给。
第三，就资金要素供给而言，其内生供给主要来源于当地农民变为产业工人后新增的工资报酬和土地资源的增值与变现。而在现行的土地制度下，土地经营细碎化阻碍了农民转变为产业工人；土地流转价格固定化阻碍了农民分享土地农用价值和商业价值间的增值收益；土地流转方式有限也限制了土地资源的变现能力。这三个因素极大弱化了资金要素的内生来源。
第四，就农业自身的产业化而言，农民的承包权流转主体是不完整的，土地流转需经发包方同意或备案，流转主体的错位损害了农用地流转的积极性；同时土地经营细碎化，既限制了农业机械的推广，也限制了农业结构的调整，还意味着田埂和沟渠面积的增加，浪费了大量耕地资源。这两者妨碍了农业的现代化、集约化、产业化。
（二）对粮食安全的影响
农村土地制度对粮食安全的保障作用首先体现在改革农业经营方式；其次体现在扩大耕地面积，包括严格的耕地保护制度、耕地流转制度，以及耕地承包权退出制度。但是由于现行农村土地制度的各种问题，其也不能有效保障新型城镇化的粮食安全。 第一，就改革农业经营方式而言，主要是通过农用地的自由流转，打破土地经营细碎化局面，实现规模化、集约化、机械化生产。
第二，就耕地保护制度而言，目前土地产权主体缺位和土地流转主体错位，导致农村土地流转中出现委托代理问题和集体行动的困境。政府以各种名义大量征用土地、粗放开发，浪费了大量耕地资源，18亿亩耕地保护政策效果微弱。
第三，就耕地承包权退出制度而言，《土地承包法》规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”。简单地将迁入地区作为是否收回土地承包权的依据，以及仅根据提高土地产能的投入进行退出补偿，表明我国尚未建立完善的耕地承包权退出制度，这在城镇化进程中会造成极大的耕地资源浪费，不利于保障粮食安全。
四、新型城镇化背景下农村土地制度的改革策略
在剖析现行农村土地制度对产业支撑和粮食安全的不利影响的基础上，本文提出了新型城镇化背景下农村土地制度的改革策略如下：
（一）明确土地产权主体
明确的土地产权是实现土地要素自由和有效配置，促进产业发展，确保粮食安全和保护农民土地权益的首要条件。农村土地制度改革必须在承认农民的既得利益和保持农村社会安定的前提下，逐步推进，分步到位。那种试图通过发布一道国有化（或私有化）法令，发动一场分田运动，在短期内一蹴而就的设想，不仅难度极大，而且要冒很大的风险[7]。目前可以采用的消除产权主体缺位的两条途径主要是“农民参与”和“产权细分”。前者从享有权利的主体入手，明晰“农民集体”；后者从主体享有的权利入手，明晰权利归属。
1.农民参与。土地产权主体缺位实质是“农民集体”界定不清。消除农村土地产权缺位的关键是重构“农民集体”。完善集体土地所有权的主体制度，尤其是重塑“农民集体”主体，使其成为一个对外具有独立主体地位、对内运行机制顺畅的符合市场经济要求的民事主体，是完善集体土地所有权制度的关键[8]。重塑“农民集体”的关键是农民参与。由于委托代理问题，农村基层组织对土地集体产权的行使难以代表农民利益。解决这一问题的关键在于实现产权行使的决策权向农民个体回归，其实质是农民通过分享决策权来行使集体产权。农民参与有两大途径：一是发展完善基层民主。贯彻落实“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，保证农民的决策权。二是成立土地股份公司。农户以土地入股，实现由村民到股民、由村民决策到股民决策的转变，其实质是农民通过股东大会行使集体产权，可复制性和可操作性强。土地股份公司是一个对外具有独立主体地位、对内运行机制顺畅的符合市场经济要求的民事企业主体，这是其区别于“农民集体”最显著的特征，克服了土地产权主体缺位的弊端。作为企业，受到财务会计、工商监管等一系列制度约束，更容易防止委托代理问题。
2.产权细分。土地交易的实质是附着在土地上各种权利的交易，如所有权、使用权、抵押权等。产权细分有利于克服土地产权主体缺位的弊端，实现土地要素流转方式的多样化和资源的优化配置。土地产权细分并不是一个新事物，我国历史上一直存在着产权细分的现象。地主拥有土地的所有权，农民拥有土地的使用权，土地的所有者和使用者通过定额、分成以及工资地租等方式划分农地产出利益。家庭联产承包责任制也是产权的细分——使用权和所有权的分离，在没有改变土地集体所有的提前下，大大扩展了农民的产权实施能力，促进了生产的发展。要明确土地产权，不仅要进一步明确所有权和使用权的归属及占有期限，还要推动土地抵押权、担保权等权利的细分。同时，做好确权登记工作，以此来明确农民享有的土地权利，克服产权主体缺位的弊端。
（二）建设城乡统一用地市场——建设用地自由流转
建设城乡统一用地市场是配合新型城镇化产业发展的另一主要改革策略。建设城乡统一用地市场有利于保障农村土地与国有土地“同地、同价、同权”，突破土地流转行政定价的限制，完善出让、租赁、入股、抵押等土地流转方式，强化农村土地的资产性功能——融资，为新型城镇化的产业发展提供资金要素供给；也有利于实现农村土地自由入市交易，增加产业发展的土地要素供给。
党的十八届三中全会《决定》已指明建设城乡统一用地市场的方向为：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”周其仁教授认为：“除了国家征用农民土地，要允许在符合某些框架的条件下，农民自己使用土地。既可以指标交易，也可进行实地资产交易。应该发明集体土地进入市场的第二个渠道，这样就会使得征地逐渐减少，交易的比例逐渐提高，等到条件成熟时再实现并轨，就可以实行城乡统一的土地机制。”[9]
关于建设城乡统一用地市场的具体、系统措施仍待探索，但广东和天津的实践为其他地区提供了参考。 2005年，广东省出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》，规定集体建设用地可以直接进入市场交易，自由出让、转让、出租和抵押，与国有土地“同地、同价、同权”，并要求集体建设用地流转收益的50%以上要用于农民社会保障，打破了“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的传统。天津市宅基地换房模式，即以农村宅基地无偿换取小城镇住房，实现农村建设用地向城市建设用地转变。其实质是“增减挂钩、占卜平衡”的土地政策，在分裂的城乡建设用地市场之间构建了一条土地流转的通道。 （三）完善农用地流转制度
完善农用地流转制度，实现农用地的自由化、市场化流转，一方面有利于克服目前农村土地经营细碎化的问题，从而促进农地的集中集约耕种，实现农业产业化和保障国家粮食安全；另一方面，有利于释放农村潜在剩余劳动力，增加城镇化产业发展的劳动力要素供给。
目前，我国法律已允许一定程度的承包地流转；但实际上，农用地流转远未达到规模化程度，流转租金收入也微乎其微。究其原因有三：第一，土地承包关系不稳定，流转风险大。在未完成土地产权改革的情况下，农民无法享有土地产权，地方政府可能以种种理由，取消农民的承包地，或重新分配，或承包给他人，或将其出售等。第二，缺乏新型农业经营主体。大规模农用地流转需发展规模化、集约化经营，而普通农民对此无能为力。第三，缺乏农村土地流转服务管理平台，由此导致信息不对称，市场价格机制难以发挥作用。
因此，在明确土地产权主体的基础上，推动农用地流转市场化的举措包括：一是鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体流转，促进农业产业化。十八大报告提出：“发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。”二是建立农村土地流转服务管理平台，负责土地流转信息的登记、核实、发布，以及土地流转的规范性指导和土地流转纠纷的调节。这种方法在部分地区已有实践，如海盐县建立的农村土地流转和产权交易服务中心、土流网、中农信达、农合网等。
（四）耕地保护制度和耕地承包权退出制度
强化耕地保护和构建耕地承包权退出制度主要着眼于有效耕地面积的扩大，是保障城镇化粮食安全的重要基础。
就耕地保护制度而言，涉及土地用途管制、农用地转用审批、基本农田保护、征收土地审批、非农业建设占用耕地审批、占用耕地补偿、土地开发复垦和整理等多个复杂环节，牵扯到多方利益主体。因此，为了有效强化耕地保护，一方面需要明确土地权利主体，发挥市场的调节作用；另一方面也需要国家从政策上加以引导。1986年7号文件《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》就已明确提出：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。”目前为了强化耕地保护，实行了最严格的耕地保护制度，要注意以下几点：一是强化土地用途管制，全面落实耕地数量和质量保护任务；二是加强土地执法督察，严肃查处乱占滥用耕地行为；三是强化耕地保护目标责任制，制定一套综合指标和考核体系，从根本上引导地方政府的用地思想。
就耕地承包权退出制度而言，其在城镇化进程中具有重要意义，但目前我国在这一领域的制度建设还十分欠缺，亟待完善。构建耕地承包权退出制度，总体上看，必须坚持“自愿、有偿”的退出原则，建立对撂荒农民的约束机制和失地农民的补偿机制、就业机制、社会保障机制等，从而引导进城农民有序退出承包权，实现耕地资源优化配置，保障国家粮食安全。在具体操作上，其包括征收耕地撂荒税费，对自愿退出承包权的给予合理经济补偿，加大农民职业技能培训，实现城乡医疗、养老等社会保障一体化的一系列措施。
[参考文献]
[1]刘 伟.中国空城排行榜[J].安家，2012（8）：162167.
[2]尹成杰.新型城镇化与国家粮食安全[J].农村工作通讯，2013（18）：1618.
[3]钱文荣，卢海阳.城市化加速进程中农村土地制度研究：一个综述[J].财贸研究，2012，05：17.
[4]郭晓鸣.中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势[J].中国农村经济，2011（4）：48，17.
[5]万广华，程恩江.规模经济、土地细碎化与我国的粮食生产[J].中国农村观察，1996（3）：3136，64.
[6]邓大才.农业结构调整的制约因素及应对策略[J].广东行政学院学报，2002（4）：5962.
[7]王卫国.中国土地权利研究[M].中国政法大学出版社，1997：113.
[8]宋志红，仲济香.论“农民集体”的重塑[J].中国土地科学，2011，25（5）：2934.
[9]周其仁.加快农村产权改革[J].西部大开发，2012（8）：3233.
（责任编辑 王婷婷）
关键词：新型城镇化；农村土地制度；产业支撑；粮食安全
中图分类号：F311 文献标识码：A
新型城镇化作为我国经济增长的持久动力和最大潜在内需，已成为学界、政界共识，农村土地制度改革应在新型城镇化蓬勃发展这一时代背景下统筹考虑。十八大提出“推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。国务院总理李克强在谈论新型城镇化时，也多次强调新型城镇化建设要以产业为支撑、以粮食安全为保障。而现实情况却不是如此：其一，现行农村土地制度不能为城镇化产业发展提供支撑，导致农村土地变为城市土地时，农民却没有顺利转变为城市居民，土地城镇化速度远高于人口城镇化速度。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出：“2000-2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度”。其二，现行农村土地制度也不能为城镇化的粮食安全提供保障。首先，部分地区过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇化建设，加剧了土地粗放利用的程度；其次，进城农民的耕地大多处于撂荒状态，浪费了大量耕地资源；再次，城镇化新增大量饲料用粮和工业用粮需求，加剧了粮食短缺，威胁到国家粮食安全。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确指出“确保国家粮食安全是推进城镇化的重要保障”。因此，基于产业支撑和粮食安全的视角，系统研究我国农村土地制度改革，对实现“工业化、城镇化、农业现代化”协调发展，推动我国城镇化水平和质量稳步提升具有重要意义。
一、新型城镇化与我国农村土地制度的关系
城镇化是我国的特有名词，其含义基本等同于国外的城市化，即由农业为主的传统乡村社会向工业和服务业为主的现代城市社会转变的过程。从经济层面看，城镇化是一个人口和土地“农转非”的过程；从社会层面看，城镇化是一场规模宏大的社会流动，是城乡社会阶层的变动和社会结构的调整。因此综合来看，新型城镇化可分为人口的城镇化和土地的城镇化。人口的城镇化所指的不仅仅是身份户籍的转变，更重要的是农民在就业机会、社会保障、公共服务等一系列权利层面与居民身份的对接，实现农民与居民的无差别待遇。土地的城镇化不仅仅是土地所有权的变更、土地使用结构的优化和土地使用效率的提升，更重要的是农村土地与国有土地的同等入市地位，实现“同地、同价、同权”。
（一）产业支撑与农村土地制度的关系
新型城镇化必须要有产业支撑，这是城镇化可持续发展的根本保障。首先，产业支撑有利于人口的城镇化。城镇化要实现农民与居民在就业机会、社会保障等权利上的无差别待遇，较好的产业基础不仅可以提供就业机会，以及与之配套的医疗、养老等社会保障，更重要的是为进城农民提供了生活可持续的来源。已有实践证明，一些地方忽视产业支撑，片面发展房地产，于是形成了“鬼城”，如鄂尔多斯康巴什、云南呈贡新城、广东惠州大亚湾新城等[1]。其次，产业支撑有利于土地的城镇化。产业发展一方面可以优化土地利用结构，提高土地利用效率；另一方面可以实现土地资产的增值，为对失地农民进行合理补偿奠定经济基础，此外土地增值收益还是城镇化建设的主要资金来源之一，例如天津市华明镇宅基地换房模式。
新型城镇化的产业发展有赖于农村土地制度的合理安排。工业和服务业的生产要素供给受制于农村土地制度。一般而言，生产要素包括土地、劳动力、资金等。在合理的农村土地制度安排下，土地产权明确、流转自由，可以实现土地要素在各产业间的合理配置，为小城镇产业发展提供最基础的支撑；有利于释放农村潜在剩余劳动力，增加产业劳动力要素供给；同时劳动力要素“农转非”所带来的要素回报增长，以及土地的抵押、租赁、入股等资产化形式，可以实现资金要素的供给。农业本身作为一个产业更是与农村土地制度直接相关。土地流转、耕地保护、承包权退出等制度都与农业发展联系密切。最为显著的一个表现就是：农业土地规模化经营和机械化耕作的效率远远高于小农模式。
（二）粮食安全与农村土地制度的关系
新型城镇化应当更为突出粮食安全问题，这是城镇化可持续发展的重要保障。粮食安全是治国安邦的头等大事，关乎经济发展和社会稳定。对中国这样一个人口众多的大国来说，任何国家都无法为中国人的生存发展提供足够的商品粮食，我国粮食安全只能立足国内，不可能寄希望于国际市场。城镇化的发展既需要增加农产品的供给总量，满足农村人口城市化所带来的消费需求增长；又需要大量占用农业生产的重要资源，主要是耕地和淡水，同时城镇化带来的生态环境恶化也危及到农业生产条件。这就形成了对粮食安全的双重压力。对于我国这种人多地少的国家，这种压力尤为明显。当这种压力达到一个临界点时，传统型的城镇化就不可持续[2]。在这两方面因素的影响下，新型城镇化尤其要重视粮食安全。
保障粮食安全，最根本的就是扩大粮食生产。短期内，粮食生产主要受制于农村土地制度。粮食产量的决定公式如下：
粮食生产=F单位囤积产量
（生物技术，要素投入，经营方式）×F耕地面积（占用，新增，浪费）
上述公式表明，提高粮食产量的两大途径在于提高单产和扩大种植面积。首先，就提高单位面积产量来看，短期内，生物技术创新的可能性较小，而事实上农村的劳动力、资金、土地等要素也一直以外流趋势为主，因此提高单产主要依靠改进农业经营方式，即发展规模化、集约化、机械化的现代农业，这有赖于农用地的自由流转以实现集中经营。其次，就扩大耕地面积而言，可分三种情况：一是实行严格的耕地保护制度，严守18亿亩红线，杜绝乱占耕地的行为。二是开荒，在当前生态日益恶化的情况下这显然不切实际。三是减少撂荒。撂荒的产生一方面是农民进城务工导致农村劳动力外流，土地无人耕种，这可以通过承包地流转来解决；另一方面，我国法律规定农民进入小城镇居住的，其原有承包地是否保留依据自愿原则，因此小城镇居民依然拥有耕地，却不愿耕种，解决这种撂荒需要建立合理的耕地退出制度。 二、现行农村土地制度的主要问题
我国现行的农村土地制度与城镇化的矛盾，一直以来是学界关注的热点。有研究者指出，城市化加速进程中，农村土地制度主要困境在于产权不完善、土地细碎化现象突出[3]。以农村人口为依据平均分配和调整农村土地，不可避免地带来土地分散、零碎经营，以及土地产权主体和客体模糊的制度缺陷[4]。
（一）产权主体缺位
我国农村土地实行三级制的农民集体所有制，即“村农民集体所有”、“乡镇农民集体所有”与“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”，《宪法》、《土地管理法》、《农业法》等对此都有规定，但是均存在法定权利主体的多级性和不确定性。“农民集体”不是法律意义上的组织，不存在法人代表；此外，法律也没有明确各个集体的边界。最终，土地产权主体缺位从根本上阻碍了土地、劳动力等要素的供给和农业的发展。
（二）土地流转行政化
广义的土地流转包括使用权和所有权的流转。土地流转行政化是指流转依据行政指令，而非市场机制，不利于实现土地、劳动力等要素的最优配置。我们现行的流转行政化主要表现在以下几个方面：
第一，土地流转主体错位。基层组织取代了农民的流转主体地位，农民没有土地自主权。这在所有权流转中表现得尤为明显，土地产权主体缺位导致乡镇机关、村委会、村民小组等在城镇化过程中竞相行使土地产权，出让土地以获得利益。就使用权流转而言，根据《农村土地承包法》第37条规定：“采取转让方式流转的土地，应经过发包方同意；采取出租、转包或其他方式流转的，应报发包方进行备案。”由此可以得出，农民的承包权流转主体也是不完整的。
第二，土地流转价格固定化。这主要体现在所有权流转上，我国法律明确规定了征收耕地、城郊菜地等类型土地的补偿构成、补偿标准和补偿对象。《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍……安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍……土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”
第三，土地流转方式有限。现行法律不允许农村土地的抵押、拍卖、买卖等，只有先将农村土地征用为国有土地之后，才可进行抵押、拍卖、买卖。这实质上否定了农村土地的资产属性，也就否定了农民从土地资产增值中获得财产性收入的可能。
（三）土地经营细碎化
我国现行农村土地经营制度是家庭承包责任制，其最大弊端是导致土地经营细碎化。这既与我国农地资源稀缺、分布不均的自然条件有关，也与简单平均主义的分配方式和现代家庭规模缩小等社会原因有关。农地细碎化阻碍了先进的机械设备与技术的选择应用，致使农户的技术装备仍然停留在传统落后的状态之中，不仅提高了农业生产成本，也降低了粮食产量[5]。农地细碎化程度的提高还意味着田埂和沟渠面积的增加，从而降低了土地资源的利用效率，而且土地零分碎割还是影响农业结构调整的最大制约因素之一[6]。
三、现行农村土地制度对新型城镇化的影响
合理的农村土地制度应当为新型城镇化的产业支撑提供要素供给并实现农业产业化；为了保障新型城镇化的粮食安全，应改革农业经营方式以及扩大耕地面积。但现行农村土地制度存在产权主体缺位、流转行政化、经营细碎化的问题，实际上严重阻碍了城镇化进程，我国现行土地制度与新型城镇化二者的关系见图1。
图1 现行农村土地制度与新型城镇化产业支撑和粮食安全的关系
（一）对产业发展的影响
农村土地制度对产业发展的支撑作用首先体现在产业要素的供给上，主要包括土地、劳动力、资金等；其次体现在农业自身的产业化。但是由于现行农村土地制度的各种问题，其不能有力支撑新型城镇化的产业发展。
第一，就土地要素供给而言，由于土地产权主体缺位以及由此带来的土地流转主体错位，容易导致委托代理问题和集体行动的困境，最终导致土地要素的无效供给。具体来说，农民无意识地将土地集体产权委托给村干部，由于信息的不对称，容易出现道德风险，即村干部可能大量出让农村土地；同时在集体产权的保护中，农民又倾向于搭便车，陷入集体行动的困境。这两种因素的后果是土地要素粗放、无序供给，不能实现有效配置。同时土地流转价格固定化，远远低于市场价格，也阻碍了土地要素从农村流向城市的积极性。而土地流转方式有限，造成了城乡土地的二元体制，形成土地城乡流转的鸿沟。
第二，就劳动力要素供给而言，土地经营细碎化的小农模式容纳了大量潜在剩余劳动力，将农民束缚在土地上，严重阻碍了农村劳动力向城市流动；在土地流转价格固定的情况下，政府对失地农民实行一次性的货币补偿，忽视了失地农民后续的就业、子女教育、医疗、养老等问题，这进一步加剧了农民对土地的依赖性，减少了产业工人的供给。
第三，就资金要素供给而言，其内生供给主要来源于当地农民变为产业工人后新增的工资报酬和土地资源的增值与变现。而在现行的土地制度下，土地经营细碎化阻碍了农民转变为产业工人；土地流转价格固定化阻碍了农民分享土地农用价值和商业价值间的增值收益；土地流转方式有限也限制了土地资源的变现能力。这三个因素极大弱化了资金要素的内生来源。
第四，就农业自身的产业化而言，农民的承包权流转主体是不完整的，土地流转需经发包方同意或备案，流转主体的错位损害了农用地流转的积极性；同时土地经营细碎化，既限制了农业机械的推广，也限制了农业结构的调整，还意味着田埂和沟渠面积的增加，浪费了大量耕地资源。这两者妨碍了农业的现代化、集约化、产业化。
（二）对粮食安全的影响
农村土地制度对粮食安全的保障作用首先体现在改革农业经营方式；其次体现在扩大耕地面积，包括严格的耕地保护制度、耕地流转制度，以及耕地承包权退出制度。但是由于现行农村土地制度的各种问题，其也不能有效保障新型城镇化的粮食安全。 第一，就改革农业经营方式而言，主要是通过农用地的自由流转，打破土地经营细碎化局面，实现规模化、集约化、机械化生产。
第二，就耕地保护制度而言，目前土地产权主体缺位和土地流转主体错位，导致农村土地流转中出现委托代理问题和集体行动的困境。政府以各种名义大量征用土地、粗放开发，浪费了大量耕地资源，18亿亩耕地保护政策效果微弱。
第三，就耕地承包权退出制度而言，《土地承包法》规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”。简单地将迁入地区作为是否收回土地承包权的依据，以及仅根据提高土地产能的投入进行退出补偿，表明我国尚未建立完善的耕地承包权退出制度，这在城镇化进程中会造成极大的耕地资源浪费，不利于保障粮食安全。
四、新型城镇化背景下农村土地制度的改革策略
在剖析现行农村土地制度对产业支撑和粮食安全的不利影响的基础上，本文提出了新型城镇化背景下农村土地制度的改革策略如下：
（一）明确土地产权主体
明确的土地产权是实现土地要素自由和有效配置，促进产业发展，确保粮食安全和保护农民土地权益的首要条件。农村土地制度改革必须在承认农民的既得利益和保持农村社会安定的前提下，逐步推进，分步到位。那种试图通过发布一道国有化（或私有化）法令，发动一场分田运动，在短期内一蹴而就的设想，不仅难度极大，而且要冒很大的风险[7]。目前可以采用的消除产权主体缺位的两条途径主要是“农民参与”和“产权细分”。前者从享有权利的主体入手，明晰“农民集体”；后者从主体享有的权利入手，明晰权利归属。
1.农民参与。土地产权主体缺位实质是“农民集体”界定不清。消除农村土地产权缺位的关键是重构“农民集体”。完善集体土地所有权的主体制度，尤其是重塑“农民集体”主体，使其成为一个对外具有独立主体地位、对内运行机制顺畅的符合市场经济要求的民事主体，是完善集体土地所有权制度的关键[8]。重塑“农民集体”的关键是农民参与。由于委托代理问题，农村基层组织对土地集体产权的行使难以代表农民利益。解决这一问题的关键在于实现产权行使的决策权向农民个体回归，其实质是农民通过分享决策权来行使集体产权。农民参与有两大途径：一是发展完善基层民主。贯彻落实“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，保证农民的决策权。二是成立土地股份公司。农户以土地入股，实现由村民到股民、由村民决策到股民决策的转变，其实质是农民通过股东大会行使集体产权，可复制性和可操作性强。土地股份公司是一个对外具有独立主体地位、对内运行机制顺畅的符合市场经济要求的民事企业主体，这是其区别于“农民集体”最显著的特征，克服了土地产权主体缺位的弊端。作为企业，受到财务会计、工商监管等一系列制度约束，更容易防止委托代理问题。
2.产权细分。土地交易的实质是附着在土地上各种权利的交易，如所有权、使用权、抵押权等。产权细分有利于克服土地产权主体缺位的弊端，实现土地要素流转方式的多样化和资源的优化配置。土地产权细分并不是一个新事物，我国历史上一直存在着产权细分的现象。地主拥有土地的所有权，农民拥有土地的使用权，土地的所有者和使用者通过定额、分成以及工资地租等方式划分农地产出利益。家庭联产承包责任制也是产权的细分——使用权和所有权的分离，在没有改变土地集体所有的提前下，大大扩展了农民的产权实施能力，促进了生产的发展。要明确土地产权，不仅要进一步明确所有权和使用权的归属及占有期限，还要推动土地抵押权、担保权等权利的细分。同时，做好确权登记工作，以此来明确农民享有的土地权利，克服产权主体缺位的弊端。
（二）建设城乡统一用地市场——建设用地自由流转
建设城乡统一用地市场是配合新型城镇化产业发展的另一主要改革策略。建设城乡统一用地市场有利于保障农村土地与国有土地“同地、同价、同权”，突破土地流转行政定价的限制，完善出让、租赁、入股、抵押等土地流转方式，强化农村土地的资产性功能——融资，为新型城镇化的产业发展提供资金要素供给；也有利于实现农村土地自由入市交易，增加产业发展的土地要素供给。
党的十八届三中全会《决定》已指明建设城乡统一用地市场的方向为：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”周其仁教授认为：“除了国家征用农民土地，要允许在符合某些框架的条件下，农民自己使用土地。既可以指标交易，也可进行实地资产交易。应该发明集体土地进入市场的第二个渠道，这样就会使得征地逐渐减少，交易的比例逐渐提高，等到条件成熟时再实现并轨，就可以实行城乡统一的土地机制。”[9]
关于建设城乡统一用地市场的具体、系统措施仍待探索，但广东和天津的实践为其他地区提供了参考。 2005年，广东省出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》，规定集体建设用地可以直接进入市场交易，自由出让、转让、出租和抵押，与国有土地“同地、同价、同权”，并要求集体建设用地流转收益的50%以上要用于农民社会保障，打破了“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的传统。天津市宅基地换房模式，即以农村宅基地无偿换取小城镇住房，实现农村建设用地向城市建设用地转变。其实质是“增减挂钩、占卜平衡”的土地政策，在分裂的城乡建设用地市场之间构建了一条土地流转的通道。 （三）完善农用地流转制度
完善农用地流转制度，实现农用地的自由化、市场化流转，一方面有利于克服目前农村土地经营细碎化的问题，从而促进农地的集中集约耕种，实现农业产业化和保障国家粮食安全；另一方面，有利于释放农村潜在剩余劳动力，增加城镇化产业发展的劳动力要素供给。
目前，我国法律已允许一定程度的承包地流转；但实际上，农用地流转远未达到规模化程度，流转租金收入也微乎其微。究其原因有三：第一，土地承包关系不稳定，流转风险大。在未完成土地产权改革的情况下，农民无法享有土地产权，地方政府可能以种种理由，取消农民的承包地，或重新分配，或承包给他人，或将其出售等。第二，缺乏新型农业经营主体。大规模农用地流转需发展规模化、集约化经营，而普通农民对此无能为力。第三，缺乏农村土地流转服务管理平台，由此导致信息不对称，市场价格机制难以发挥作用。
因此，在明确土地产权主体的基础上，推动农用地流转市场化的举措包括：一是鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体流转，促进农业产业化。十八大报告提出：“发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。”二是建立农村土地流转服务管理平台，负责土地流转信息的登记、核实、发布，以及土地流转的规范性指导和土地流转纠纷的调节。这种方法在部分地区已有实践，如海盐县建立的农村土地流转和产权交易服务中心、土流网、中农信达、农合网等。
（四）耕地保护制度和耕地承包权退出制度
强化耕地保护和构建耕地承包权退出制度主要着眼于有效耕地面积的扩大，是保障城镇化粮食安全的重要基础。
就耕地保护制度而言，涉及土地用途管制、农用地转用审批、基本农田保护、征收土地审批、非农业建设占用耕地审批、占用耕地补偿、土地开发复垦和整理等多个复杂环节，牵扯到多方利益主体。因此，为了有效强化耕地保护，一方面需要明确土地权利主体，发挥市场的调节作用；另一方面也需要国家从政策上加以引导。1986年7号文件《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》就已明确提出：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。”目前为了强化耕地保护，实行了最严格的耕地保护制度，要注意以下几点：一是强化土地用途管制，全面落实耕地数量和质量保护任务；二是加强土地执法督察，严肃查处乱占滥用耕地行为；三是强化耕地保护目标责任制，制定一套综合指标和考核体系，从根本上引导地方政府的用地思想。
就耕地承包权退出制度而言，其在城镇化进程中具有重要意义，但目前我国在这一领域的制度建设还十分欠缺，亟待完善。构建耕地承包权退出制度，总体上看，必须坚持“自愿、有偿”的退出原则，建立对撂荒农民的约束机制和失地农民的补偿机制、就业机制、社会保障机制等，从而引导进城农民有序退出承包权，实现耕地资源优化配置，保障国家粮食安全。在具体操作上，其包括征收耕地撂荒税费，对自愿退出承包权的给予合理经济补偿，加大农民职业技能培训，实现城乡医疗、养老等社会保障一体化的一系列措施。
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[9]周其仁.加快农村产权改革[J].西部大开发，2012（8）：3233.
（责任编辑 王婷婷）